新形势下铁路技术改造及大修项目前期工作探讨

陈 武

（中国铁路南宁局集团有限公司 计统部，高级工程师，广西 南宁 530029）

铁路运输设施设备技术改造（简称“技改”）、大修是铁路企业固定资产投资的两大主体，是确保铁路运输安全、生产的重要保障，是提高铁路客货运输服务和品质的重要措施。而项目前期工作是技改、大修投资管理的重要组成部分，也是最重要的基础工作，前期工作质量的好坏直接影响项目投资的判断及决策，以及后期项目实施的质量及效果。因此，做好项目前期工作十分重要。

1 概述

为全面深化国有企业改革和贯彻“交通强国、铁路先行”发展战略，推进铁路高质量，中国国家铁路集团有限公司（简称“国铁集团”）对铁路固定资产投资计划管理工作作了全面统筹和调整。一是从2019年起，国铁集团铁路大修投资计划管理工作由财务部转发改部管理，与铁路运输成本管理完全分离；二是大修投资全面实行项目化管理，项目建设必要性需充分研究和论证，重点评估项目的投入产出及投资效益分析；三是高质量发展战略的不断深化对铁路固定资产投资计划管理工作提出了更高的要求。铁路固定资产投资计划管理工作也需要转变管理理念、创新工作方式、提高工作效率和质量，才能充分发挥技改、大修投资效应和促进铁路安全稳定，实现铁路高质量发展。

2 技改、大修项目前期工作内容

铁路技改、大修项目前期工作主要包括项目前期调查研究、建立项目储备库、项目可行性研究报告及设计文件编制、可行性文件审查及批复、初步设计文件编制及审查、施工图设计（含预算）文件编制及审查、设计变更及预算修正等。

3 存在的问题

3.1 项目前期工作管理职责不够明晰

2020年以前，南宁局集团公司（以下简称“集团公司”）项目前期工作的牵头管理由计划管理部门负责，但牵涉到的部门较多，存在职能交叉、职责不清、扯皮推诿等情况，专业部门的系统管理、专业管理作用未得到充分发挥，未形成各负其责、科学规范、齐抓共管的局面，影响技改、大修工作的顺利开展。尤其是大修未制定相应的管理办法，前期工作职责不明确，无相应的管理流程和执行标准。

3.2 项目前期调查研究质量不高

部分运输站段对其管辖范围内的铁路运输设施设备缺乏整体了解，仅仅依据春检、秋鉴的数据资料就判定是否需要大修，并未组织相关人员对设施设备的实际情况进行全面深入调查和科学有效的研究，未取得设施设备真实有效的数据及图片资料；或者数据资料来源存在以点带面，以局部代替整体的情况。同时，还存在应该日常维修解决的项点却纳入大修计划，如线路扣件更换、枕木螺栓拔锚等；应该大修解决的项点却纳入技改计划，如边坡溜塌、隧道漏水、门窗更换等，存在投资界面不清晰、款源混排等现象。

3.3 项目储备库建立不理想

部分运输站段对其管辖范围内的铁路运输设施设备缺乏系统的管理及科学研判，且未将设施设备的修制修程与实际状态有机结合起来建立本单位的项目储备库，缺少短期技改、大修项目规划。往往在要求提报项目计划时，才临时东拼西凑，无轻重缓急，缺少充分的建设理由，缺少具体的建设内容及规模，缺少必要的数据资料及图片，造成提报的项目质量远远达不到要求，严重影响对项目投资的科学判断和决策。

3.4 项目前期设计质量不高

项目前期设计质量不高主要体现在设计单位编制设计文件时，投资额度小、设计内容简单、涉及专业单一的项目多存在缺项、漏项或与实际不符的情况。主要原因是设计单位负责设计人员未对现场设备进行全面的勘查和核实，甚至有的设计人员未曾到过现场，仅凭设备管理单位提供的基础数据和资料就编制设计文件，施工阶段才发现设计文件与现场实际相差较大。而投资规模较大、技术较复杂的项目则存在管线走向和埋深未探明，地质情况不清楚，配套设施及专业结合部未全面考虑，凭经验编制设计文件等问题。尤其是可行性研究设计阶段，设计调查不细或未进行实地调查，仅依据简单的数据资料、图片信息、基础台账就编制设计文件，既无法体现项目是否真实可行，也对项目的投资决策造成误判。例如：新建生产用房，未实地调查地下管线的径路及埋深情况、上空是否有高压供电线、地质情况如何，仅凭一张卫星云图、地亩图、房屋平面布置图、再加上大量照搬的文字资料就形成设计文件,缺乏隐蔽性管沟、地质情况的勘查等。

3.5 项目审查不严不细

计划审查方面：个别主管业务部门对本系统各单位上报的项目审查不严，研究不细，有的项目安排没有轻重缓急，项目必要性不充分；有的直接把各单位上报的项目简单归类汇总后报计划管理部门，给计划管理部门综合平衡和精准投资增加了工作难度，也影响投资决策。可行性研究设计、施工图设计审查方面：部分建设（执行）单位、业务主管部门对项目可行性研究设计、施工图设计审查工作不够重视，参加审查会议发表同意意见或无意见的较多，提出前瞻性、战略性、全局性审查意见的少，或者在施工过程中才提出调整布局和建设规模，增加实施内容，提高技术标准等，致使项目建设内容总是在变，投资无法控制，影响立项及投资决策。

3.6 投资管理人员素质与新形势要求不匹配

目前，各运输站段计划管理人员均是身兼多职，无专职人员，且人员调整和变化较大，计划管理队伍经常出现断层或青黄不接的现象。尤其是计划管理人员调整和变化后，新上岗人员业务能力跟不上，工作经验缺乏，不熟悉建议计划编制、计划提报、技术审查、项目管理等基础性工作，从而影响项目前期工作的推进进度和项目后期开工建设。

4 措施探讨

4.1 明确项目前期工作管理职责

为明确项目前期工作管理职责，提升项目前期工作管理质量，2020年新制定了集团公司技改、大修管理办法，明确了各部门、各单位的前期工作管理职责。集团公司计统部负责技改、大修前期工作管理；负责技改项目设计委托（大修项目由业务主管部门负责）、可行性研究批复；负责技改、大修工程项目概（预）算审查等工作。集团公司科信部（总工室）负责组织技改工程项目可行性研究、初步设计、重大项目变更等的技术审查；负责对特殊或涉及较多专业的大修项目组织技术审查，并负责对大修项目进行规划审核。业务主管部门负责部门主管或与本部门相关项目的可行性研究、初步设计等方面的技术预审查及简单、单一的大修项目技术审查；负责大修项目设计委托；负责指导编制技改、大修项目的可行性研究报告；负责组织或指导项目管理单位开展技改、大修工程项目施工图设计和预算初步审查等工作。同时，对项目建设（执行）单位在可行性研究审查、施工图及预算审查等方面的职责进行了明确。

4.2 科学建立项目储备库

要求各运输站段及业务主管部门认真按照设施设备修制修程、资产折旧年限和结合实际状态，科学、合理建立本单位、本部门的项目储备库，并对储备项目进行动态管理和及时更新，保证建设项目科学决策和有序实施。

4.3 强化项目前期调查研究工作

技改方面：要求各运输站段及业务主管部门要深入研究项目建设的必要性和建设内容，尤其是涉及专业较多的项目，要与相关单位或专业部门沟通协调，预先召开项目方案研究会议，从源头提高项目研究论证质量，为项目计划的编制和提报科学、合理的投资决策依据。大修方面：要求各运输站段应按照设备大修周期和修程修制标准，结合设备状态，提前做好项目现场调查工作，能适当延长大修周期的项目应适度延长，以降低大修投资支出，把节支降耗落实到实处。同时，要求各单位要严格按项目前期工作程序编制项目可行性研究报告，未编制可行性研究报告的项目，不予纳入投资计划。

4.4 切实提高项目前期设计质量

一是要求设计单位认真贯彻和牢固树立质量第一的观念，坚持以设计质量为核心，狠抓设计源头，严格遵循质量认证体系的要求，提高勘察设计质量。二是要求设计单位结合自身力量制订合理的设计周期，避免因赶工期而压缩设计周期，人为造成对设计质量的不良影响。同时，委托设计时，通过设定合理的设计周期让设计人员有充裕的时间深入考虑项目各方面的问题，保证设计质量。三是开展方案设计比选。对工程复杂、投资大、无成熟案例或新研发及推广的项目，委托三至四家设计能力较强的设计单位分别编制项目方案设计，计划管理部门组织专家组召开评审会和进行方案比选，评出推优单位，再委托推优单位编制项目可行性研究文件，从而保证项目前期设计质量。

4.5 强化项目施工图及预算审查质量

技改方面：要求设计单位严格按照批准的可行性研究文件、初步设计，编制完成施工图设计文件后，由项目建设（执行）单位先组织审查施工图，并形成审查意见；设计单位根据审查意见编制正式的施工图设计及预算，经建设（执行）单位在盖章确认后，送概预算审查部门审查。大修方面：由业务主管部门或项目执行单位结合专业特点，严格按照国家及铁路部门的相关标准和要求组织审查，及时修正设计缺项、漏项的内容，确保施工图设计质量，为项目后续施工提供可靠的基础技术保障。同时，要求各业务主管部门结合历年工程审查出现的问题，制定本专业的施工图设计审查实施工作细则，明确工作标准，以减少和消除施工图设计阶段可能出现的各种问题，以提高施工图审查工作效率和质量。

4.6 加强投资管理人员队伍建设

一是要求各运输站段高度重视计划管理队伍的人才储备，注重人才梯队建设，稳定投资计划管理人员队伍。同时，各单位要强化人员管理培训，并结合单位实际建立长效管理机制和管理体系，全面提升单位投资计划管理水平。二是强化培训和学习，全面提升计划队伍素质和综合能力。集团公司计划管理部门通过组织各运输站段的主管领导、计划管理人员及业务部门的主管人员开展短期的集中理论培训和工作研讨，以理论学习与现场经验交流、现场答疑相结合等方式，以培补短，以培促管，全面提高计划管理人员业务能力和水平，提升管理队伍整体水平和素质。

4.7 多举措加强项目前期工作管理

一是集团公司各部门按要求检查指导集团公司各运输站段计划管理情况，包括基础台账，项目储备、项目计划、人员管理等，全面提升计划管理水平。二是计划管理部门抓好技改及大修项目设计信用评价工作。从勘察设计质量、勘察设计周期、投资控制、后期服务、人员履约等方面对设计单位进行信用评价，根据信用评价结果进行考核，约束设计单位工作质量和行为，提高项目前期设计质量，为项目投资决策和后期建设提供基础保障。三是不断总结集团公司各单位在计划管理中好的经验做法以及存在的问题，不定期进行工作通报，达到共同学习和共同借鉴的目的，最终提升集团公司的投资计划管理水平，实现集团公司高质量发展。

5 结束语

项目前期工作是项目投资管理决策的依据和项目后期实施（建设）的基础保障，也是影响项目投资是否能发挥效益，能否为铁路运输安全、生产及经营工作提供保证的重要工作。只有在工作中，不断改进工作方式、完善管理制度和创新前期工作理念，求真务实，切实抓好项目前期各项工作，抓好每个工作环节，讲求项目投入产出研究和评价，才能充分发挥项目投资效益，才能促进铁路安全、稳定、可持续和高质量发展，才能使铁路为区域经济和社会发展做出积极贡献。