部分发达国家综合交通运输管理行政架构特点及启示

●张萃萍

交通运输业作为一个国家基础性、先导性产业，对国民经济和社会发展至关重要。通过交通运输管理理念、职能配置、机构设置及事权划分等方面不断变革创新，持续优化交通运输管理的整体组织架构，充分发挥各种运输方式的比较优势，形成交通运输的发展合力，是世界性趋势。美国、英国、日本、加拿大等发达国家通过大交通的行政管理架构，将铁路、航空、公路、水路、管道等不同的运输方式纳入国家综合运输系统统一管理，以有效的制度设计保障部门有明确的职责分工、政府和市场有清晰的边界，形成良性运转的综合交通运输体系，对于深化我国综合交通运输管理体制改革具有借鉴意义。

一、美国

美国拥有世界上规模最大的现代交通运输系统。联邦运输部是管理运输事务的主要行政部门，由13个职能机构组成，包括秘书处、联邦航空管理局、联邦公路管理局、联邦汽车运输安全管理局、联邦铁路管理局、联邦公共交通管理局、海运管理局、联邦公路交通安全管理局、监察办公室、管道和危险材料安全局、研究与科技创新管理局、圣劳伦斯河航道开发公司、地面运输委员会，每个机构都有着各自独立的管理、组织和监督结构。联邦运输部部长代表总统作为决策人，规划、指导、管理运输部全部活动。为了保证联邦运输计划能够得到有效管理，全国6个大区都设立了联邦运输部部长代表处。此外，还设有若干独立运输管理机构。

美国联邦运输部经过多年发展，其职责范围、组成机构一直在变化，但总的趋势是机构职责越来越清晰，促进交通运输安全、维护公众利益、支持国家经济发展的目标越来越明确，行政架构的特点鲜明。

一是体现了决策、执行、监督三权分立彼此制衡的治理理念。运输部内部既有制定政策法规的决策机构，又有相对独立的专业运输机构，还有独立的监督机构，同时在三者之间设立综合性协调研究机构。这种行政架构设计，清晰界定了交通运输系统内部各种运输方式之间，运输部与其他平行部门及与州政府之间的权责关系，既保证了运输部各类机构按照法定职责相对独立运行，又促进了不同运输方式协同发展。

二是对铁路、公路、水路、航空、管道五种运输方式统一归口管理。通过统一制定政策战略规划，保证了全国范围内运输政策和规划的整体性、全局性，对于协调发展各种运输方式，解决地区间不平衡，合理利用有限资源产生了积极影响。

三是多维立体监管设计，有效防止交通腐败问题，保证权力的依法运行。联邦运输部的监管机构设置上包括六个层次：国会参众两院专门委员会的监督；对运输部开展的各项计划和业务的监督；对安全隐患较大的运输方式的专业监督；对海陆综合交通运输系统的监督；对地方使用联邦资金的交通项目的监督；中介组织和社会团体的监督。通过从上到下、从中央到地方、从专业到综合、从陆地到海上、从内部到民间，构筑起一个多维立体的监督网络，有效约束了权力的滥用，保证了一个公正、可信、竞争充分的交通运输系统的高效运行。

四是科学配置机构资源，保证机构高效运转。在综合交通运输大框架下，既设置体现公共职能的综合性机构，又按照领域设置专门管理局，通过职能的科学界定把管理的综合与专业有机统一起来，从配置机构资源的角度考量，可以节约财政成本，提高机构运行效率。

五是密切了联邦与州的关系。美国联邦运输部负责联邦层面对各种运输方式进行统筹管理，州运输部负责本区域内的交通运输统筹管理。美国运输部门上下级之间没有隶属关系，内部机构设置也不要求完全对应，这种分级治理模式原本极易导致联邦与政府运输管理上的各自为政，但由于在联邦与州之间，运输部的每个机构都在全国按区域设置了办事的行政机构，以项目管理、监督与实施为抓手，将联邦与州的关系密切起来，有效避免了中央与地方的脱节，确保了全国交通政策和规划的顺畅衔接，减少了各地从局部利益考虑而造成的资源浪费。

二、英国

英国是世界交通运输最为发达的国家之一，交通领域的行政架构比较复杂，由内阁机构、执行机构、公共机构和独立机构组成。内阁机构主要是交通部，包括：总顾问办公室、国内事务署、国际战略与环境署、资源与战略署、伦敦及重大项目署。除内阁机构外，交通领域还有6个执行机构，具体是驾驶员与车辆牌照局、驾驶员与车辆标准局、车辆认证局、车辆和运营服务局、海事和海岸警卫局、政府车辆和派遣局；1个法定机构，即英国铁路和公路管理局；11个公共机构，分执行类、咨询类、监管类三类。

从面上看，英国交通管理的行政架构比较复杂，不同功能的机构林立，各自为政，组成了一个结构貌似松散的交通管理体系，但这正是英国交通管理机构设置的独到之处。

一是体现了“大交通”的理念。在整个交通管理体系下，除管道之外所有与交通直接相关的领域全部纳入其中，比如交通警察、车辆牌照、车辆认证、残疾人交通无障碍交通系统等，把职责集中起来，形成了交通运输的闭环管理系统，有效避免了职责分散到不同部门带来的职责碎片化问题。

二是作为内阁部门的交通部和其他机构之间的职能定位非常清晰。交通部只管宏观，管基础、管信息、管战略、管项目，宗旨是保证每一个公民都能享受到快捷高效的服务，除此之外的所有具体管理和执行，全部交给其他机构，这样可以最大限度地保证决策的综合化和执行的专业化。

三是对大量的政策执行机构和辅助机构充分放权。执行机构奉行职责法定原则，与内阁部门没有行政隶属关系，完全在法律授权范围内履行职责，独立执行相关的交通运输管理事务，避免了内阁决策部门行政干预，有利于执行类机构根据市场需要来制定和执行政策、提供服务，满足民众需求。

四是注意权力的有效制衡。英国交通运输行政架构虽然大，职责集中管理，但权力并不集中，而且呈现出分散的状态。一方面表现为决策权、执行权和监督权的相互分离，另一方面表现为横向与纵向的分权，赋予决策机构之外的执行机构和地方更多的自主管理权，目的是防止权力过度集中，避免内阁机构的无限扩张，提高行政效率。

三、日本

基于资源有限的现实，日本将国土资源利用、自然环境保护等职能纳入交通总体格局，从统一规划的角度来构建交通运输体系。在行政架构上，组建国土交通省，作为主管交通运输的综合管理部门。国土交通省在内阁12个省中规模最大，事权范围不仅包括公路、水路、铁路、民航等不同运输方式的管理，还负责建筑、国土、旅游观光等相关工作，是名副其实的“大交通”构架。

机构设置上，国土交通省下设本省和外局，其中本省由内部部局、设施机关、特别机关和地方分支机关组成。内部部局包括大臣官房、综合政策局、国土政策局、土地及建设产业局、城市局、水资源管理及国土保障局、道路局、住房局、铁路局、机动车局、海事局、港湾局、航空局、北海道局、政策统括官和国际统括官；设施机关主要是由四个研究机构组成，作为智囊机构存在；特别机关有三个，如国土地理院等；地方分支机关是国土交通省的地方分支机构。外局包括观光厅、气象厅、运输安全委员会和海上保安厅。

从日本交通运输的行政架构看，机构众多，体量庞大，特点明显。

一是国土交通省机构规模大，事权范围宽泛，几乎覆盖了交通运输的所有管理领域，统一集中的特点明显，很大程度上化解了不同运输方式之间的部门职能交叉和协调矛盾突出的问题，使各种运输方式的衔接更加顺畅有序。

二是机构设置上“有统有分、纵横结合”。既有面对国家交通运输的总体规划和政策设计，又有地方在管辖区域内的自主决策；既有中央层面的统一协调，又有地方的自治；既有中央层面交通运输各职能部门的横向协调配合与决策，又有大量执行机构和地方事务的纵向管理，共同构成一个“有统有分、纵横结合”的管理架构。

三是注意发挥地方积极性，通过机构设置制衡中央权力的扩张。虽然日本在交通运输管理上实行大部制，国土交通省的职权范围大，中央统筹集中的空间也很大，但并不影响地方职权的行使。为了调动地方参与交通运输管理的积极性，防止国土交通省权力的无限扩张，日本运用放权地方、加强地方权力的手段，与中央形成权力制衡，专门设立地方整备局，并在全国8个地方分别设立，将更多交通运输管理职能通过地方自治的方式来履行。

四、加拿大

加拿大的交通运输体系完善，衔接有序，运行便利。在行政架构上，加拿大联邦政府设有1个部长级部门交通部，1个部门机构加拿大运输局，9个皇家公司、42个共同管理组织。交通部的职责主要为制定政策法规，内部机构设置为3个组：安全和安全保障组、政策组及企业服务组。加拿大交通部在温哥华、温尼伯、多伦多、蒙特利尔和蒙克顿五个地区设有办事处。加拿大运输局为独立监管机构，也是准司法机构，具有仲裁权力。42个共同管理组织直接或间接由加拿大9个皇家公司管理。

从加拿大交通运输的行政架构看，虽然与美国、英国、日本等国同属发达国家，秉持相近的治理理念，但是加拿大却表现出了自己的特色。

一是交通运输决策、执行、监督机构平行运行，不是传统交通部统一下的决策、执行、监督的制衡，而是从顶层上就将决策、执行、监督机构各自独立运行、平行发展、互不隶属。跟英国相近，交通部由一个权责范围广泛的机构变成了一个单纯的政策法规制定机构，把大量的管理运行事务交给执行机构，同时将执行机构全面推向市场，进行市场化运作，摆脱了行政管理繁琐程序的束缚。

二是着眼于各种运输方式服务过程中可能产生的商务纠纷，设立交通运输管理仲裁机构——加拿大运输局，运输局不仅负责监管运输服务提供商是否履行法定职责以及运输市场的公平竞争，而且负责调解和裁决交通运输中出现的各类经济纠纷和商业矛盾，确保运输的平稳有序，高效便捷。这种监管与仲裁彼此独立又互相协作的机制，最大程度地减少因纠纷带来的交易成本，既能有效促进运输服务供应商服务水平的提升，又能为公众利益提供重要保护。

上述国家在交通运输管理的行政架构上，除了表现出自身的个性特点外，还具有一些共性特点：

一是组织模式整体表现为从分散走向集中，普遍采用大部门制，将公路、水路、铁路、航空、管道等各种运输方式集中统一协调管理，加强运输方式之间的衔接，有效克服各种运输方式分散发展的弊端，为开展综合运输提供了组织保障。

二是在交通运输行政架构下，机构所属权力性质清晰明确，决策机构、执行机构、监督机构既相互独立又相互制约，彼此之间界限分明，没有行政隶属关系，既有效防止权力扩张，又避免了权力过度集中，构成了一个决策综合化、执行专业化、监督法治化的高效交通运输体制设计。

三是站在战略管理规划的高度设计交通运输的行政架构，把交通问题放到国土开发、住房、旅游、邮政、能源、环境保护及其土地资源管理中去综合规划交通运输体制，合理布局交通结构，避免了重复建设和资源浪费，最大限度地提升交通运输产业的战略价值。

四是注意发挥联邦（中央）和地方积极性。联邦（中央）和地方政府管理权限明确，总的特点是联邦（中央）向地方放权，通过法律法规明确规定各自的职责和权限。有的以联邦（中央）部门管理为主，地方管理为辅；有的实行联邦（中央）与地方分级管理，以地方管理为主，地方可自行制定本地交通运输发展政策，但必须与国家交通运输政策和发展战略保持一致。

五是合理定位政府职能，通过市场竞争机制促进交通运输发展。在政府职能转变过程中，绝不仅仅是机构分分合合，更深层次的是应对不同时代背景下的政府管理理念的变革，通过政府、企业、市场和社会各方利益间的博弈，使政府在交通运输管理上从管制走向放开，从政府主导走向市场调节，政府和市场的边界逐渐明晰，为综合交通运输体系的发展完善提供了体制上的保障。

六是在交通运输监管上，机构设置理念先进，作用发挥突出。从这些发达国家监管机构设置状况来看，有三个方面的共性：成立专门的监管机构，保证其专业性；赋予监管机构相对独立性，不受决策机构和执行机构的领导和束缚，对政府行为和市场行为依照法律独立作出是否违规违法的判断，并对国家立法机关负责；监管与仲裁兼备。既对交通运输市场进行监管，又调解和裁决交通运输领域的经济纠纷和商业矛盾。

五、对我国的启示

一是要明确交通运输管理部门的职能定位和边界，哪些事务是政府必须管的，哪些事务是可以交给市场的，应该有一个清晰的划分。应该看到，一个四通八达的综合运输体系之所以能够畅通无阻，绝不是政府通过行政命令可以实现和控制的，而其内在活力体现的恰恰是市场进行资源配置的力量。因此，交通运输体系改革的核心问题就是要确定政府和市场的边界，这也是发达国家综合交通运输体系建设之所以能够取得一定成效的最重要原因。从行政架构设计看，这些国家都较好地解决了政府和市场的关系问题。政府的作用是充分运用战略、规划、政策和法律规制以及行政手段等，营造良好市场环境，解决市场失灵问题，在关注宏观管理、规划协调、服务监督，鼓励交通建设及运输市场的有序竞争，注重交通安全管理和环境保护等方面更好发挥政府作用。至于各种运输方式具体运营、衔接和服务则完全可以交给市场，由市场在政策引导和法律规定框架内去调节配置，政府和市场各安其位，才能促进交通行业快速、全面、协调和可持续发展。

二是充分认识机构与职能融合是综合交通运输一体化融合式发展的制度前提。目前在我国，各种运输方式仍以自我完善和独立发展为主，在基础设施、运输装备、运输组织等方面尚未建立统筹协调的综合政策体系，导致各种运输方式统筹衔接不足，结构性矛盾日益突出，极大制约了综合运输效益的发挥。而发达国家的交通运输领域采用的都是大部门制，规模大，机构设置和机构类型也更复杂。但是，在运转中却能避免各种运输方式各自独立、互不相融的问题，原因就在于，这些国家设置了专门的综合性的协调机构，负责处理不同运输方式机构之间融合过程中在政策制定、组织运输等方面可能产生的冲突和矛盾。这种协调机制的设立，极大地推进各种运输方式的政策协同和组织协同，为实现统筹发展提供了制度保障。这种做法值得我们思考，在深化交通运输体制改革上进行深入研究如何通过有效的协调机制来促进多种运输方式深度融合，提高交通运输质量和效率。

三是在完善交通运输管理架构上，要坚持系统思维和战略思维。未来社会的综合交通运输体系建设，不能就交通谈交通，要坚持系统思维和战略思维，从战略层面出发，充分考虑国土资源、环境资源、经济结构、产业结构、城市发展等因素和交通之间的相互影响及作用。在交通运输的行政架构设计上，着眼于交通运输的集约发展，积极促进天空、土地、海洋资源的合理利用与交通运输系统的协调发展，推动交通运输资源运用的最大化，实现降低资源消耗和为公民提供便捷高效交通服务的双赢。

四是适应综合运输发展的时代要求，不断推进交通运输部门的管理结构变革。为国家发展提供战略层面的交通资源保障，需要一个协调高效的交通运输体制作后盾。而管理体制优劣，主要取决于部门管理机构设计是否合理科学。上述发达国家在交通运输部门内部机构设置普遍采用了决策、执行、监督相互分离又相互制约的机制安排。当然，这主要是从自身实际出发来考虑，不一定具有普遍性，我们也不应照抄照搬，但是这种对权力边界的划分，对权力行使范围的制约，以及对权力运行的有机协调方面的探索，值得我们去考虑。

五是科学合理界定中央和地方的职责分工，对于推动交通运输在全国范围内一体化融合式发展具有重要意义。发达国家在中央和地方关系处理上权责分明，中央管战略规划，明确交通运输的目标、方向及配套的项目资金支持体系，地方负责在中央规划框架内的地方规划和具体项目的制定实施，这种分级放权管理主要由其国家政权体制模式所决定。我国作为单一制国家，不能像发达国家那样过度将权力让渡给地方，这也不利于国家从整体上进行宏观调控，对行业进行引导和管理。但是，我们也要清醒地看到，中央和地方各级政府在机构职能设置上基本是“上下一般粗”，中央与地方之间，区域之间缺乏规划与战略上的衔接，会带来大量行政资源的浪费。因此，借鉴发达国家对地方管理的经验，一方面发挥中央统筹协调和总体规划的作用，另一方面将充分发挥中央交通公共管理职能与发挥地方发展交通运输的积极性有机统一起来，以真正实现综合交通运输体系一体化发展。