街道人大工作机构的组织理论与功能限定

屠振宇

（南开大学 法学院，天津 300350）

县乡两级人大代表是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。为应对城镇化进程中撤乡并镇改设街道而导致基层人大代表数量逐届减少的实际问题①，党的十九届四中全会决定提出，“健全人大组织制度、选举制度”，“适当增加基层人大代表数量”。根据党中央的这一部署，第十三届全国人大常委会于2020年10月17日对《选举法》作出修改决定，将县级人大代表名额基数增加20 名，乡镇人大代表名额基数增加5 名。诚如沈春耀在关于《选举法（修正草案）》的说明中所指出的，“适当增加基层人大代表数量，有利于更好反映人民意愿、代表人民意志，加强与人民群众联系，充分保障人民当家作主权利”[1]。但要真正解决好十九届四中全会决定所提出的上述问题，单纯增加基层人大代表数量是不够的，还必须有相应的组织保障。尤其是在乡镇改设街道的地方，尽管由此削减的原有乡镇人大代表名额在《选举法》修改后可以在分配县级人大代表新增名额时通过“重点向由乡镇改设的街道倾斜”[1]的方式得到一定的补充，但是，作为我国地方制度体系中的一个“虚级”，街道不像乡镇一样设有一级人大，这一制度上的“短板”给街道人大工作的开展带来较大的不确定性，新增的这部分人大代表也难以在缺乏组织保障的情况下围绕街道有效开展工作。目前解决这一问题的可行方案②是，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）（2015年修正）第五十三条第三款的规定，由区县人大常委会在街道设立工作机构（以下简称街道人大工作机构），以此补齐街道人大工作的制度“短板”。但令人遗憾的是，关于街道人大工作机构方面的研究尚不够深入，对其制度属性、组织形式和职责权限依然存在不少误解。为此有必要加强对街道人大工作机构的专门研究，以便更好地贯彻落实党中央的前述部署和2020 年《选举法》修改决定，进一步做好街道人大工作。

一、职能定位之争及其展开

改革开放以来，城市基层治理以街道办事处和居民委员会为中心的街居制已“在管理上陷入困境”，“迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能”[2]。在此背景下，街道设立人大工作机构的做法从20世纪90年代中期以后在基层治理实践中应运而生。山东、山西、安徽和北京等地较早地开展了这方面的创建和探索工作，如山东济南市历下区于1996年、山西太原市小店区于1998年、安徽滁州市于1999 年、北京东城区于2000 年相继设立街道人大工作机构[3]。此后，人大常委会在街道创设工作机构，“引起了全国多数地方的纷纷效仿”[4]。在人民代表大会制度的框架下，由于街道不是一级政权，它不能像乡镇一样建立人民代表大会和人大主席团，所以各地普遍设立的街道人大工作机构，实际上回应着现实中三种不同的制度需求：一是服务辖区内人大代表履职、组织开展各项工作的需要；二是应对街道办事处的权力扩张，在街道层面开展人大监督工作的需要；三是弥补街道政权建设的“短板”，适应加强街道治理民主化的需要。以这三种制度需求为基础，街道人大工作机构的职能定位就有了以下三种不同的立场和观点：

第一种立场是与人大常委会的办事机构做类比，将街道人大工作机构定位于“为常委会行使职权提供工作服务”。如有观点指出：“人大常委会虽然可以在某行政区域内设立工作机构，但这个工作机构不是地方国家权力机关，其只具备工作职责而不具有法定的作为地方国家权力机关的职权，哪怕授权也不行。”[5]基于此种定位的街道人大工作机构，不仅不享有乡镇人大的人事权、决策权和监督权，也不能代替或受托承担人大常委会的各项职能性工作（如开展执法检查、听取和审议专项工作报告、审查和批准财政预算和决算等等）。第二种立场是与人大常委会的工作委员会相类比，将街道人大工作机构定义为人大常委会派驻街道的工作机关，协助人大常委会开展部分职能性工作。如有观点认为：“既然人大常委会的内设工作机构可以按照分工，受人大常委会的委托，对相关政府部门和‘两院’依法组织实施监督工作，那么，街道人大工委也应当可以受人大常委会的委托，依法对街道辖区内的政府及相关部门的派出机构开展监督工作。”[6]第三种立场是与乡镇人大主席团作类比，将街道人大工作机构看作能够弥补街道民主治理缺失的一级人大组织。如有观点强调，应重塑和强化街道人大工作机构的代表性，“要求人大工委委员必须是人大代表”，或者对应组建街道层面由辖区内人大代表构成的“街道人大代表联系会议”，在“健全这种组织的内部结构、议事和运作制度”的基础上，使之“成为街道层面的代议机构的常设机构，可以享有实质性的人事权、决策权和监督权”[7]。

以上三种立场的争议，一直延续至今。2015年8月，全国人大常委会对《地方组织法》进行修订，增加一款作为第五十三条第三款，规定：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。”无疑，这一规定使街道人大工作机构的设立有了明确的法律依据，结束了长期于法无据的状况。但是，街道人大工作存在的“法规制度不健全、职责任务不明确、机构建设不完善、工作开展不规范”等问题，“还没有从根本上得到完全解决”[4]。受前述争议立场的影响，在《地方组织法》（2015 年修正）第五十三条第三款的解释上依然出现了明显的分歧。如有观点主张对街道人大工作机构的权限作狭义理解。这种观点认为，尽管《地方组织法》第五十三条第三款在赋予街道人大工作机构负责代表联络的工作职责之外，还赋予其承担人大常委会交办工作的职责，但由于街道人大工作机构设立的主要目的在于“确保人民代表大会常务委员会同人大代表及街道居民的联系”[8]，因而主张将街道人大工作机构定位为协助常委会处理事务性工作的办事机构，是“以代表联络服务为主、接受常委会委托开展监督为辅的机构”[9]。另一类观点则反对在狭义上理解街道人大工作机构的法定职能。如有观点认为，街道人大工作机构“承担地域职责即管块块，带有一定综合性”，“可以在辖区内相对独立地开展人大常委会交办的工作”。因此，街道人大工作机构能否“对街道办事处直接行使监督权”是可以研究的[4]。据此认为：“区人大及常委会向街道人大工委交办监督任务，既是自上而下的指令安排，又是一定意义上的监督权授受。”[10]街道人大工作机构因此获得相对独立的法律地位，可以对外行使监督权。更有激进的观点主张，街道人大工作机构可以依据常委会的授权取得“代议机构的职能”，从而具备“基层准代议机构的性质”[11]。

不难发现，《地方组织法》（2015年修正）第五十三条第三款未能终结长久以来的职能定位之争。究其原因，首先与立法本身不够明确不无关系。例如，人大常委会在街道设立的“工作机构”，在组织形式上与该法第六十八条第三款将街道办事处作为“派出机关”的定位有所不同。这是否意味着，作为派出机关的街道办事处“可以行使一定的行政权”，而街道人大工作机构就“不能直接行使人大及其常委会的权力”[4]？再如，街道人大工作机构负责“办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作”，其中的“交办”是否是对“授权”的否定[4]？“交办”的是带有职能性的工作，还是只能是纯粹事务性的工作？而所有这些问题与困惑又都可以归结为一个问题，就是对人大工作机构的组织理论认识不足。人大工作机构能否像行政机关职能部门或派出机关那样行使职权？应当采取何种组织形式？其职权范围如何？解答这些问题是准确理解街道人大工作机构职能定位的关键。

二、人大设立工作机构的组织理论

在我国地方制度体系中，街道不能像乡镇一样设立一级人大和政府。但在实践中，真正发生“缺位”的只有人大组织。在2015年《地方组织法》修正前，多数地区的街道有区县政府派出的街道办事处，“党、政、工、团、妇等都有相应的工作机构，有关人大工作机构却因为法律上没有明确规定，出现了断层”[12]。那么，区县人大为何迟迟没有仿效其他机关的做法，通过派出机关或机构进行“补位”呢？从组织理论上讲，这与对人民代表大会“制度属性”[3]的理解密切相关。人民代表大会作为我国的代议机关，其能否以内设机构或派出机关行使其部分职权一直存在争议。传统观点认为，代议机关的内设机构不能像行政机关职能部门一样行使职权。代议机关和行政机关在制度属性上有着鲜明的功能区别：前者具有鲜明的政治属性，目的是实现“政治意志的表达”；后者具有鲜明的行政属性，目的是保证“政治意志的执行”。与这种制度属性相适应，行政机关更强调效率，可以通过委任或委托的方式交由内设机构或派出机构来完成行政任务；而代议机关则旨在形成意见，故其运作方式注重整体性，须以集体行使职权的全体会议方式做出决定。基于这种观点，国外议会无论是一院还是两院，作出任何有法律效力的决定，都必须经全院会议讨论通过。委员会等代议机关设立的内设机构，只是协助代议机关审查议案或开展监督，虽然参与了权力行使的部分过程，但是委员会等内设机构的活动不代表选民的意志，仅体现代议工作的程序性与科学性，从属于代议机关展开工作。因此，委员会等内设机构所作出的决定只具有程序性作用，通常并不直接产生法律上的效力。如有学者所说：“委员会只作为预备审查机关进行审议，并不能作出最终的决定。委员会虽然也进行表决，但只能作为全体会议的参考。因为只有全体会议才代表全体国民，而委员会只是其中的一部分构成而已。因此委员会通过的议案还要拿到全体会议上表决。”[13]

这种观点在我国也不乏支持者。以人民代表大会设立的各专门委员会为例，目前的通说就认为，专门委员会不能对外作出决定。如有学者指出，“专门委员会是全国人民代表大会的组织机构，是从人民代表中选举产生的、按专业分工的工作机关。专门委员会不是独立行使职权的国家机关，仅作为帮助全国人民代表大会进行工作的一种机构”[14]。又如有学者尽管将专门委员会归为“半职能机构”，承认“它是权力机关的组成部分，能提出议案，审议议案”，但同时也强调它“无权独立行使权力，不可发布有约束力的规范性文件”[15]。这些意见在明确“委员会在法律上的从属性”[16]的同时，也强调了代议机关集体行使职权的运作原则。根据这一运作原则，人大组织的派出机构不能独立行使职权。如对于由省、自治区人大常委会在地区设立的工作机构，较为官方的一种意见就认为：“省、自治区人大常委会是权力机关，必须集体讨论决定问题，因此，省、自治区人大常委会是不能设立派出机关的。省、自治区人大常委会交给地区人大工作机构办理的事项只能是属于工作性质的事项，不能把属于省、自治区人大常委会职权范围内的事项交给地区人大机构办理。”[17]据此，是否可以得出结论：受集体行使职权原则的限制，街道人大工作机构也不能独立行使职权？

不难发现，上述观点实际上建立在议行分立的观念基础之上，强调国家权力在“议事”和“执行”之间的功能分化，进而主张代议机构因承担“议事”职能而采取集体行使职权的运作方式。但是，这套理论并不适用于我国。在我国的国家权力配置中，“议”和“行”的关系较为复杂，既不是“权力的区别”或“权力的分离”，“使各权力互相牵制，而保持均衡”[18]，也不是简单地将“代议权、执行权合而为一，或代议机关、执行机关合而为一”[19]，而是“分工不分权”，即：首先“我国的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府”[20]；“同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作”[21]。也就是说，国家权力之间仍然有“合理分工”[22]，国家机关之间存在着明确的分工关系。例如根据现行宪法的规定，“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“行使国家立法权”；而国务院是“最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。但是，这种分工关系是以权力的集中统一行使为前提的。在本质上，我国的国家权力是“统一不可分的”，“全国人民通过人民代表大会行使的国家权力可以分解为两个部分”：“一部分是由人民代表大会直接行使的，它体现为宪法和法律规定的各级人民代表大会的职权；另一部分则是经宪法授权给其他国家机关行使的职权，而由人民代表大会组织和监督它们行使。”[23]在这个意义上讲，人民代表大会可以被称为“全权性的国家机关”[23]。作为“全权性”机关的人民代表大会，其行使的职权远远超出了“议事”功能的范畴，因而也就无法套用上述逻辑简单得出结论：人民代表大会的全部职权均必须以集体方式行使。

这里必须强调的是，议行分立的理论逻辑在我国不成立，并不代表着集体行使职权原则也全然失效。事实上，对于人民代表大会集体行使职权的运作方式，学界已有普遍的“共识”[24]，立法中也有体现。例如2006年颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会常委委员会监督法》第四条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”2020 年8 月公布的《全国人民代表大会组织法（修正草案）》也拟增加一条规定，“全国人民代表大会及其常务委员会实行民主集中制原则，充分发扬民主，集体行使职权”。但有所不同的是，我国所确立的人大集体行使职权原则是以民主集中制为前提的。在我国，民主集中制是一个普遍适用于党和国家政治生活的重要原则。在1954年宪法的制定过程中，宪法委员会讨论认为：“民主集中制是很广泛的，权力机关实行民主集中制，其他国家机关也应该实行民主集中制。民主集中制是政体、是制度，也是工作方法。”[25]171因此，民主集中制原则被写入1954年宪法总纲，规定所有国家机关“一律实行民主集中制”。1982 年宪法又进一步从“人民与国家权力机关的关系”“国家权力机关与其他国家机关的关系”和“中央国家权力机关和地方国家权力机关的关系”等三个方面，对民主集中制的内容予以具体化③。作为“国家权力组织和运行的基本原则”[26]，民主集中制不仅体现了我国“横向”权力配置中“分工不分权”的特质，而且取代议行分立理论成为集体行使职权原则的逻辑前提，实现了对这一原则的内涵重构。也就是说，人民代表大会实行的集体行使职权原则，其依据不是议行分立的功能分化，而是民主集中制。因此，准确把握民主集中制的核心内涵，就成为理解集体行使职权原则的关键。

那么，什么是民主集中制呢？从规范层面讲，民主集中制从来就是“一个存在多种可能性的、具有开放性的相对原则”[22]，其目的在于构建“一个既专业分工又能形成强大合力并彼此配合的国家机构工作秩序”[27]。彭真在1982年宪法修改草案报告中曾将民主集中制的组织原则归纳为三个“方向”和“要求”：“第一，使全体人民能够更好地行使国家权力。”“第二，使国家机关能够有效地领导和组织社会主义建设事业。”“第三，使各个国家机关更好地分工合作、相互配合。”[21]概括起来讲，民主集中制的组织原则就是要实现“民主合法性”和“治理有效性”这两个目标的“双重统一”[27]。如在国家权力机关与其他国家机关之间的分工关系中，基于民主合法性和治理有效性的要求，人民代表大会行使的职权“乃是在国家政治生活中具有决定性意义，足以表现国家的一切权力属于人民这个最根本的实质的权力”[23]。其他非决定性的权力则交由其他国家机关分工负责，而人民代表大会则通过任免权和监督权对这些机关的活动产生影响，使它们从属于自己。再如，由于民主集中制的组织原则也适用于国家机关内部④，所以人民代表大会内部在保证民主合法性的前提下，也可以基于治理有效性的需要建立适度的分工。人民代表大会与其常务委员会之间的职权划分，就是一个典型的例证。常务委员会由人民代表大会从代表中选举部分代表组成，其与国外议会常设委员会的区别就在于，常务委员会是“握有实际权力的机构”，在代表大会闭会期间经常性地行使代表大会的部分职权。因而，有人把人大常委会别称为“议会中的议会”[15]235。之所以作如此的制度安排，其依据就在于民主集中制。一方面，由于我国人口众多，所以人大代表的人数不宜太少，“太少了不足以体现应有的代表性”[28]。但是人数多了，就“不便于经常进行工作、行使职权”[29]149。若所有工作均采取集体行使权力的会议方式进行，“势必会影响工作，甚至耽误大事”[30]。于是，人民代表大会设立常务委员会，将一部分职权交由其行使，就成为保证国家权力机关有效、连续开展工作的必要之举。另一方面，常务委员会对人民代表大会负责并报告工作，其行使的职权既没有超越也没有削弱人民代表大会的作用，人民代表大会依然保留着“必须和应当”由其行使的职权[29]150。可以说，无论是在人民代表大会与其他国家机关之间，还是在人民代表大会内部，前述职权划分的目的都是为了保障人民代表大会能够“集中力量处理好必须由它处理的重大问题”[29]146-147。

由此可见，民主集中制并不纠结于国家权力的功能差别，而是“更加务实地思考国家功能的有效实现”，主张“以灵活而开放的方式来保证权力行使的正确性”[22]。在民主集中制下，集体行使职权原则是针对那些具有决定意义的职权而言的，它要求人民代表大会及其常务委员会在行使具有决定意义的职权时必须坚持以全体会议的方式作出决定，但并不反对在民主集中制前提下进行合理分工，将那些非决定性的职权交由工作机构行使。从这个意义上讲，集体行使职权原则非但不构成反对街道人大工作机构对外行使职权的理由，其所依据的民主集中制反而是肯定这种内部分工的理论基础。《地方组织法》（2015年修正）第五十三条第三款明确常务委员会可以设立街道人大工作机构，不仅是对建立这种内部分工的确认，而且从形式和实质两个方面对其职能定位予以明确。

三、作为工作“机构”的形式功能

在人大组织内部的分工中，常务委员会占据特殊地位并具有独特的组织形式。无论是在宪法中还是在组织法中，人大常委会均被界定为人民代表大会的“常设机关”。彭真更是明确指出：“人大常委会是权力机关，也是工作机关。”[31]而街道人大工作机构并没有被界定为“工作机关”，而是被称作“工作机构”。由此带来的疑问是，不同的组织形式是否代表不同的功能？“机关”与“机构”这两种组织形式是否构成组织分工的一种限定？是否意味着只有“机关”才能获得分工而对外行使职权，而“机构”则不能取得这种地位？为此，有必要对这两个概念加以分析。

从词义上看，机关与机构的内涵极为近似，只是后者比前者更为宽泛：机构“既指机关、团体等工作单位，也指其内部组织”。而机关仅“指办理事务的部门”[32]。这种语义差别在法律条文中展现出一定的区分功能。以现行宪法为例，首先，“机构”一词出现在宪法第三章的章名“国家机构”之中，用来指代全部的国家政权组织⑤。此处的“机构”在内涵和外延上广于“机关”，是所有机关的总称。其次，现行宪法以“机关”来表示国家机构中的某一具体组织。如现行宪法第八十五条规定，国务院是“最高国家行政机关”。再次，在“机关”概念之下，现行宪法又以“机构”来表述特定机关的组成部分。如宪法第八十九条规定，国务院有权“审定行政机构的编制”。这里的“行政机构”表示的是行政机关的内部组成部分，包括“国务院各部委、各直属机构、各办事机构以及省级国家行政机构”[25]389。现行宪法如此交替使用“机构”和“机关”，其目的就在于建立区分，以达到“内容层次分明、条理清楚之效果”[25]389。当然，这种交替使用也并非全无规律。相对而言，“机关”往往是具备外部性的对外办事部门，“机构”则常常因欠缺这种外部性而被用于指代部门的内部组织。例如根据《人民法院组织法》（2018 年修订）的规定：“人民法院是国家的审判机关。”“人民法院根据工作需要，可以设必要的审判辅助机构和行政管理机构。”在此，“机关”是更为独立的组织形式，而“机构”则是“机关”的组成部分。更明显的一个例子是现行宪法对于审计署的称谓。按照机关和机构交替使用的规则，审计署作为国务院的一个组成部门，本应被称为“机构”。但现行宪法却在规定国务院“是最高国家行政机关”之后，依然使用了“审计机关”的称呼。这既体现了审计署的相对独立地位，也表明了“机关”一词的特殊含义。

那么，“机关”较之于“机构”在内涵上所具有的这种外部性特征，是否因此而获得较为特殊的法律地位？对此问题，在理论上有所谓“机关人格肯定说”和“机关人格否定说”的争论。机关人格否定说认为，“国家机关之行为，仅为代表国家之行为，其自身并无存立之目的，未具法律上之人格”[33]151。持此论者主张，国家“不当然即具有行为能力”，欲使之“具备行为能力则必先使其设置各种组织不可”[34]。因此，国家设立的机关和机构，在本质上等同于企业法人内部设立的股东会议、董事会和总经理等组织机构，它们都是一种内部组织，在组织法上没有独立的法律地位。与这种观点相反，机关人格肯定说则认为，“机关亦系法律上权利义务之主体，而不仅为国家之工具”[33]150。受机关人格肯定说的影响，“机关法人”概念在1986 年制订的《民法通则》中首次引入我国⑥，2020 年通过的《民法典》将之明确列为特别法人的类型之一。于是，国务院和地方各级人民政府以及国务院各部委、地方政府的各委、办、局等，皆成为彼此独立的机关法人，“可以从事为履行职能所需要的民事活动”（《民法典》第九十七条）。而行政法学界也以机关法人概念为模板，发展出了“具有民法底色”的行政主体理论[35]10。根据这一理论，行政主体是指“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能够独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”[36]。在这个意义上，机关在民法和行政法上“连成一体”，被赋予某种特定地位：作为机关法人，是民法上权利义务的承担者；作为行政主体，是行政法上权利义务的承担者[35]112。但同时也必须承认，争论并未因此停止，不仅持相反意见者大有人在，如有学者从大陆法系公法人与行政主体理论出发，主张“国家机关不应当具有法人和行政主体地位，国家才是法人和行政主体”[37]，而且在立法上我国也没有否定国家作为权利主体存在的可能⑦。因此，想当然地赋予“机关”以主体资格，必将危及国家作为统一体的存在，这在理论和实践中均难以接受。

机关人格问题之所以在我国争论不休，与我国国家机构实行以“分工不分权”为特征的民主集中制有关。在“分工不分权”的国家权力配置体系下，国家机关之间、国家机关内部组织之间的职权划分不是以分权制衡为基础的，而是在国家权力集中统一行使下的分工关系。这就决定了前述两种学说在我国的说服力均有所欠缺。一方面，机关人格肯定说虽然能够体现国家机构内部的职能分工，但是该学说往往以确认分权为条件，并以此作为机关人格的基础。例如，国外较为系统的行政主体理论，就是“对其本土上已经形成的地方自治分权和公务分权之现实的反映”[38]。而我国的国家机关建立在反对分权的基础之上，因此机关人格肯定说在我国无法使机关获得独立的主体性地位。在这个意义上讲，借鉴和引入国外行政主体理论的努力，必然因缺乏分权基础而“难于自圆其说”，其结果只是“将没有‘主体性’的组织称为主体”[39]。而另一方面，若就此否认机关的主体性地位，采取机关人格否定说，则未免矫枉过正，难以适应国家权力在国家机构内部合理分工的实际。机关人格否定说以传统的法人学说为基础，已然无法应对日益分化的现代生活。面对庞大的国家机构，只承认国家的法人地位而排除所有内部组织的主体资格，不仅难以适应现代国家职能分工的现实需要，也与我国以政企分开为基础的政府体制改革相背离[40]。由此可见，从组织意义上界定“机关”，在我国并不是一条可行的道路。

事实上，真正有别于机构的“机关”，不是“组织意义上的机关”，而是“功能意义上的机关”⑧。我国的“机关法人”概念和行政主体理论，正是在功能意义上展开的。具有机关法人资格或行政主体地位的“机关”，并不需要有特殊的组织形式，而是必须具备相应的“功能”。机关并不是因被称作“机关”而获得独立的主体资格，而是必须在一定的外部法律关系下才能予以认定。在民法上，机关法人资格的获得并不取决于其组织形式，而是归属于“承担行政职能的法定机构”（《民法典》第九十七条）。而在行政法上，具有行政主体地位的主要是但不限于行政机关，也包括法律法规授权的机构和组织，关键要看其是否对外履行行政职能。也就是说，“并不是所有的行政机关都具有行政主体地位。有些行政机关的权限仅及于行政组织内部，如行政组织中的参谋咨询机关，它们不能直接对外管理，不是行政主体”[41]112。正因为如此，“机关”与“机构”概念在我国虽有差别，但并非不能逾越。尽管机构并非组织意义上对外的办事部门，但是其同样可以经由法定授权而获得机关法人资格或行政主体地位。我国立法中“机关”与“机构”概念的这种异同，在地方组织法中也有充分的体现。例如，《地方组织法》（2015 年修正）第六十八条第三款将街道办事处界定为“派出机关”，而不是“派出机构”⑨。就组织形式而言，派出机关的确有别于派出机构：前者是“一级人民政府在一定行政区域内设立的派出组织”，由于实际上“履行着一级政府的职能”，所以“其管理的事务十分宽泛”；而后者是“由政府工作部门根据需要在一定行政区域内设立的派出组织”，是工作部门职能的延伸，“因而其职能较为单一”[42]。但从法律地位上看，两者的区别并不显著。派出机关未必一定具有行政主体资格，派出机构也未必一定不具有行政主体资格。有学者甚至将地方政府的派出机关和政府部门的派出机构统称为“行政机关的派出机构”，认为其“能否成为行政诉讼的被告，应当视该机构设立和行使职权的依据而定”[43]。也就是说，无论是派出机关还是派出机构，是否具有行政主体资格，均依赖于“有法律法规的明确授权”[41]120。

以此观之，街道人大工作机构的组织形式并不构成其承担内部分工、对外行使职权的当然限制。人民代表大会内部的职能分工，不仅涉及常务委员会这样的“工作机关”，也涵盖专门委员会等“工作机构”。常务委员会所行使的广泛职权，来自宪法和组织法的明确授权；而专门委员会等内设工作机构也可以在获得授权的前提下对外行使职权。例如，《地方组织法》（2015年修正）第三十条第三款就规定各专门委员会“对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”，就是一个典型的例子。这里规定的“调查”“建议”，实际上赋予了专门委员会相对独立开展工作的职权，带有显著且直接的外部法律效力，这表明“专门委员会具有独立身份，可以对外开展法定授权范围内工作”[44]。再如《立法法》（2015年修正）第六十四条规定，“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案”。这种法律询问答复“虽然不具有法律解释的法律效力，但其对法律的理解是比较权威的，各部门、地方应当把它作为理解执行法律的指导依据”[45]。全国人大常委会法律工作委员会因此取得相应的明确授权，“对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问”，“以一问一答的方式进行的专业性回答”[46]。在这个意义上讲，街道人大工作机构是以内部合理分工为基础设立的，能以明确授权为条件相对独立地对外行使职权。

四、作为“工作”机构的实质功能

从《地方组织法》（2015 年修正）第五十三条第三款的规定来看，街道人大工作机构的法定职责包括列举事项和交办事项两个部分。列举事项包括“联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见”等事务性职能，是对以往代表联络机构工作的承袭⑩，因而并不构成其对外行使职权的依据。而交办事项是指“办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作”，尽管用语简练，但内涵却可能十分丰富。其中是否涉及对街道人大工作机构实质功能的“授权”，则有待进一步检验。事实上，对于人大常委会所设机构能否像专门委员会那样在“授权”的基础上行使职权，一直存有争议。

反对意见认为，常委会工作机构仅承担事务性工作，其在性质上有别于专门委员会。如有学者指出：“专门委员会具有双重的性质，对人民代表大会及其常委会来说，它是工作机构，但对它自己的工作部门和办公厅来说，它又是具有一定职能性质的机关，可以说它是一种准职能机构或半职能机构。”[15]根据这种意见，地方人大的组织机构内就有严格区分工作委员会和专门委员会的必要：工作委员会是“人大常委会的办事机构”，其组成人员不一定是人大代表，而由常委会任命，因此“其工作性质也就是非职能性的”，“完全是工作、事务性机构”。而专门委员会是“代表大会的工作机构”，其组成人员是代表大会选举产生的人大代表，“这一机构是代表大会的一部分，其工作性质也就是半职能性机构，可以行使宪法法律赋予人民代表大会的职能性职权，如提出议案，审查议案等”[15]。受这种性质分类影响，1995年《地方组织法》修订后由省、自治区人大常委会设立的地区人大工作机构，就被认为是一种办事机构。当时较为官方的意见认为：“省、自治区人大常委会交给地区人大工作机构办理的事项只能是属于工作性质的事项，不能把属于省、自治区人大常委会职权范围内的事项交给地区人大机构办理。”[17]若按照这种逻辑类推，那么街道人大工作机构也只能是办事机构，其职责权限将十分有限，仅限于处理非职权类工作，不可能包含对外行使的职权。

那么，专门委员会和常务委员会所设工作机构之间是否存有此种区别呢？为此，有必要首先弄清常务委员会与专门委员会之间的关系，人大常委会行使职权究竟是依托专门委员会还是其工作机构？如前所述，常务委员会和专门委员会本质上都是常设委员会。无论是常务委员会还是专门委员会，其设立的宗旨均在于“加强”和提升人民代表大会的“效能”[29]。在民主集中制原则下，两者与人民代表大会之间均存在一定的分工关系。只是专门委员会的分工立足于职权行使的过程，享有“协助”行使职权的权力⑪，其主要职责是决议通过前研究、审议和拟定有关议案。而常务委员会则直接行使人民代表大会的部分职权，其中既包括部分“人大保留职权”，即由人民代表大会保留行使但基于紧迫性的考虑，而在闭会期间委托常务委员会行使的职权，如全国人大常委会行使的部分立法权、人事任免权和重大事项决定权等；也包括“人大授予职权”，即人民代表大会不再行使而授权常务委员会行使的职权。常务委员会的这种分工不可避免地带来两个结果：一是常务委员会在人大内部取得优势地位，在人大闭会期间领导各专门委员会开展工作，而各专门委员会有协助常务委员会工作的职责。二是造成了人大制度上的构造难题：常务委员会直接代行人大职权虽然更为有效，但在民主性和代表性上又有所欠缺。正如有学者所说，常务委员会“自其产生之日起便隐含着一种民主性与有效性的张力”[47]。因此，为消解这种紧张关系、实现民主性和有效性的协调，就必须在制度上确保和强化人民代表大会的权威地位，建立制约常务委员会职权行使的机制和程序，从而避免出现因过分强调常务委员会有效运作而有损民主性和代表性的局面。在这个意义上，专门委员会协助常务委员会履行职责的重要性就显现出来了。由于专门委员会是由人民代表大会经选举产生的人大代表组成的，具备一定的民意基础。所以，对于常务委员会而言，在人民代表大会闭会期间，依托专门委员会而不是其内设工作机构行使有关职权，实际上是弥补常务委员会代表性不足、确保和强化人民代表大会权威地位的重要组织形式；而对于人民代表大会来讲，通过专门委员会行使提案和审议等职权，在程序上对常务委员会代行代表大会职权作出制约，是人民代表大会维护自身权威、防范常务委员会行使职权出现越权违宪行为的必要手段。

可见，人民代表大会设立专门委员会并使之协助常务委员会开展工作，实际上是一种防范常务委员会滥用权力的事中监管措施。因此，强调常务委员会必须依托专门委员会行使职权，其所设工作委员会只能是办事机构的观点，对于维护和加强人民代表大会的权威地位有着重要的制度意义。但同时也必须看到，这种意义在常务委员会行使不同性质的职权时是有所区别的。只有在常务委员会代行部分“人大保留职权”时，依托专门委员会协助行使职权的制度意义才凸显出来——此时若以内设工作机构取代专门委员会开展提案、审议等职能性工作，就有越权的嫌疑。但倘若常务委员会行使的是“人大授予职权”，而不是“人大保留职权”，那么上述意义就有所限缩。从性质上讲，常务委员会行使的“人大授予职权”是在民主集中制原则下的内部分工，以“保留”应当由人民代表大会行使职权为前提，不会“降低或削弱”人民代表大会的作用，反而可以使人民代表大会“集中力量处理好必须由它处理的重大问题”，可以“更好地”发挥人大作用[29]。因此，常务委员会在行使“人大授予职权”时，可以依托其内设机构开展职能性工作，而不必依托专门委员会的协助。当然，在实践中由于受专门委员会数量和规模的限制，所以常务委员会设立工作机构协助其行使“人大授予职权”的必要性就显得日益迫切。根据《地方组织法》（2015年修正）的规定，地方人大常委会行使的“人大授予职权”主要包括：领导或者主持本级人大选举、监督一府两院工作和联系本级人大代表等内容⑫。而这些职权，也正是常务委员会交办街道人大工作机构处理的工作事项。在这个意义上讲，街道人大工作机构办理“监督、选举以及其他”交办工作的规定，其实质在于设定明确的权限范围。一方面，所谓“交办”是从内部视角对职能分工的规定，其中当然可能包括对职权的委托与授予⑬；另一方面，交办事项有明确的限制，仅限于协助常务委员会行使“人大授予职权”范围内，不得涉及“人大保留职权”范围内的职能性工作。据此，有地方将交办事项的范围扩大到“听取和讨论街道办事处和县级人民政府有关部门、司法机关派驻街道工作机构有关工作报告”“组织对街道办事处和县级人民政府有关部门、司法机关派驻街道工作机构的工作进行评议”⑭，是不恰当的。因为这些职权虽然也属于常务委员会的职权范围，但在性质上属于“人大保留职权”的领域，只能交由专门委员会协助工作，而不宜交给常务委员会工作机构办理。

由此可见，所谓“工作机构”只能处理事务性工作的说法并不恰当。对于常务委员会的内部组织，1979年《地方组织法》仅规定可以设立“办事机构”，既未规定任何形式的工作委员会，也没有提及工作机构⑮。1995 年《地方组织法》在此基础上增加规定，常务委员会还设立“其他工作机构”。之所以做如此的增补，原因有二：一是“办事机构”被限定于事务性机构，而无法适应各地设立“法制工作机构、人事选举联络工作机构等”组织的现实需要⑯。二是1995年《地方组织法》新增“设立代表资格审查委员会”和“组织关于特定问题的调查委员会”的规定。“其他工作机构”是指除代表资格审查委员会和调查委员会外，由常务委员会设立的处理职能性事务的内部组织。因此，常务委员会所设机构在法律性质上可以分为两类：一类是专门处理事务性工作的“办事机构”；另一类是带有职能属性的“工作机构”。由此可见，当2015 年《地方组织法》增加常务委员会“可以在街道设立工作机构”的规定时，“工作机构”的含义实际已经比较明确，是负责处理职能性事务的“工作”机构，而不是仅处理事务性工作的“办事”机构。

五、结语

“随着我国城镇化进程的加速，街道数量增加，在经济与社会发展中的作用加大，成为区、市、县基层工作的主战场”[4]，如何补齐街道人大工作缺乏组织保障的制度“短板”已显得尤为迫切。《地方组织法》（2015年修正）第五十三条第三款授权人大常委会创设街道人大工作机构，开启了补齐这一制度“短板”的组织创新之路。这一条款不仅确认了人大常委会通过设立街道工作机构建立合理分工的合法性，而且明确了该机构的组织形式和权限范围，使之成为能够协助人大常委会行使“人大授予职权”的工作机构。据此，有必要进一步推动制定街道人大工作条例⑰，为其建立健全相应组织机制和工作规范，充分发挥街道人大工作机构在基层社会治理中的独特作用，使之成为县（市、区）人大常委会开展街道人大工作、加强对街道办事处法律监督的重要助手和支持力量。街道人大工作机构的发展与完善，既是十九届四中全会所提出的“构建基层社会治理新格局”的应有之义，也是我国人民代表大会制度理论具有强大生命力的充分体现。

注释：

①随着城镇化进程的提速，全国乡镇数量急剧下降，由1996年底的45227个减少至2016年底的31755个，减少13472个，降幅为29.8%。减少的乡镇有一部分是因为乡镇合并，也有一部分是因为改设街道。每撤并一个乡镇，就减少40名代表名额基数，从而造成乡镇人大代表数量大幅减少。沈春耀：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法（修正草案）〉的说明》（2020年10月13日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议），载中国人大网，网址：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/0 d0e5dca30a541d6a49c3927875afecc.shtml，最后访问时间：2021年1月11日。

②王晨指出：“乡镇改设街道后，有一些地方同志提出，能否在街道也设立人大。这涉及我国基层政权建设的构成，是一个较为复杂的问题。”因此，这种设想在目前并不具有可行性。参见《王晨谈选举法修改》，载“全国人大”微信公众号，网址：https：//mp.weixin.qq.com/s/ZsncGp5giVXm--tOYy eS3w，最后访问时间：2020年1月11日。

③1982 年《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

④有学者认为民主集中制并非适用于国家机关内部的原则，参见刘松山：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008 年版，第77 页。不过参与1982 宪法修改的许崇德教授和肖蔚云教授均认为民主集中制原则也是国家机关内部组织和活动的原则。参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010 年版，第145 页；肖蔚云：《新宪法对民主集中制原则的发展》，载《法学研究》1983年第1期，第10页。

⑤1954 年制定宪法时，草案初稿曾用过“国家权力的组织”“国家机关”等概念。但考虑到“国家权力的组织”容易和“权力机关”，特别是容易和“国家权力机关”混淆，“机关”一词含义也太空泛，最后还是采用了“国家机构”一词。参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第293页。

⑥《民法通则》第三节规定了机关、事业单位和社会团体法人三种类型。第五十条规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。”“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”

⑦我国在立法上，明确规定“国家”成为权利主体的情形主要是两类法律。第一类法律是关于国家可以成为特定财产的权利主体。比如土地所有权、水资源所有权、野生动物资源所有权、文物所有权等。关于国家作为权利义务主体的另一类法律是关于国家要承担的义务和责任的规定。例如，《国家赔偿法》明确规定了国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权利造成损害时，国家应当承担赔偿责任。参见葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨》，载《中国法学》2007年第3期，第94—95页。

⑧德国学者毛雷尔界分出两种意义的机关：“组织意义上的机关”和“功能意义上的机关”。而后者“是指所有的、有权在外部关系中采取具体行政主权措施的机构”。参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第509页。

⑨“派出机关”和“派出机构”曾在我国立法中混用。1954年《地方组织法》第四十二条最早以“派出机关”指称由上级政府设立的“专员公署”“区公所”和“街道办事处”。但是，1978 年《宪法》第三十四条第三款又将按地区设立的“行政公署”称作“派出机构”。到1979 年《地方组织法》再次恢复“派出机关”的说法，以此指代“行政公署”“区公所”和“街道办事处”等组织。“派出机关”在词义上正式区别于“派出机构”，始于1990 年《行政复议条例》中的具体规定。该条例第十四条为明确行政派出组织的复议机关，将地方人民政府的派出组织称为“派出机关”，而将人民政府工作部门的派出组织称为“派出机构”。这种区分带来了称谓上的明显改变，此后“实践中把公安派出所、工商派出所称之为派出机关，或者把街道办事处称之为派出机构，都是不准确的”。参见国务院法制局：《行政复议条例释义》，中国法制出版社1991年版，第48页。

⑩代表联络机构的工作，“包括组织代表学习培训；进行代表公示，向选民公布代表联系方式；组织代表向选民述职，深入选区联系选民，听取选民意见建议，帮助选民解决实际问题等”。席文启：《人民代表大会工作十五讲》，红旗出版社2016版，第265页。

⑪如有学者从分析专门委员会在人民代表大会制度中的地位与作用出发，认为专门委员会享有监督权等职权。该学者认为，专门委员会作为“全国人民代表大会设立的负责管辖某一专门方面事务的常设工作机构，享有协助全国人大及其常委会行使包括监督权在内的各项职权的权力”。专门委员会审议决定的事项，尽管“并不对被监督的机关发生完全的、直接的法律效力”，但是“通过被监督机关自己纠正的方式”，可能“实现专门委员会监督的效果”，同时也“构成全国人民代表大会及其常务委员会最终监督决定的基础”。参见周伟：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2005年版，第619页。

⑫《地方组织法》第四十四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（二）领导或者主持本级人民代表大会代表的选举；（三）召集本级人民代表大会会议；（四）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；（五）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；（六）监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；（七）撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；（八）撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；（九）在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案；（十）根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案；（十一）按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免；（十二）在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务；（十三）在本级人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表；（十四）决定授予地方的荣誉称号。”其中第（二）（三）（六）（七）（八）（十）（十一）（十四）属于“人大授予职权”。

⑬有观点据此认为“交办”是对“授权”的否定，因为“交办”和“授权”是“完全不一样的”行为。参见李伯钧：《街道人大工作机构若干问题研究》，载《人大研究》2019年第7期，第7页。然而，这种理解未必合理。因为《地方组织法》第五十九条和第六十一条就规定，下级政府可以根据上级国家行政机关的“交办”而获得职权。所以从用法上讲，“交办”也可能是授权过程的另一种表述。《地方组织法》第五十三条第三款以“交办”取代“授权”，目的是“更为简明扼要、通俗易懂”地体现街道人大工作机构受常务委员会领导的法律关系，但并未排除“交办也是一种授权”的可能。况且，作为2015年《地方组织法》修改的重要依据，经中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》却将之明确界定为“授权”。

⑭《浙江省街道人大工作条例》（2019年11月29日）第十条第（一）（四）项的规定。

⑮这里的“办事机构”在词义上并不明确，广义上可以包含各种性质的内部组织。有学者就将全国人大常委会依据全国人大组织法设立的办公厅和工作委员会，都归为“人大常委会办事机构”。该学者还认为，工作机构和办事机构“没有严格的界说”，都可以“在统称的意义上使用”，“指的都是为代表大会、常委会和专门委员会服务的机构”。参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第482页以下。也有观点就将办事机构做狭义的解释，仅理解为一种处理事务性工作的机构。如有学者认为：“常委会的办事机构是为人民代表大会及其常委会、专门委员会、委员和人民代表行使职权，履行权利义务，更好地发挥作用的服务性机构。其具体任务是根据常委会委员、人民代表的意志，为人民代表大会、常委会的召开准备材料、安排会务，为主任会议讨论研究决定问题，为各专门委员会提出、审议、讨论议案作收集材料、提供法律依据和调查研究的工作，与人民代表，与‘一府两院’的职能部门和下一级人大常委会的办事机构进行联系等工作。”参见宁乃如、张鹏池：《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉简论》，黑龙江人民出版社1987年版，第128页。

⑯时任全国人大常委会法制工作委员会副主任的乔晓阳撰文指出，原来地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会可以设立办事机构。实际中，县级以上地方各级人大常委会除设立一个综合的办公厅或办公室外，一般都还设立了其他一些工作机构，比如法制工作机构、人事选举联络工作机构等，对加强地方人大建设发挥了积极的作用。为了使地方人大设立其他工作机构具有更加明确的法律依据，这次明确规定可以设立其他工作机构。参见乔晓阳：《关于选举法和地方组织法的主要修改内容》，载《中国法学》1995年第5期，第60页。

⑰一些地方已经出台有关的地方性法规。如《福建省街道人大工作委员会工作规定》（2016年）、《重庆市区县（自治县）人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》（2016年）、《武汉市区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》（2018年）、《江苏省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》（2019年）、《浙江省街道人大工作条例》（2019年）等。