环境警察权的制度再造与功能优化——以环境风险防范为指向

余晓龙

(重庆大学 法学院，重庆 400044；山东法官培训学院，山东 济南 250013)

一、环境风险防范视阈下环境警察权的内涵与指向

风险社会背景下，环境警察权的风险防范功能凸显，客观上赋予了环境警察环境风险防控的新任务，提出了环境警察执法的新要求，为提升环境警察权的风险防控效能提供了契机。

(一)环境风险防范要求赋予警察任务新内涵

伴随风险时代的来临，环境保护作为一项国家任务，已经由传统的事后性环境治理转变为事前性环境风险控制。在环境保护领域，风险特点集中表现在四个方面：一是风险过程多样复杂，呈现出“污染源—污染扩散—健康危害”多环节交叉过程，排放源头与介质污染多，对健康危害性大的态势明显；二是因果关系不确定，污染物在介质环境中呈现非线性迁移转化，散播规律不明显，交互效应复杂，“微损害”潜伏期长且损害后果呈现出明显滞后性；三是风险覆盖面广，污染扩散速度和范围日益具有广区域性、全球化特征，风险具有散状多发特点，不特定多数人承受环境危害；四是危害后果具有不可逆性，一旦环境风险成为危害现实，将造成难以恢复的生态性损害和对人类健康的持续性伤害。

基于环境风险的特点，从环境污染防治到环境质量管理再到环境风险管控，是环境管理者从被动走向主动的必由之路。(1)吕忠梅:《从后果控制到风险预防——中国环境法的重要转型》，《中国生态文明》2019年第1期。这就为回应型警察环保任务提出了转向的新要求，增添了环境风险防范的新内涵。一是将风险防范作为警察权行使的重要指向。除传统法律体系下“危害防止”功能外，对于潜在性、预测性的环境危险，特别是可能夹杂环境犯罪、恐怖主义的环境风险，也需要采取一定的处置措施，配备适应的防控手段。相应地，警察权的干预职权行使提前，“以位于危险前端的风险”作为警察权发动的起点，以适当概括性条款的形式赋予警察必要的弹性权限。二是实现预防性规制可能的权利减损与权利保障的平衡。风险预防性要求一方面为权力的适度扩张提供了正当性根据，另一方面也对如何预防权利的受损提出了更高的要求，集中表现在风险防范要求下权力行使与权利保护结构的平衡。在环境污染犯罪领域，对环境警察刑事执法技术层面的启动条件、运用程序、证明内容、证明规则等均提出了新要求。

(二)环境风险不确定性提出警察权配置新要求

“加快完善国家现代应急管理体系建设是提升国家应对突发公共事件能力的重中之重。”(2)李宗刚、钱瑶瑶:《疫情背景下健全国家现代应急管理体系研究》，《经济与管理评论》2020年第4期。环境风险具有不确定性。不确定性对警察权职能法定化提出了挑战。现有法律规定的环境预防原则在风险不确定性下往往流于形式。因不确定性的广泛存在，对环境风险的法律内涵与特征、规制条件与程序等实体问题，立法难以准确回应，造成环境风险防范规范性要求与科学性要求在功能、作用领域和结构、方式等方面存在差异。预防原则本身无法对风险规制执法作出具体指导，只能依赖行政机关的个案自由裁量权，因缺乏可操作性风险防范裁量基准与程序等规范，导致风险防范执法职能虚化。实践中，这样的权力行使方式可能造成执法的两极化。一则行政自由裁量权的惯性行使会导致环境行为合理预期的减损；二则容易产生“有组织不负责任”问题，行政机关囿于行政诉讼及后续国家赔偿的压力，仅作最低限度的风险防范努力，以致出现涉污企业趁机向社会分摊污染成本等不良现象。

环境风险防范能力欠缺对环境警察权提出了更高要求，也为环境警察权的优化配置指引了方向。一是体现了环境风险防范的迫切需求。严峻的环境风险暴露了传统执法手段的不足，对环境警察的专门性环境执法提出了要求。环境警察对环境违法犯罪行为的有力打击，是环境治理理念与方式的创新，构成政府提供基本的生态安全公共产品的重要渠道。二是有利于形成环境保护执法合力。环境警察权将分散于环保、农林、水利、渔政等部门的执法职能统筹起来，形成一股强有力的专门性环境执法力量，保障了环境政策法律的有效推行。三是彰显环境保护的国家形象。当前，环境风险的预防早已超出一国界限，成为一项国际义务。环境警察制度构成美、德等国环境保护制度的重要内容，在环境风险防范实践中发挥着十分重要的作用。建立专门的环境警察队伍，加强各国环境警察机构间的合作，有利于树立环境保护的良好国家形象，共同应对重大区域性和国际性环境安全问题。

二、环境警察权配置与运行的风险防范功能检视

从环境警察权的配置与实际运行情况看，环境警察对环境风险防范的作用发挥还不到位，造成环境警察权应对环境风险的乏力，出现了风险消弭不力的管控困局，实践中的某些制约因素亟待克服。

一是环境警察权的风险防范导向不明晰。从目前各地对环境警察的职能定位看，环境警察主要为行政执法层面环保部门的“配角”以及环境犯罪诉讼程序中的“主角”。(3)李晓萍:《风险规制背景下的警察任务——以我国环保警察制度的完善为例》，《福建警察学院学报》2017年第4期。各地对环境警察的环境风险防范功能较少涉及，这与环境法、警察法对环境风险防范的关切不相符合，也制约了公安机关风险预警机制与环境侦査工作的开展，错失了环境警察在风险防范问题上的优势与先机。在警察权配置上，集中体现为环境风险预警阶段警察权配置的缺失。在环境警察执法过程中，现行的《治安管理处罚法》与《刑法》规定的污染物认定范围不匹配，执法基础依据的不统一使得公安机关侦办此类案件的机制衔接不顺畅，容易贻误执法时机，难以精准、有力打击环境犯罪行为。

二是环境警察执法模式不成熟。直接法律依据的缺失导致环境警察队伍的编制问题迟迟不能得到妥善解决，使得各地的制度模式探索不统一。目前大体有公安机关派驻环保机关的联合执法模式与单独警种独立办案模式。前者简便易行但附属性强，而专业警种的设置则需要民警具备较高的环境科学与法律素养。如何探索具有制度可行性与实践可操作性的办案模式有待进一步破题。与此相关，警察队伍的配备不足进一步限制了上述问题的解决。从现有情况看，环境警察的执法力量配备与执法任务之间呈现“倒挂”现象，一些省级公安机关建立了专门的执法队伍，但囿于执法力量与管控焦点的牵涉，执法的触角往往难以深入到基层。在不少警察执法力量薄弱的地区，环境执法人员尤为匮乏，许多案件线索难以及时定位査处。在警察环境风险防范理论处于探索阶段的情况下，环境警察执法只能依赖传统规制思维模式下的制度路径和行为模式，这也増加了环境警察执法模式的选择难度，束缚了环境警察权制度的实践运行。

三是综合警务预防工作模式尚未定型。在打击环境违法方面，环境行政与环境刑事的“两法衔接”并不顺畅，在证据鉴定、程序流转方面存在突出问题。虽然《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》强调建设衔接信息共享平台，力推程序的信息化，但实践中平台的建设与运行差异较大，操作性内容有待细化，促进程序加快流转、有力惩治环境犯罪的目标还需要有效的机制保障。环境警察的执法存在取证移送难、法律适用难等问题。在污染物与环境损害司法鉴定方面，全国相关鉴定机构数量不多、鉴定费用高昂，严重制约了环境风险防范职能的发挥。环境案件办理程序也存在明显的滞后性。此外，借助社会力量，推动第三方承担更多的犯罪控制任务在警察环境风险防范领域也未见相关做法，相关预防机制仍旧停留在筹划阶段，这都有待涵盖环境风险防范目标在内的综合警务预防工作模式的进一步定型和成熟。

三、因应环境风险的环境警察权制度定位

在环境警察权制度领域，应当立足环境风险来源多样性、管控手段多元性和预防效果不确定性的特点，理顺环境警察权的制度逻辑与定位。

(一)因应环境风险的逻辑进路

一是环境风险的有效预防。环境风险具有多发、面广、潜在性的特点，有效防控离不开综合治理手段的运用。“国家治理现代化则要求警察权的运行需要立体化发展，既有自上而下的权力行使也需有自下而上的公众参与，还需有横向的与其他部门机关的沟通协商运行机制，体现警察权运行过程中的复合性、包容性、合作性。”(4)刘琳璘:《国家治理现代化进程中警察权的突破转型——基于〈人民警察法〉修订草案的思考》，《北京警察学院学报》2017年第5期。反映在警察权的风险预防领域就是要树立综合治理理念，强调信息共享与机制协作，凸显风险防范功能。将环境风险纳入社会治安防控综合治理，有利于促进防控手段的开放性和适应性，实现治理主体多元化、治理行为普遍化和治理手段综合化，提升风险防控的成效。环境风险兼具价值判定性和科学模糊性，责任划分不清易导致责任分散化，产生“集体行为困境”，使得综合防控的目的落空。为此，应制定关于环境风险防范综合治理工作的框架性制度规范,为各主体防控作用发挥提供制度依据，明确多元主体的防控法定地位和合作意识的规范，体现环境风险治理的“多元输入”和“法治输出”，将多元治理主体、手段纳入统一的制度防控路径。

二是环境风险的公正分配。环境风险分配涉及利益的权衡与相关主体潜在权益的损害，由此引出风险分配的正当性议题,应当关注风险分配的过程。过程的规范性和设计合理性是结果公正性的前提。在环境警察制度领域，应重点研究解决警察执法限度问题。因环境风险涉及高度专业性的内容，信息公开不全面、信息不易得、信息传递不顺畅是阻碍风险分配的突出问题。应拓宽环境警察信息搜集渠道，建立与其他执法主体的常态化信息沟通机制，提高环境风险信息在不同主体间传递的效率，建立规范的风险信息应对机制，将分散于不同主体的信息源聚焦于风险防控的场域。作为对受环境风险潜在影响的社会公众利益的保障，应进一步明确吸纳公众意见建议的警务渠道，完善反馈程序的构造，通过规范的程序性保障手段，为潜在利益受损方意见表达、信息交流、权益保障提供可操作性办法。

三是防控决策的科学作出。风险防控决策科学性针对的是风险模糊、泛化导致的防控失效和由此带来的执法成本与执法目标之间的匹配失衡问题。在简单科学化模式中，科学获得知识以权威主义的方式自上而下贯彻。(5)[德]乌尔里希·贝克:《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018年版，第217页。风险社会中，简单科学化模式不敷适用，出现确定性的科学因果关系逻辑应对实际问题的不力。如何弥合制度确定性与科学不确定性之间的张力，成为环境风险防控决策科学性关注的重点。在环境警察权的制度建构和实际操作中，应当进行合理的制度规范，建立制度内的科学决策机制，减弱风险泛化对制度决策的影响。科学风险防控决策的前提是对环境风险大小的科学判定，体现在环境警察制度上就是要建立风险排序与评估机制。在具体个案风险防控层面，重点应当解决实践中广泛存在的环境警察采取刑事强制措施的执法成本问题。未来，应优化环境警察执法决策程序，以人身危险性和案件严重性为判定标准，建立刑事强制措施的分类和个案评估机制，确定案件风险等级，为刑事强制措施类别的梯次选择、做出的时机、配备的手段等提供决策的依据，实现环境警察执法的优化。

(二)面向风险防范的环境警察权制度定位

一是环境警察权的制度目标定位。一般性警察权的制度目标是对公共安全的维护和人的生命财产权利的保障。生态文明时代，环境警察权是整体性警察权的基本构成，其制度目标是对公共安全衍生出的生态安全的维护及相应的环境权利的保障。“国家环境(生态)安全是一种国家生存安全。”(6)邢捷:《现代环境警察制度研究》，武汉大学2015年博士学位论文，第12页。作为维护国家安全重要力量的警察队伍，维护国家生态安全责无旁贷，环境警察这一特殊警种的制度建设应当成为国家生态安全的基本制度基石(7)邢捷:《环境警察制度:生态环境安全的压舱石》，《学习时报》2017年9月18日第3版。。为此，应当将生态安全作为环境警察权的制度目标，突出警察权生态安全防控内容，既要防范重大生态安全风险的发生，也要注意避免因生态安全问题引发连锁反应，实现生态环境执法由简单的应急治标执法向源头治本化解深入，环境风险防范由非常态执法向常态执法过渡。从权力与权利结构关系的角度，生态安全的维护指向了对环境权利的保障。生态安全是从环境警察义务角度论述，该义务的履行为环境权利的顺利实现提供了可能。而环境权利的实现状况也能反证环境警察义务的履行程度。将环境权利实现作为环境警察权行使的制度目标，有利于实现对警察权的目标校正，促进环境警察权的积极行使。将维护生态安全与保障环境权利作为环境警察权的制度目标，有利于明确制度导向，理顺制度设计思路，促进制度逻辑自洽。

二是环境警察的主体职能定位。其一，环境行政执法职能。一般情况下，环境警察以联合执法的形式参与环境行政执法，为环境监管部门提供执法保障。通过环境警察权的特有执行力，可以有效协调环保相关部门的执法措施，加强对环保主管部门的执法协助，增强行政执法的刚性。其二，环境犯罪打击职能。通过环境犯罪侦查及伴随的犯罪防治手段实现对环境犯罪行为的有力打击。在这个过程中，应赋予环境警察明确的法律地位，配置与环境风险规制相适应的警察权限与手段，充分发挥其特有的强制力和惩戒功能。其三，环境应急防控职能。除环境行政和刑事执法中的应急手段外，还包括更广泛的、一般性的环境应急防控内容。随着环境警察队伍的壮大，其应当作为重、特大环境事件的集中性、综合性应急防控力量发挥作用。作为规范性保障手段，建议对各部门涉及环境应急处置的权限、内容、手段等进行全面梳理，将常规性环境应急处置交由相关职能部门行使，重大环境安全风险应急防控职能由环境警察行使，明确应急防控警察权启动的标准、程序，防控的权限、手段、责任等，通过权力的“瘦身”达到“聚焦”和“易操作”的目标。

四、环境警察权风险防范功能实现的制度模式选择

借鉴学者对环境警察立法模式的建议，目前可以考虑以下三种模式：一是在《人民警察法》中增加警察环保职能，二是在《环境保护法》中增加环境警察制度规定，三是单独制定《环境警察法》。(8)吕中诚:《我国环境警察制度的立法构想》，《社会科学家》2012年第10期。前两种做法的优点是立法成本相对较低，能够从已有实践中提炼经验做法上升为规则；缺点是委于他法易造成特定条款与立法整体目标之间的不协调，特别是不同部门立法之间的衔接难度较大，也不利于彰显环境警察的职能地位。后一种做法的优势是一步到位，确立环境警察的法律地位，整合其他法律部门涉及环境警察的职能，增强警察执法效能，丰富警察法律体系；缺点是专门立法成本较高，周期较长，立法难度较大。短期看，可以在警察法与环保法等部门立法中进行条款的增设与强化，公安部门也可以出台相应的规范性文件对操作性内容进行规定。长期看，建议制定统一的《环境警察法》，进行系统性规定。在大的立法例模式选择之下，应当就环境警察的执法依据进行重构，以适应环境风险防范的实践需要。

一是调整污染环境罪的构成。《刑法修正案(八)》中污染环境罪具有犯罪类型规定的多标准性。若仅将污染环境罪界定为故意犯与行为犯，会在司法实践中大幅缩减环境刑事司法覆盖面，也将滞缓警察权介入环境污染侦查的程序。建议改造现有“行为犯”污染环境罪为“危险犯”犯罪构成样态，规定行为达到一定程度的危险状态即构成污染环境罪，从而一方面彰显环境风险预防在刑法规制上的要求，促进刑法理论的现代升级；另一方面吸收《刑法修正案(八)》“行为犯”的科学因素，将现有规定中的行为作为判定危险犯的标准，增强危险犯判定的可操作性。出现相应污染后果应当作为从重惩处的要件。以此突破现有立法对犯罪侦査、处置的束缚，为环境风险防范的警察权作用发挥奠定制度基础。

二是充实环境警察执法操作性条款。一方面，明晰相关法律概念。从最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“两高《解释》”)规定的排污入罪情况看，各地对“暗管”“渗坑”的界定并不一致，直接导致罪与非罪的区分，进而产生入罪时间、条件的差异。对于此类概念，应当以列举加兜底的方式具体明确，为环境警察执法提供更具操作性的依据。另一方面，增加操作性条款。两高《解释》中存在以“排放标准”作为特定犯罪情节的相关条款，但实践标准应更加细化，以便于操作。环境污染的鉴定则应依据《刑事诉讼法》，明确由人民警察统一对案件现场作勘査、取证,鉴定意见可直接作为证据使用，避免环保部门监测机构出于某种原因不配合、不协调进而影响案件办理的现象。

三是强化风险防范的警察职能。其一，强化环境犯罪侦查。应按《刑事诉讼法》关于侦查权限与手段的规定，赋予环境警察特定的侦查权。对可能涉及环境犯罪的案件，应依法赋予环境警察提前介入执法的权限。执行中可考虑由环境警察跟踪环境行政执法全过程，以此实现由环境警察进行环境犯罪侦査的专业化办案格局。其二，加大环境应急处置。对环境行政部门与环境警察部门的应急处置范围、事项、权限进行制度上的厘定，避免环境应急处置交叉和由此产生的权限多头。从环境应急必要性和实效性角度，可以考虑将环境警察的应急处置权限定在法律规定的为生态安全和重大环境风险防范所需的特定权限范围内，如紧急征调使用权、紧急排险权、紧急管制权，行权方式为说服、劝阻、要求、责令等。其三，优化强制措施，包括行政强制权与刑事强制权。前者如强制拘留、扣留、隔离、冻结等，后者如刑事拘传、取保候审、逮捕等。实践中，行政强制权的运用对环境违法行为人的威慑还不够，很多环境违法行为因尚不构成犯罪，难以启动威慑力强的刑事强制措施。环境行政部门的执法手段受法律规定的限制，多停留在罚款等常规手段运用上。为此，应当强化环境警察的行政强制权，对环境违法行为适用拘留处罚的情形进行“列举+兜底”的规定方式，为环境行政拘留决定的作出提供明确的制度指引。

五、环境警察权风险防范功能实现的运行机制保障

环境风险防范职能的实现，关键在于权力的科学规范运行。构建科学有力的环境警察权内外部运行机制是实现环境风险防范功能的重要保障。

一是优化环境警察权的内部运作机制。首先，实现执法的智慧化。探索建立环境安全保护远程监控系统，(9)张小兵、邢捷:《中国环境法治视野下环境警察制度构建研究——执法运行机制构建》，《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2017年第5期。为环境风险防范打下技术基础。在“联动融合”理念引领下，积极使用云计算、大数据等现代化信息技术，推动环境风险防范与网络信息技术的深度融合，实现环境违法行为数据化建模，以利于发现环境线索，并研究提炼环境犯罪的行为规律，加深对环境执法的认识，实现对危害环境安全行为的早发现、早研判、早预警、早处置，増强技术防范能力。其次，建立量化的执法绩效考评体系。可以将查处速度和执法效果作为评价环境警察工作的主要标准，釆取线索发现时间比差法与类型案件査处比差法。前者是指将环境警察与环保督查部门同时发现的环境线索耗费的时间加以对比，得出相应的统计学系数。若系数过高，则说明环境警察与环保督査部门在发现线索的时间上存在显著差别，如环境警察的线索发现效率较为滞后，则应当着力改进。后者的意义在于促进法律规范预设目标的实现，确保环境警察执法的及时性。从环境案件类型看，非共同犯罪案件不比共同犯罪案件的社会危害性小，因此不宜以数量作为判定案件大小的标准，对环境污染严重或群众反映强烈的非共同犯罪案件同样应当优先办理。

二是创新联合执法机制。联合执法是环境警察的一种重要行权模式，宜在合作法律框架内常态化开展，以有效破解当前环境执法中的多层监管与协调难问题。其一，跨部门联合执法时，应以规范形式明确各执法主体的职责，以环境警察执法权与环境行政监管权的界分为主线，理顺环境警察与农业、水利、建设等部门的职能关系。其二，重视执法的规范化，明确部门联合执法的程序、时限、责任等内容，根据目标、任务的需要，构建以环境警察或其他环境行政机构为牵头部门的联合执法格局，形成环境执法的组织合力和行动高效。其三，细化联合执法内部运作机制，注重环境风险防范要求下的联合执法程序转换与衔接设计，对环境违法程序到环境犯罪程序转换中各部门的移送、配合职责和处理要求进行具体规定。在区域性联合执法过程中，明确以主管部门为条线的执法联动机制建设。立足目前部门联合执法实践，突出各地警察机构较为成熟的执法联动方式，发挥警察执法协调效率高的优势，为跨区域、部门联合执法打好基础、提供范本。

三是完善行政协査机制。环境行政协查是指环境警察依据环境案件办理需要，向有关单位或个人发出协査请求，负有协査义务的单位或个人应依法将査询结果反馈给办案机关的制度。案件协査制度可以大大节约执法成本，提高办案效率，应该成为环境警察执法的一项常用手段。(10)吕中诚:《我国环境警察执法协调机制探析》,《河南警察学院学报》2012年第6期。完善案件行政协査制度，首先，要突破部门与案件类型的限制，协査部门除环保、公安、检察外，还应扩大到水利、农业等涉环境保护职责的部门；协査的案件除了环境犯罪案件外，环境处罚案件也可适用。其次，行政协査权的行使要有时效意识。考虑到环境案件的取证困难与证据易灭失的特点，案件的协查工作要依据时间因素对案件的影响，及时发出协查函，提高取证效率。再次，考虑到案件协查制度涉及较广区域和较多部门，必要时可由公安机关等共同制定专门的环境案件协助调查管理规定，以保证行政协查的规范性。

四是理顺环境案件移送机制。其一，整合向人民检察院的案件移送制度。环境警察权整合了原有其他环境保护部门的部分执法权，有直接査处环境违法行为的职责，对履职中发现的涉嫌犯罪线索，可直接立案侦査，固定证据并向检察机关移送。人民检察院接受环境案件移送后，考虑到环境警察的专业性，对其移送案件的立案审査时间应较一般案件为少。其二,理顺环境警察内部案件移送制度。针对实践中环境执法各自为战、警力资源配置与执法任务“倒挂”现象，进一步理顺特定案件内部移送机制，对重大复杂案件，上级环境警察部门认为必要时可直接立案侦査；下级环境警察部门认为案件需由上级部门侦办的，可直接请求移送，上级环境警察部门应予以受理，否则应依法说明理由。其三，建立环境刑事案件向行政案件转化机制。对环境警察查获但不构成犯罪的案件，应移交相应环保部门进行行政处罚。可立足《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第17条的规定，完善行政案件与刑事案件的双向转化程序，均衡环保执法资源的投放，取得最佳执法效果。