一起动物诊所索要狂犬病疫苗及免疫证引发的思考与建议

鲁道红，杨秀梅，陈小红

（四川省沐川县沐溪镇农业服务中心，四川 乐山 614500）

2021 年年10月26日，沐川县近邻乐动物诊所向沐溪镇农业综合服务中心畜牧防疫办公室递交《营业执照（副本）》《动物诊疗许可证（正本）》《××执业兽医备案表》《狂犬病疫苗注射定点单位申请表》等8份纸质复印件资料。此后，该动物诊所负责人兰某多次要求我办公室发放狂犬病疫苗与接种免疫证。理由是：你们既然承认我《动物诊疗许可证》《进口兽药注册证书》及非国家强制疫苗用生物制品名单的合法性，那已经注射了进口狂犬病苗的犬为什么就不能发放《沐川县家犬狂犬病免疫证》？县级农业部门相关人员表示：乡镇机构改革后，是否发放狂犬病疫苗与接种免疫证由乡镇部门决定。鉴于问题的复杂性，对近邻乐动物诊所负责人兰某提出的诉求，沐溪镇农业服务中心暂不予处理。

1 思考

1.1 基于诉求的常规分析从《狂犬病疫苗注射定点单位申请表》中仅显示：“经审核，沐川县近邻乐动物诊所具备犬只狂犬病疫苗接种条件”的文字表述，没有同意发放《沐川县家犬狂犬病免疫证》资格的字样，应作“未通过审核”处理。依据是：

（1）从政策实施层面上讲，县域内狂犬病疫苗注射一直由乡镇聘任的村级动物防疫员实施，县农业局尚未启动规划设置定点预防接种动物门诊（含批准狂犬病疫苗注射定点单位或个人）工作，同时也没对执业兽医或动物诊所下达参与狂犬病预防、控制要求的文件，兰某不是乡镇聘任的村级动物防疫员，不具备代表沐川县发放家犬狂犬病免疫证的资格，其要求没有政策依据。

（2）从法律法规层面上讲，根据2021年5月15日起施行新订的《兽用生物制品经营管理办法》第十六条“养殖场（户）、动物诊疗机构等使用者采购的或者经政府分发获得的兽用生物制品只限自用，不得转手销售”之规定。这其中包含以免疫注射的方式将国家采购的狂犬病疫苗隐匿销售，如果付诸实施，存在非法谋取国家防控物资或变相侵吞国家资金的嫌疑。上述管理办法同时阐明，动物诊疗机构获得疫苗的合法途径，一是通过动物诊所自己购买，二是通过政府分发。如果在政府没有实行分发的情况下也只能由动物诊疗机构自行购买，因而近邻乐动物诊所无权要求发放政府采购的狂犬病疫苗及其免疫证。兰某的要求既不合法也不合理。

（3）从家犬狂犬病免疫证使用上讲，对注射了非政府采购的狂犬病疫苗后，近邻乐动物诊所一再请求农业部门补发沐川县狂犬病预防控制指挥部监制的《沐川县家犬狂犬病免疫证》，但《沐川县家犬狂犬病免疫证》与动物诊所自己的免疫证具有等同的法律效力。依据2021年5月1日起施行《中华人民共和国动物防疫法》第三十条“单位和个人饲养犬，应当按照规定定期免疫接种狂犬病疫苗，凭动物诊疗机构出具的免疫证明向所在地养犬登记机关申请登记”之规定。沐川县农业部门没有委托近邻乐动物诊所进行家犬狂犬病疫苗注射，其给家犬注射狂犬病疫苗是一种商业经营行为，只能出具近邻乐动物诊所的《家犬狂犬病免疫证》，并承担后续的一系列相关责任。获取沐川县“狂犬病疫苗注射定点单位”这一官方平台和政策资源，是需要具备很严格的审批条件的，仅仅具备犬只狂犬病疫苗接种条件是远远不够的。

1.2 跳出思想藩篱看诉求

1.2.1 虽然县农业主管部门对近邻乐动物诊所未予审批通过的原因条条属实，句句在理，处置并无不妥。但随着乡村畜牧业的发展和向规模化集约化转型的推进，畜禽养殖数量的急剧增加，在提高城乡居民的生活水平的同时，家犬之类的宠物数量也急剧增加，使乡镇聘任的村级动物防疫员已无力完全承担如此大的动物疫病防疫任务。为了搞好县乡动物防疫工作，县农业农村局应跳出固有的思想框框，与时俱进。狂犬病是动物疫病，也是人畜共患病，不仅危害动物，也会危害人类健康。其实，在动物疫病中有许多像狂犬病一样的人畜共患病，所以动物防疫工作应该属于社会公共卫生安全的一部分，具有公益属性，可动员全社会力量共同参与，共同维护人类健康和社会稳定。这就是新版《中华人民共和国动物防疫法》第八十二条所说的“国家鼓励和支持执业兽医、乡村兽医和动物诊疗机构开展动物防疫和疫病诊疗活动；鼓励养殖企业、兽药及饲料生产企业组建动物防疫服务团队，提供防疫服务。地方人民政府组织村级防疫员参加动物疫病防治工作的，应当保障村级防疫员合理劳务报酬”。此款说明，我国允许且需要多种防疫力量并存发展。

1.2.2 从政策的出台到具体贯彻落实是需要一段时间的，不是哪一个人或哪一个部门一蹴而就的，需要具体落实政策的县乡级相关单位依据本地区的实际情况，科学制定合理可行的具体实施细则和监管责任，需要做大量细致的工作。近邻乐动物诊所诉求的实现，需要县乡相关部门依据新的动物防疫法制定出法律规定作为支撑，不能操之过急。

1.2.3 目前，我镇的动物防疫现状是村级防疫员数量少，防疫力量薄弱，同时县级职能部门没有接到上级“防疫扩员”的文件要求，没有把动物诊所（医院）作为社会防疫力量纳入疫病防控体系中，没有制定动物防疫远期计划或者比较全面的防疫顶层设计，缺乏有效监管与制度去校正业主的从业行为。纵观我镇现状，全镇23个行政村，6个社区，实际只有7个村级动物防疫员，地域幅员面积218.7km2，不管是对猪、牛、羊、鸡、鸭、犬的免疫注射还是日常监管都很是吃力。相反，若将“近邻乐动物诊所”等社会防疫力量纳入地方动物防疫队伍，如管理制度运行严格、到位，国家既节俭防疫津费又能促使地方免疫注射工作顺利完成，岂不两全其美？对此，还须面对四个关键问题：（1）厘清乡镇机构与县级主管部门权责边界的法律与政策依据是什么？（2）县级农业主管部门根据地方防疫队伍薄弱现状与扩员需求，利用近邻乐动物诊所闲余的防疫资源，可否尝试壮大动物防疫队伍，调整某些政策框架？（3）乡镇政府或社区如何对壮大防疫队伍作相关努力？（4）“近邻乐动物诊所”以何种角色紧跟政府的防疫节奏？

2 对沐川县动物防疫工作的建议

2.1 厘清权责边界近年，乡镇机构改革与县级部门重组调整，各县级部门的行政审批权及综合执法权已单独划出并组建成新的行政审批局及综合执法局，原县管畜牧站借此划转乡镇统一管理。但是现在县局并没有将所有动物防疫方面的审批权、监管权转并它局，我县动物防疫监管工作依就属于农业农村局全权负责。针对是否发放狂犬病疫苗与接种免疫证由乡镇部门决定是不当的说辞，其一，据《动物诊疗机构管理办法》第三条“农业部负责全国动物诊疗机构的监督管理。县级以上地方人民政府兽医主管部门负责本行政区域内动物诊疗机构的管理”，从这一法规表明，县级农业部门是监管的实施主体。又据沐府办发〔2021〕19号《沐川县县本级行政权力清单（2021年本）》中，并没有将动物诊所、执业兽医、兽用生物制品等项目的监管权力下放给乡镇，同时，沐府办发〔2021〕13号《沐川县乡镇法定行政权力事项》和《沐川县赋予乡镇县级行政权力事项》尚未没明确赋权乡镇对上述服务对象进行监管，因而乡镇并没有直接管理动物诊疗机构的法定权力依据。

2.2 调整政策框架上述审批“狂犬病疫苗注射定点单位”、索要狂犬病疫苗及免疫证，这些诉求说明当前动物养殖的快速发展同缺乏与之匹配的动物诊疗机构或社会化服务政策的矛盾，是村级防疫员数量不足与各类动物养殖数量扩大、服务需求增加的矛盾，折射出不同程度的规划与管理盲区。

方案一，尝试学习外省的先进经验，因地制宜，稳步、大胆将城镇社区动物诊所、乡村兽医、执业兽医等纳入动物防疫（狂防）工作的实施主体或将城区动物诊所、乡村兽医、执业兽医等防疫服务拟作政府采购服务对象。

方案二，对动物诊疗机构或个人在严格履行划定区域相关动物免疫工作任务的前提下，将“狂犬病疫苗注射定点单位”这一官方平台和政策资源打包抵扣国家防疫津费补助。两种方案都鼓励防疫人员使用电子化方式构筑养犬管理信息平台，在狂犬疫苗接种点进行登记办证、缴费、注射电子标识，领取犬只电子免疫证。在科学规划、积极指导动物诊所的免疫工作同时，做到以使用高效狂犬疫苗，摸索新的诊断技术和严格的预防措施聚焦狂防工作。

常言道，建筑设计图纸是完成建筑施工的前提与基础，而动物防疫体系与动物防疫屏障建设更需要科学、合理调整政策框架，因而县级农业主管部门可否从宏观层面制定并新增村级动物防疫员与社区动物防疫员配备标准、部分动物免疫注射有偿服务、规划设置定点预防接种动物门诊等政策框架，理顺并整合乡镇动物防疫机构、村级防疫员、执业兽医、乡村兽医和动物诊疗机构及社会化服务组织几类防疫力量，以统领全县动物疫病防控体系建设。同时乡镇政府将公益性、指令性防疫注射工作纳入年终考核，把春秋两季免疫与日常补免、加强免疫结合起来，把接种疫苗名称、时间、剂量、次数与扫码耳标号一同传入该户电子档案，逐步实现头头有记录，只只可查验，并将电子档案作为考核、补助、检疫出证等依据。对此，正确指导乡镇政府统筹管理各类社会防疫力量，扩建防疫队伍，加强日常业务知识与技能培训。

针对上述任一方案，县局需及时出台相关文件对村级防疫员、执业兽医、乡村兽医和动物诊疗机构及社会化服务组织等几类防疫力量实行分类管理、区别对待，尽量、尽早将各类动物免疫注射工作推向社会，以满足不同村组、社区多元化的服务需求。

2.3 壮大防疫队伍针对近邻乐动物诊所提出相关诉求，沐溪镇政府应向县级农业主管部门咨询解决领取狂犬病疫苗与免疫证的相关条件和主要途径，并提出我镇幅员辽阔、养殖分散、防疫员少、工作量大、县城区动物防疫服务需求旺盛的实际情况，建议县局将符合防疫条件并能胜任此工作的“近邻乐动物诊所”的诊疗机构或单位纳入动物疫病防控队伍与动物免疫实施主体，统筹这类社会防疫资源。按防疫工作自愿申请的原则，乡镇农业服务中心或畜牧站根据核查、评估执业兽医、乡村兽医和动物诊疗机构及其第三方社会化服务组织服务质量、数量的结果，对于服从安排、积极配合工作的单位与个人向县局推荐录用，以此扩大防疫队伍，夯实防疫力量。乡镇政府或社区同时向全社会大力开展宣传教育，普及防制狂犬病的知识，要求各村、各社区对所有犬、猫进行狂犬病疫苗预防接种，并告知狂犬病疫苗注射定点单位的详细地址与业务电话，以此群防群控，汇聚防疫合力。这是解决历年来沐溪镇村级防疫员进入县城(梨园、三观楼、农场坝、向天坝、幸福、建和等社区)实施狂犬病疫苗注射其免疫率极低的状况，达到夯实县城区防疫屏障，共同保障公共卫生安全和人体健康。

2.4 紧跟政府节奏

2.4.1 近邻乐动物诊所法人应本着干一行，专一行，爱一行的原则，以业为民，以民为本，对从事的动物诊疗业务要有一个正确认识，首先依据新版《中华人民共和国动物防疫法》第七十二条“执业兽医、乡村兽医应当按照所在地人民政府和农业农村主管部门的要求，参加动物疫病预防、控制和动物疫情扑灭等活动”的规定，近邻乐动物诊所不能局限于获得“《狂犬病疫苗注射定点单位申请表》的审批结果”、索要狂犬病疫苗与免疫证这种“小商意识”，应放眼于共建地方政府动物防疫屏障、公共卫生安全、人体健康保障的大格局。

2.4.2 近邻乐动物诊所法人通过诉求这件事儿，在思想与行动上应做好以社会力量参与动物防疫的准备，（1）客观、理性看待设立“狂犬病疫苗注射定点单位”这一平台责任，正确定位“县城区动物防疫员”这一角色的要求。（2）动物诊所作为新生的社会防疫力量，其动物诊所的负责人或执业兽医需与时俱进，厘清并调整个体经营与公益性服务的两条腿走路模式，与沐溪镇农业服务中心商洽与沟通，自愿以“社区动物防疫员”身份参与到动物（犬）防疫注射工作中，依据《动物诊疗机构管理办法》第二十四条，积极配合县级人民政府农业农村主管部门、动物疫病预防控制机构进行有关法律法规宣传、流行病学调查和监测工作。（3）通过签订《社区动物防疫员管理责任书》，自觉将动物诊所这一社会防疫力量整合到以政府主导的防疫体系建设当中去，以筑牢城区狂防工作为己任，共建动物疫病防疫屏障与社会化动物防控体系。