石家庄解放初期机构编制工作在城市政权建设中的历史经验与现实启示

●石家庄市委编办

1947年11月12日，中国共产党领导下的人民解放军一举攻克了华北重镇——石家庄（解放前称石门）。作为“开国第一城”，解放初期的石家庄市委围绕城市如何管理、政权组织形式如何搭建、人民政府如何运作、基层民主如何建设等，对党在城市政权建设中的机构编制工作进行了探索和实践，搭建了城市人民政权雏形。石家庄解放初期（1947年11月—1949年10月）对机构编制工作的探索实践，对于做好新时代机构编制工作，助推国家治理体系和治理能力现代化有着重大意义。

一、石家庄解放初期在城市政权建设中机构编制工作的历史回顾

石家庄解放后，立即着手加强城市政权建设，通过设置机构并明确其职能、建立群团组织和完善职能体系等一系列有效措施，全面有序开展城市政权建设中的机构编制工作。

（一）构建城市建设政权体系，确立党的城市执政途径

石家庄解放战役打响前，晋察冀中央局任命了市委主要成员，并确定市委、市政府直属晋察冀中央局、晋察冀边区行政委员会领导。解放后，市委、市政府立即进行了机构组建工作。一是对城市进行更名，宣布“石门市”改为“石家庄市”，在事实与形式上结束了“石门”旧历史，重启石家庄新篇章。二是对旧的行政区划和管理体制进行了调整，建立了党政合一的区委、区政府。三是探索建立了街党支部和街人民政府，每街设正副街长各1人，秘书，户籍兼治安1人，其他1人。四是不断完善市委市政府工作机构。解放初期，市委设有秘书处、组织部、宣传部、社会部等工作机构；市政府属于临时政府性质。到1949年8月，经石家庄首届人民代表大会通过，市政府设秘书处、民政局、教育局、财政局、税务局、工业局、商业局、建设局、卫生局、劳动局、公安局、人民法院12个工作机构，比较完备地建立了适应当时政权建设的组织架构。特别是市、区、街三级党政机构的建立，较早形成了上下贯通、层层递进的城市治理体系，打通了城市政权推行政策的组织通道。

（二）组建城市政权中的群团组织，发挥党密切联系群众的优良作风

解放初期，石家庄便着手建立工人、青年、妇女等群众组织，并筹备召开了工、青、妇首届代表大会。一是建立市总工会。解放后，市委立即成立了工会组织，召开了首届职工代表大会，选举产生了石家庄市总工会第一届执行委员会，设立了常务委员会和内设工作机构，为促进全市的工农商业发展发挥了重要作用。二是成立青年团组织。19 48年6月，市委作出《关于开展青年工作的指示》，开启了建立团组织的探索。首先在市立师范学校正式举行建团（时称毛泽东青年团）仪式，随后建立中国新民主主义青年团，并召开中国新民主主义青年团石家庄市首届代表大会，选举产生中国新民主主义青年团石家庄市第一届委员会。设组织部、宣传部、青工部、学生部和秘书室等工作机构，发挥了党的助手和后备军的作用。三是组建妇女联合会。1948年5月，成立了妇女工作委员会，1949年2月16日至21日，召开了第一届妇女代表大会，选举产生石家庄市民主妇女联合会执行委员会，内设7个工作机构，组织妇女打破封建礼教的束缚，成为建设人民城市的重要力量。

（三）明确城市政权建设的主要任务，不断完善党政机构的职能体系

市委、市政府从科学确定职能任务入手，一步步学会建设城市、管理城市，使人民政权不断得到巩固。一是确定市委、市政府主要任务。1947年11月，市委举行第一次会议，确定当前首要的工作是“发动群众、宣传党的方针、政策，稳定社会秩序，整顿干部并迅速派出工作组，建立各级党政组织。”但由于机械照搬农村政权建设的工作方法和大量敌特暗中破坏，致使出现了社会秩序混乱等现象。在中央工委的正确指导下，立即采取“取消贫民会、纠察队，着手考虑建立区、街党政机构和各行业工会组织”“立即停止群众清算斗争”等措施，及时纠正了失误。二是明确了区、街政府主要职能。明确了区政府的七项职能，同时对街政府的工作职责也进行了详细规定，特别是既明确了区、街政府“安排市民就业；社会救济”等要做的工作，也规定了“区无逮捕人犯，查封没收财产之权”等不能做的事项，使政权建设走上了规范有序、有章可循的轨道。三是规范了市政府工作机构的主要职责。1949年8月，首届人民代表大会讨论通过了《石家庄市人民政府暂行组织条例》，对市人民政府部门的职责进行了规范，划定了政府工作部门的职责边界，形成比较完备的城市政权机构职能体系。

（四）探索实行人民代表大会制度，确定城市政权的性质和组建模式

1948年1月，毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中提出了关于民主建政的初步设想。按照党的民主理念和建政方针，于1949年7月21日至8月9日召开了首届人民代表大会，选出25名政府委员，组成首届石家庄市人民政府委员会，建立了具有人民民主性质的民主联合政府，标志着党领导下的第一个新民主主义城市人民政权的诞生。特别是大会审议通过的《石家庄市人民政府暂行组织条例》，对市政府委员会、工作部门的数额，各部门主要职责、人员编制，税务等业务垂直部门的管理体制，以及增设机构的基本程序等进行了全面规范，在推进机构编制法定化、规范化管理上迈出了重要一步。

二、石家庄解放初期政权建设中机构编制工作的历史意义

在党的统一领导下，石家庄解放初期的机构编制工作，在巩固和加强城市政权建设中发挥了积极作用，也在各解放区城市政权建设乃至新中国政权建设伟大实践中，取得了不可磨灭的历史功绩。

（一）为党实现从农村向城市的战略转移提供了体制经验，是新中国政权建设的“试验田”

党的七届二中全会上，毛泽东指出，从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。石家庄这一时期政权建设中的机构编制工作，为党的战略转折提供了政权基础、组织基础和管理体制的实践经验，成为新中国政权建设的“试验田”。特别是成功召开首届人民代表大会，选举产生的首个城市民主联合政府，开启了中国共产党领导的城市人民民主政权建设的先河，将党关于人民代表大会制度的伟大构想付诸实践。同时，党中央在石家庄开展了一系列创造性的工作，形成了极具指导性和建设性的工作经验。比如，市、区、街、闾、组“实三级加虚两级”城市管理模式，为我国社会治理体系建设积累了实践经验，是城市基层网格化管理的前身。作为全国最早建立的城市公安系统，“市设局、区设分局、下设派出所”的管理体制沿用至今，为全国公安系统做出了体制探索。

（二）为党中央移驻西柏坡创造稳定的社会条件提供了坚强保障，是拱卫党中央安全的“护城河”

解放初期，石家庄立足保障城市安全这一首要问题，注重加大重点领域机构编制保障，特别是党中央移驻西柏坡后，紧紧围绕保卫党中央安全这一重要任务，为全市公安系统（含各区公安分局，派出所及警察大队）配备编制1012名，占总编制的31%。为加强中央机关外围安保工作，市公安局迅速整合成立了侦察科。同时成立了以职侦与刑侦、内线与外线、公开与秘密、专业机关与广大群众相结合的侦破组织，对敌特的破坏及时给予严厉镇压，先后破获了数十起重大案件，有力保障了党中央安全。

（三）为党后续接管大城市创造了可复制的工作样板，是党城市接管工作的“模范生”

党中央十分重视石家庄城市工作的示范意义。石家庄解放前夕，朱德就指示，石家庄是我们占领的第一个大城市，要做出榜样。1948年2月，刘少奇起草《关于收复石家庄的城市工作经验》，发至有关地区和部分领导同志并报党中央。党中央向全党发出指示，“像石家庄这样重要的经验”“必须引起全党注意”。在解放济南前，中共华东局组织参加接管人员学习了石家庄经验；解放后又邀请去济南介绍城市工作经验。接管北平前夕，叶剑英专程来石留宿3天，学习石家庄开展城市工作的经验。刚刚解放的蚌埠市政府请求函寄“有关市政工作、改革建设之各种法令律则制度经验等文献”，以供参考学习。上述史实充分说明，石家庄解放初期的城市政权建设工作，具有前瞻性、代表性和先进性，为党接管济南、北平、上海等大城市提供了可复制的成熟经验，加快了建立全国人民民主专政的步伐，是这一时期当之无愧的城市工作样板之一。

（四）为党输送了大批具有城市管理经验的高级人才，是党培养城市工作人才的“大学校”

一大批党员干部通过参与石家庄城市政权建设实践，获得了宝贵的工作经验。随着干部的“南下”“北上”，将这一时期石家庄经验带到了全国，有力推动了新中国的政权建设。其中，首任市长柯庆施，后担任南京市委书记、上海市市长、国务院副总理等职务；曾任石家庄敌伪物资管理委员会主任的黄敬，后赴天津出任第一任市长；曾任石家庄市委书记兼市长的刘秀峰，后任国务院建筑工程部部长等职务。归绥（呼和浩特）市解放后的领导班子是在石家庄组成的，由时任石家庄的多名领导干部直接调任归绥市委书记、法院院长、公安局局长等职。仅1949年下半年，从石家庄调出到各地的干部就有401名，其中县级86人、区级103人。这些干部所掌握的石家庄接收和管理城市的经验，在全国刚刚解放的城市中发挥着积极的引领作用。

三、对推动新时代机构编制工作高质量发展的启示

回顾石家庄解放初期城市政权建设中的机构编制工作红色历史，对传承红色基因，赓续红色血脉，推动新时代机构编制工作高质量发展有深远的指导意义。

（一）坚持政治站位，始终把加强党的领导贯穿到机构编制工作各方面全过程

石家庄解放初期的机构编制工作始终在党的领导下开展。解放前夕，中央工委、晋察冀中央局就着手谋划接管后的政权建设工作，提前任命市委主要成员。解放后，又及时研究和解决接管中面临的重大问题，短短的1个月，刘少奇、朱德等人先后到石家庄指导工作。特别是在关键时刻，中央工委及时纠正石家庄解放初期城市政权建设工作中的错误，发挥了领航掌舵的决定性作用。这启示我们，坚持党的领导是推动机构编制工作高质量发展的根本保证。要始终坚持党管机构编制的根本原则，坚定不移把加强党的领导贯穿到机构编制工作的各方面和全过程，紧紧围绕党的机关、政治机关定位，严格执行归口管理的各项要求，确保各项工作运转高效、衔接顺畅。

（二）坚持人民至上，始终把党的群众路线贯穿机构编制工作始终

石家庄解放初期的机构编制工作，紧紧围绕实现、维护和保障人民群众利益而展开，较早地建立了党和人民群众密切联系的群团机构，在职能和编制配备上向教育、卫生等民生领域重点倾斜。据统计，1948年底，教育系统配置编制1050人，占总编制的32%，到1949年7月，市区共有小学71所；在公共卫生领域，创设了传染病院，健全了市立医院，在保障民生方面发挥了重要作用。这启示我们，做好新时代机构编制工作，就要始终坚持以人民为中心的工作导向，深入研究分析现阶段基层社会治理、重点民生领域背后的管理体制机制问题，着力破解影响人民群众切身利益的难题，为实现高质量发展成果全民共享，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，提供体制机制保障，切实扎稳筑牢党的执政根基。

（三）坚持优化协同高效，在不断提高机构编制的使用效益上下功夫

石家庄解放初期，市委、市政府各部门仅配备少则几名多则十几名干部，且这些干部都是从其他各分区抽调而来。凭借精干高效的组织，各级党政机构同频共振，在短短几个月的时间内，便恢复了城市的基本秩序，充分体现了党的领导体系、执政体系协同高效的显著特点。这启示我们，面对新形势新要求，要在工作中始终坚持“优化协同高效”这一重要原则，持续健全系统完备、科学规范、运行高效的党政机构职能体系。要始终坚持“瘦身”和“健身”相结合，将有限的机构编制资源用在服务党的中心工作这一“刀刃”上，严格把机构编制规模控制在合理、可持续的范围内。要创新机构编制工作方式方法，统筹优化各类编制资源配置，发挥机构编制资源最大效益。

（四）坚持法治思维，着力提升机构编制工作法治化、规范化水平

石家庄解放初期的机构编制工作始终坚持制度化、法定化方向。出台《石家庄市人民政府组织条例》等一系列政策文件，通过印发通知、发布政令等多种形式，对机构编制工作进行刚性约束，在规范党政机构设置和职能配置等方面发挥了重要保障作用。这启示我们，推进机构编制法定化是贯彻习近平法治思想的内在要求，必须以《中国共产党机构编制工作条例》为统领，加强顶层设计与制度供给，逐步完善机构编制配套法规制度。要狠抓制度执行，把机构编制制度执行情况纳入党政领导班子考核、巡视巡察、经济责任审计等监督范围，加大对违纪违法行为的查处力度，预防机构编制违纪违法问题的发生，强化机构编制法规制度刚性约束。