社区体育适老性服务问题与改进策略

黄业浩,张 盼,李 伟,吴燕丹

（福建师范大学体育科学学院,福建福州 350117）

作为世界第一人口大国，中国正面临严重的人口老龄化问题，这是未来需要应对的挑战[1].据最新全国人口普查数据，截止2020 年11 月，全国总人口已累计超过14.4 亿.其中，60 岁及以上人口的基础数据为2.64亿人，占全国总人口数的18.7%，同比于2010年增长5.44%[2].健康问题成为老年群体中广泛存在而又亟待解决的问题[3].提供优质的社区体育服务，能够降低老年常见疾病患病率，提高老年人的生命质量[4].对此，《“十四五”规划和2035 远景目标纲要》中特别强调：“全面推进健康中国建设”“实施积极应对人口老龄化战略”，明确指出社区是老年人康养服务的重要阵地[5]，应重点建设老年宜居的社区体育环境，提高社区体育服务的适老化水平[6]，构建老年宜居的社区环境，提高社区体育服务的适老性，这是满足老年人健身康复需求之应然，也是推进实现健康老龄化和健康中国建设之必然[7].目前我国社区体育服务的适老性建设现状仍不乐观.表现在：第一，社区体育服务供给仅参考标准化建设规范，未充分考虑老年人的身心发展特点和实际需求，缺乏针对性和适用性；第二，社区体育适老性服务政策缺乏在地化解读，保障性机制有待健全，基层执行缺乏可操作性；第三，社区体育适老性服务供给能力有限，未能充分发挥市场、社区体育组织及社区的作用，体育服务供给的内容还十分有限.基于以上三方面不足，审视健康老龄化、社区体育服务、适老性等相关研究成果，并立足中国社会现实，提出社区体育适老性服务的改进策略，为社区体育适老性服务的建设提供思路.

1 研究方法和概念界定

1.1 文献分析法

以“建成环境”“适老性”“适老化”“社区体育服务”为关键词，主要通过中国知网查阅整理了自2001年1月1日—2022年1月1日的核心期刊，通过对关键词的单独检索，继而以“建成环境+老年人”，“社区体育服务+老年人”为关键词进行交叉检索，所得文献总量分别为572篇和25篇.通过对文献分析归纳，梳理我国社区体育适老性服务基本脉络，见表1.

表1 我国社区体育适老性服务基本脉络情况Tab.1 Basic contest of community sports services for the elderly in my country

1.2 社区体育适老性服务的概念

社区体育服务是指在政府的资助和扶持下，根据社区居民的不同体育需求，由政府、社区内的各种社团、机构、志愿者所提供的具有福利性和公益性的社会体育服务以及参与体育运动时互助性服务，并辅以不以盈利为目的的微利、低偿性体育服务[8].近年来，与适老性以及社区体育服务相关的研究逐渐增多，但极少关注到社区体育服务的适老性问题及老年人的体育需求，也并未针对社区体育适老性服务进行概念界定.研究社区体育适老性服务，首先必须厘清其内涵.现有研究主要从供给主体、服务对象、服务性质等方面对社区体育服务概念进行了阐释.随着社会经济的发展以及与之相伴而生的人口老龄化时代的到来，明确社区体育服务的功能及服务对象的需求是提高社区体育，服务适配性的重中之重.因此，结合社区体育服务的特点，从老年人的需求视角出发，将社区体育适老性服务定义为：由政府扶持为主，社会、社区等主体协同参与为辅，基于社区老年人实际健身服务需求所提供的高度适配性、公益性、福利性的社会服务.

2 社区体育适老性服务的内涵

自《中国老龄事业发展十二五规划》首次提出建设老年宜居社区以来，我国关于社区适老性体育服务的研究不断推进，学界在社区体育服务满意度[9]，体育服务体系建设[10]等方面做出重大努力，为社区体育适老性服务建设提供了理论基础.

综合国内相关研究成果，本研究对社区体育适老性服务的基本内涵做以下诠释：第一，适配需求是适老性的设计理念[11].研究发现，把握居民的体育需求是实现公共体育服务有效供给的关键，能够有效提高公共体育服务水平[12].近年来，老年人体育需求相关研究表明，识别和评估社区老年人的个体差异和行为特征，把握老年人的有效需求与迫切需求，在社区体育适老性服务建设中愈发重要.第二，体制构建是适老性设计的重要保障.充分解读国家政策文件，制定和完善地方保障性规章制度，能够调动社区、社会组织等主体的工作积极性.此外，完善群众体育绩效管理制度能够推动体育服务高质量发展.第三，合理的技术选择是落实适老性设计的重要手段.

多中心协同供给能充分发挥社会组织、社区等主体的优势，提升社区适老体育服务的质量.研究发现，社区体育组织组织能更充分了解到群众生活化、多样化的体育需求[13]，张高华等指出，多主体协同能够解决公共体育服务中的供求矛盾，实现资源的有效配置[14].由此可见，协同供给能够发挥出各主体的优势，减小政府单一供给的局限性，满足老年人的实际体育需求，促进体育服务内容的丰富和完善.简而言之，社区体育适老性服务的体系构建，从运行层面看，包括三个方面：设计理念、制度构建、技术选择.其中，需求导向设计理念是社区体育适老性服务建设的核心.相关制度构建围绕设计理念而展开，决定着资源引进、调动与分配等，影响着社区体育适老性服务的可持续发展.技术选择是通过有效的手段，促进相关制度落实，进而促进设计理念的实现.因此，本文将围绕以上三方面对社区体育适老性服务存在的问题进行阐释，见图1.

图1 “老龄十二五规划”以来适老性发文量Fig.1 The number of publication suitable for the eldly since the“Twelfth Five-Year Plan for Aging”

3 社区体育适老性服务建设的困囿

3.1 老年人体育服务设计理念的不足

3.1.1 老年人体育需求缺乏有效认知

老年人体育需求的产生主要取决于个体功能状况和社会环境因素[15]，需求的识别和评估是适老性服务建设过程的逻辑起点.我国老年政策制定主体对老年健康问题产生根源的认识存在一定偏差，致使老龄问题的应对偏向有所不同，当前不论是在政府还是社区层面，老年服务更多集中在医疗和养老方面，而对其体育服务需求的关注还相对较少[16].同时，由于对根源问题的认识不足，加上政府部门的职能限制，导致对体育的疾病预防效益和老年人的实际需求认识不足，现行适老性建设指导文件多停留在“标准化”“统一化”的较低层次上.研究发现，当前社区健身设施设计和规划，缺乏对老年人需求的考虑，具有随意性和单一性[17]；老年人体育锻炼缺乏组织和指导，具有自发性[18]；老年人体育项目较为单一，体育活动开展缺乏针对性[19].总体而言，老年人的体育需求在社区体育服务建设过程中无法得到有效体现，因而很大程度上影响了我国社区体育适老性服务的建设成效.

3.1.2 老年人体育锻炼资源适配不足

社区体育适老性服务的发展，离不开在体育锻炼项目、场地设施、健身指导等方面的有力支持.但当前供给内容适配性不足，导致老年人参与体育运动面临诸多障碍.锻炼项目方面：社区可供老年人选择的体育项目相对较少，缺乏针对老年人个体差异设计的特色项目，步行仍是我国老年人体育锻炼的首选[20].场地设施方面：社区针对老年人提供的体育健身场地设施相对短缺，当前我国城市老年人高频使用的锻炼场地多集中在公园、住宅区空地等地[21].数据显示，我国现有体育场地高度集中在国家事业单位[22]，但事业单位与社区间的合作缺乏有效的保障机制和载体，老年人难以享受事业单位场地设施的合理便利.健身指导方面：基层老年人健身指导员适配不足.同时，社区健身指导人员质量参差不齐，当下多数社区体育指导员受教育程度较低，受过系统培训获得资格证书的专业型人才更少[23]，最后导致人员缺失却又无人参与的局面.从社区适老性体育服务的内涵审视锻炼资源方面存在的不足可以发现，目前存在的问题，是由于体制构建、技术选择等方面存在的问题综合引起的，当这些问题得到解决时，资源不适配的问题也能迎刃而解.

3.2 老年人体育服务体制构建的困境

3.2.1 老年人体育政策缺乏在地化解读

我国老年人体育服务供给问题，主要是由于政策制度缺乏或落实不到位引起的[16].随着健康老龄化理念的持续推进，体育适老性建设在各级政策文件中被多次提出.如《“十四五”体育发展规划》《全民健身计划（2021—2025）》等提到，要建设制度化、科学化的老年人体育服务，并从体育活动开展、体育组织网络建设等方面进行了阐释，在宏观层面为体育服务适老性建设提供了指导.但在执行层面，由于不同政府部门间颁布的政策文件内容交叉重叠，以及地方对中央文件在地化解读不充分，导致无法契合地方老年群体的需求，政策落地性差.如某省人民政府最新颁布的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的实施意见》指出，学校体育场地设施应在课余时间和某些重要节日对外开放，但由于政府、街道办事处、社区等部门的权责边界不清，加之缺乏本土化视野的解读和评估，导致地方体育部门无法针对体育适老性服务给出具体措施，如具体的建设标准和规范等，因此社区也没有针对社区体育适老性建设制定更为精细化、可操作的实施方案.

3.2.2 老年人体育资金匮乏与使用失当

资金投入不足与资金使用失范是当前社区适老性建设面临的重大阻碍.由于体育消费受到老年人受教育程度、可支配收入和消费观念等因素的影响，老年人参与和享有体育服务的经费主要来源于政府拨款.然调查显示，尽管我国公共体育服务支出的绝对规模在逐年增长，但其在国家财政总支出中的相对规模却呈现出下降趋势[24]，与我国国民体育健身的高需求发展趋势背道而驰，最后导致各地市用于老年人体育发展的资金受限.落实到资金监管层面，事前、事中资金的运转检查评估不足，资金使用不当的应急处理机制缺乏，财政资金支出过程“重分配”“轻监管”现象明显，导致部分资金被用于行政工作人员的福利支出或服务支出，如奖金、生活补助等.同时，由于老年体育服务项目缺失，导致社区倾向性的将资金投入到儿童、妇女等人群当中，如社区儿童之家、未成年活动室等，造成各部分资金无法对点使用，老年人体育资金更多的以代偿形式用于弥补其它部分的不足.

3.3 老年人体育服务技术选择的局限

3.3.1 老年人体育服务供给主体联动不足

老年人群要获得适配的社区体育服务，离不开政府、社区体育组织、社区等主体间的有效协作.对于具有适老性的社区体育健身环境建设，其责任主体应是政府部门，其它主体根据需要协同配合.然而，由于不同部门之间权责边界模糊，对自身应承担的责任不够清晰，导致部门出现“缺位”或“错位”，服务工作呈现“交叉”而又“断链”的现象.例如老年人体育管理工作，涉及到场地需求、资金需求等，涉及到住建部、财政部等部门的合作.但在实际运作中，其它部门发挥的作用极为有限，各年龄段的体育工作，从规划到运行的工作基本都由社区街道办事处文体部门全权承担，扮演了“全能型”选手的角色，而其它部门发挥的作用极为有限，这导致社区层面面临过多工作压力，而老年人体育工作的质量也随之大打折扣.第二，社区体育组织与政府的高效合作，能为社区老年人提供更实用化、生活化的体育服务.当前，政府购买社区体育服务是实现两者合作的枢纽.然而，社区体育组织法律合法性地位缺失成为了阻碍两者合作的壁垒.合法性是指人们对组织的形式及活动所坚持的标准、规范及原则的认可程度，意味着组织能否被环境接受[25].作为社区社会组织的重要组成部分，当前我国社区草根类体育组织已达300 万个[26]，然调查显示，现通过登记注册的社区社会组织仅6.6万个[27]，可见，通过法定渠道取得合法性地位的社区体育组织数量还偏少，而落实到各社区，拥有的数量将会更少.同时，由于社区体育组织自主性的缺失，导致其在一定程度上成为政府部门的附庸，最终造成政府和社区难以全方位与之展开合作.此外，当前我国政府购买社区体育服务尚处于起步阶段，还未形成系统、科学的运行机制，购买范围相对模糊，购买数量和质量都还有待提高，加之社区体育组织的发展还不够成熟，质量良莠不齐，进一步阻碍了各主体之间的合作.

3.3.2 老年人体育服务人才队伍建设滞后

社区老年体育服务人才队伍建设滞后，阻碍了社区体育适老性服务的发展.首先，我国社区体育指导服务工作缺乏一套系统的工作机制，尚未形成从招募、选拔、注册、培训到使用、反馈、激励等的运行程序.同时，由于保障性机制及资质认定渠道的缺失，多数社区体育指导员无法取得合法身份，而具备资质的社会体育指导员，也少有社区给出明确的支持条例，资质和保障不对等的现象明显.其次，年龄结构失衡、综合服务能力偏低，“经验式”的指导无法充分解决当前体育健身中存在的不科学、不合理问题.第三，社区体育服务指导队伍人员偏少，当前我国社会体育指导员仍无法各地市社区群众的实际健身需求，在某些社区老年人体育服务中甚至出现“一员难求”的现象.可见，“粗放式”的人才管理模式是导致社区专业人才匮乏、服务可持续性差的主要原因.

4 社区体育适老性服务的改进策略

4.1 完善需求表达与决策参与机制

以满足老年人的体育服务需求为出发点，是贯彻适老性设计理念的必然要求.首先，应遵循国家标准对现有服务进行改组重建，同时，加强社区调研，了解不同年龄段老年人体育锻炼的行为特征，分层设计和提供硬件设施、康复健身等内容.如通过信访事项评议会议，收集社区老年人体育需求相关信息，将其划分为有需求者和无需求者两类，针对高需求者，予以重点照顾，协助其组建自组织健身群体，定期给予体育健身指导和体育消费资金扶持，跟踪了解其健身状况与服务满意度.针对无需求人群，首先应加大健康、健身等综合知识的宣传，通过健康知识科普、专题讲座、“云”社区等方式，加强老年人对体育锻炼重要性的认识，提高其意识层面的主动性；其次，完善老年人需求反馈平台，为老年人构建社区环境建设的制度化、常态化参与渠道，以更好地引起上级相关管理部门的重视.同时，完善信息公开制度，及时向群众公开有关信息，消除上级管理部门和群众间的信息不对等.具体实践中，可予以老年群体一定管理权，在社区管理部门的引导下，选取老年群体利益的代表人，作为主体参与到社区体育服务适老化改造决策当中，以发挥老年人需求在社区体育服务适老性建设中的导向作用.

4.2 推动政策整合与在地化实践

政策是社区体育服务建设的风向标，既能有效保障群众的体育权益，又能够为体育服务适老化建设提供科学合理的支撑.首先，应该系统整合各级政府部门与适老性建设相关的政策文件，明确社区体育适老性服务建设的目标、内容和方法，强化政策合力，提高政策文件与老年人实际体育需求间的匹配度；其次，对标相关政策文件，对社区实际情况进行全方位跟踪调查，加强数据的统计整合，对偏差较大的情况向上级部门进行实时反馈，及时增添符合当下实际、具有社区特色的体育服务建设条款，如完善社会体育指导员的引进和保障条例、增加老旧社区适老化改造应达到的最低标准、扩大政府购买社区体育服务的范围等；最后，强化政策制度的执行和监督机制，任何一种公共服务体系，其成败的关键都在于监管保障机制的完善，实际监督机制的执行过程中，要保证执行性和灵活性相结合，同时多方评估社区老年人对社区体育服务的满意度.这样，才能更好的让相关政策逐渐落到实地，为社区体育服务适老化建设提供指导性意见.

4.3 加强专项资金支持与完善资金监督机制

加大资金支持和规范使用流程是社区体育服务适老化建设的重要动力.为满足老年人日益增长的体育服务需求，首先，应该加大体育服务资金在国家财政支出中的比重，在重点人群的文化、体育等项目中予以重点倾斜和保护，保证群众体育开展有足够的资金支持；其次，建立和完善社区老年人体育服务专项资金，为社区体育服务的适老化建设提供必要的资金支撑，充分考虑不同区域间的社区体育资源、老年人比例和实际体育需求情况，将更多资金倾斜到老年人口密度高、需求旺盛的区域，从而实现资金和需求的高度匹配；再次，完善专项资金的使用监督流程，确定资金流动的监管主体，通过修订法律条文的形式，划分各财政部门的责任和义务，明确各级相关部门应该划分到的资金比例，加强对每一部分专项资金动向的跟踪和管理.同时，明晰出现资金使用不当、资金滥用该如何追责等，提高各级部门和人员的权责意识，进而严密资金的管理和使用程序，促进资金的合理使用，确保每一笔资金都能运用到社区体育服务的建设和改造当中.

4.4 构建政府、社会、社区协同参与的老年体育供给方式

社区体育适老服务中的多主体协同，强调的是政府、社会、社区等主体之间的平等合作，发挥各主体在服务中的独特优势，最终实现“1+1＞2”的效应.首先，应降低社区体育社会组织准入门槛.帮助社区体育组织获取合法性地位，是实现“政社联动”的前提.一方面，针对效益良好的社区体育组织，应适度放宽限制，保障其能平等获取政府资源的支持.另一方面，政府和社区应努力打好“组合拳”，用好社交媒体、公众号等平台，加强宣传力度，提高社区体育组织的群众基础，提升社区体育组织的社会共信力.其次，发挥市场导向引领作用.在实际运行中，可加强社区与体育俱乐部之间和合作，以协议的形式与体育俱乐部之间形成“委托代理”关系，由体育俱乐部派遣专职人员入驻社区，负责社区体育服务建设过程中的具体事宜，如锻炼项目扩展、体育赛事组织等，在满足体育俱乐部经济效益的同时，又能满足社区老年人群多层次的体育服务需求.最后，明晰社区老年人体育工作责任.统筹社区内体育责任部门，明确各主体的主要负责区块，划分不同责任主体之间的界线，细化社区体育建设任务，按照年龄或性别对任务进行分解，再逐次将任务打包分工.

4.5 优化老年体育服务人才岗位工作机制

社区体育适老性服务工作应全方位、多渠道培养和引进社区体育指导员.首先，完善社区老年体育工作岗位运转机制.形成社区体育指导员由招募、考核、注册、培训到使用和反馈的完整程序.对于有资历而无资质的老年体育工作者，采取“社区+体育行政部门”层级认证制度，由社区体育管理部门代理将通过社区认证的材料送至上级行政部门进行再次认证.同时，可在有条件的社区设立专职岗位，构建一种常态化的工作格局.采取先笔试、后面试的方式，在笔试中纳入老年人体育知识板块，对通过复试者，采取体育专业指导证书“1+n”的选拔方式，对拥有多资格证书和丰富指导经验者进行优先引进.其次，纳入“时间银行”体育志愿服务模式.借助互联网技术，通过时间银行建立多边化的服务平台，包容具备多种专业技能、知识的志愿者及不同需求的老年人群，实现服务与需求的精准匹配.按照需求信息采集、任务发配、服务对接、服务评估、时间存入和时间支配的流程对志愿服务进行管理.同时，制定统一的服务评估标准，基于服务人员的资质、服务效果和社区反馈等，对于参与度高、受众欢迎的指导人员，适度予以额外的服务时间补偿.第三，挖掘高校人才资源.改善社区体育指导员的年龄结构，引进高校体育专业学生是不可缺少的一环，应积极关注高校老年学、体育学等学科，发挥交叉学科的优势，提高老年人体育锻炼的科学性和有效性.同时，制定和完善社区与高校的合作条例，减少由于老年人的“脆弱性”所导致的一系列事故，推动高校体育服务进社区合法化.

5 结语

加强社区体育适老性服务的建设，提高社区体育服务的适老化程度，不仅是构建健康老龄社会的重要举措，也是健康中国建设的内在要求.社区体育适老性服务的提出，实质上是对人口老龄化应对不足的一种反思，也是社会公平正义的一种体现，标志着老年人的权益受到重视.从适老的视角对社区体育服务的研究尚处于起步阶段，如何从不同城乡区域社区特征对适老性的标准进行界定，还有待进一步讨论.期望通过发挥社区体育适老性服务的效益，提高老年人群整体的健康水平，将其良效内化到健康中国建设当中，实现老年人体育服务事业的高质量发展.