农村土地的产权制度及其要素资源的市场化配置——虚拟经济视角下土地产权私有化论辨析

刘晓欣 张艺鹏

(南开大学 经济学院，天津 300071)

农业是实体经济的重要组成部分，农村经济的健康发展、农民生活的改善是发展壮大工业、推动制造业由低端向高端升级的首要前提和基础保障，强大工业体系的实现，必须以现代化的农业作为支撑。当前我国农业处于由传统农业向现代农业加速转型的关键时期，关于农村土地所有制形式与土地要素资源配置呈现出众多不同的观点与新的发展变化，其中较为典型的观点是主张废除农村土地集体所有制、推行农村土地私有化，试图冲破农村土地现有的所有制形式及其要素配置规律。因此，如何在坚持土地集体所有的基础上，对土地私有化论及其后果进行准确辨析以及如何有效提高农村土地资源有效供给和市场化配置程度，加强集体经济组织作为土地所有权人的能力建设，化解我国当前面临的农产品供给的结构性矛盾，保障农业转型阶段传统农民的相关权益，是我国农业现代化发展过程中亟需回答的几个问题。关于农村土地所有制形式问题，虽然国家明确坚持将农村土地由农民集体所有作为农业基本经营制度的核心，但是学术界和社会上关于土地私有化的争论从未停止，更未达成共识，仍有学者不断提出土地私有化论。虽然国内以温铁军、贺雪峰和简新华为代表的众多学者从多个方面对土地私有化论进行了批判，但总体来看，尚未有研究从土地私有化与农业经济虚拟化这一视角来探讨私有化论的弊端。同时，新修正的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)虽然优化了农村土地要素市场化配置机制，但在集体土地的权能机制、入市机制、收益分配机制以及征地制度等方面，仍存在诸多需要进一步探讨的问题。习近平总书记指出：新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇。要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变①。笔者在虚拟经济的理论框架下，对土地私有化论的谬误和后果进行分析，在此基础上讨论集体土地要素市场化配置的优化机制，以期对中国农业转型发展提供借鉴和参考。

一、反对土地私有化论的一个经济学解释——基于虚拟经济视角

(一)土地集体所有制环境下的农业经济虚拟化萌芽

在目前土地集体所有的制度环境下，土地不允许买卖，只允许将土地的承包权和经营权在农户之间进行流转。随着土地流转的规模不断扩大，参与人数日益增多，流转对象及其相互之间的利益关系开始从单一向多元化发展。在此过程中，多种形式、带着不同目的的土地流转中介也开始孕育和发展。根据土地流转中介的发起方分类，大体可分为由各级政府主导的土地流转中介、由市场主导的流转中介以及由农民自发组织形成的流转中介。土地流转中介组织虽然能够在一定程度上保证农村土地有序流转，同时有效维护农民土地流转的有关权益，但我国目前还没有关于农村土地流转中介的培育和发展的总体考虑和统一规划，有关土地流转的明细法律法规也未建立，致使农村土地流转中介组织的法律处于空白状态。国家级农村土地流转中介组织主管机构缺失，造成土地流转中介行业混乱的局面，而在自发组织的所谓土地流转中介组织或者被称为土地介绍人的中介群体中，上述现象更为严重，以土地流转中介的名义进行倒卖倒买囤地等涨价的现象时有发生。

《农村土地承包经营权流转管理办法》规定:受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。这也就意味着受让方在原承包方同意的情况下，可以将土地以更高的价格再次流转给第三方，并从中赚取差价。一些土地中介利用政策和法律的灰色地带，以极低的成本在农村成立“空心合作社”，从大城市中招揽大量商业资本进驻，将预先流转过户的土地以高于初次流转租金几倍的价格再流转给工商企业，从中获取高额利润，而大批进驻农村的工商企业或者从事农业生产，或者仅仅为了囤聚土地。2020年，全国家庭承包经营耕地流转面积达到5.3亿亩，其中，流入工商企业的耕地面积为5559万亩，较2010年的1508万亩增加了268.63%，占流转总面积的10.44%②。不仅如此，随着投机资本进入土地流转市场，再流转产生的地租远高于首次流转的地租，提高了企业的生产成本，导致企业从事粮食作物种植生产的意愿受限，转而种植利润率较高的经济作物，造成了土地流转后的“非粮化”倾向。2018年，全国耕地流转后用于非粮食作物生产的面积为2.5亿亩，较2010年的0.84亿亩增加了197.62%，占耕地总流转面积的46%②。

在国家将土地的经营权和承包权从集体剥离出来的过程中，可用于交易部分的商品化程度在不断提高，土地流通的市场化进程和流通速度也在不断加快。随着地租通过土地用益物权的出售转移不断提高，首先，农民由于信息不对称和博弈能力相对薄弱，在土地流转中应得的利润而受到严重挤压；其次，工商企业不得不承担由于流转中介抬高了地租所造成的垄断价格，导致了土地流转后的“非粮化”甚至“非农化”的现象。而土地流转中介则在交易中获取了超额利润，这种牟利方式或者说利润的形成机制，不但扭曲了价格形成机制以及土地供给侧改革的政策涵义，而且利润的来源在本质上已经不再是基于农业物质生产本身，而是单纯地基于地租的上涨，导致了农业领域的价值增殖并且出现了偏离实际生产过程的迹象，即农业经济的虚拟化萌芽。值得注意的是，从2005年开始实行土地流转至今，农业经济虚拟化之所以停留在萌芽阶段，没有因大规模爆发导致农业产值凭借着土地交易自我膨胀，也未导致农民和农业被投机资本挤出生产领域，其主要原因在于土地所有权归属集体这一性质对于土地倒卖交易、重复交易的约束，对这种价值增殖脱离物质生产的进程形成了强有力的牵制作用。

(二)土地私有化假设背景下的农业经济虚拟化浪潮

假设放开土地集体所有制这一制度约束，引入土地私有制度假设。若按照众多提倡土地私有化学者的建议，将土地从集体所有转变为私有，进行完全的市场化交易，则建立在私有制关系下的土地不再单纯地作为生产资料进行农业生产，而是完全具备了商品属性。不同的是，普通商品可以以实物产品的形式在市场上流通，而土地仅能通过所有权凭证等虚拟资产的买卖来实现其交易。相比于当前经营权、承包权的交易价格，土地所有权的交易价格会高于上述两种权利的交易价格数倍。因此，社会资本对于农村土地的潜在需求在私有制环境下被迅速激发，资本大量聚集在农村土地上，土地价格也不再依赖于资本究竟是投机属性还是生产属性，而是在绝对地租和相对地租的基础上，更加依赖于进入农村土地市场上的资本规模。土地所有者出售土地的价格构成包括了地租、对于土地价格的预期以及未来收益的折现等组成部分，因此出售价格会远高于目前的承包权、经营权流转价格。随着购买土地的成本不断提高，购买者必然会通过金融中介将高杠杆引致到土地交易市场中来，不仅推高了土地交易价格，而且将导致大规模的土地兼并，对农业生产造成严重的挤出。

在土地价格不断上涨的过程中，土地购买者对于土地价格的预期逐渐形成且愈加坚定。一旦如此，心理预期就替代了土地所有者对土地价格的最初设定，从而成为新的定价基础。土地的价值不再依赖于地块的改良努力和产值，其价值增殖过程开始逐渐独立于农业生产过程，于是依附于农村土地的资本便与依附于房地产、股票或期货的资本一样，进入了虚拟经济的运行方式。农业用地价值的独立化意味着农业经济的虚拟化，当农村土地交易进入了虚拟经济运行方式后，开始挤出用于农业耕种、土地改良的生产性资本，加剧农村土地的“非农化”问题；农业企业大规模种植高收益的经济作物而放弃粮食作物，进一步导致农业生产的“非粮化”。土地所有权一旦和产业资本结合在一个人手里，便会产生巨大的权力，使得产业资本可以把为工资而进行斗争的工人从他们的容身之所地球上实际排除出去③。

反观我国当前的农村土地所有制形式，集体所有制的产生，相当于在土地公有制和私有制之间寻求到了一条相对折衷的土地所有权制度，既保留了土地公有制当中国家对土地所有权的控制，又赋予了农民可以根据需要相对自由地使用和配置土地的权利。正是集体所有制的顺利推广，为国家稳定、快速完成工业原始资本积累提供了坚实的物质基础和人力资源。虽然在此过程中产生了工业过度抽取农业剩余价值、农民收入依然较低、土地使用权不够充分以及城乡发展仍然严重失衡等一系列问题，但是这些问题的出现并不等于是对现行土地制度的绝对否定，也不能因此就走向脱离现实且带有浓厚浪漫主义色彩的私有化极端。实现农村经济社会的转型需要的是在正视现实的基础上，寻找能进一步完善推进土地集体所有制、优化土地要素市场化配置机制、回答中国当前所面临的农业问题的思路。不能只是从只有私有化、市场化、自由化和西方民主化才是最好的经济政治制度且才能实现经济持续有效发展④的理论教条出发，仅依据西方发达国家的工业化、城市化和农业现代化都是在土地私有化基础上实现的事实，简单地推论出中国现在实行土地公有制不合理并且也应该实行土地私有化。新中国70余年的发展实践证明，坚持土地集体所有制、优化农业供给结构和农业资源的市场化配置机制并且保障农业经营主体的根本利益，是中国农业转型发展道路的必然选择。

二、规范集体土地用益物权的权能机制，防止集体土地产权过度稀释

对于土地集体所有的产权结构而言，根据《土地管理法》第9条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这意味着集体土地所有权的法律主体是农民集体，但是何谓“农民集体”以及这种“集体”具备何种法律地位，法律和实践都缺乏定论。国家为了解决集体土地所有权主体缺位的问题，法律分别安排了乡(镇)、村和村民小组农民集体三级所有权行使主体，但是这样的制度安排导致在同一土地上存在三级主体，必然造成主体之间的关系、权利边界模糊不清⑤。正是由于立法上对农村集体所有权主体术语使用的尚不明确，导致了在土地承包制度实行过程中产生了集体土地的产权被过度稀释的问题，这种产权的稀释表现在两方面：其一是农民对农村集体土地承包和经营等用益物权被不断拆分细分，其二是国家对于农村土地承包期限的无限延长，最终导致集体经济组织作为土地所有权人的能力被不断削弱。

土地由农民私有制转为集体所有制的过程中，国家政策的调整干预使农民逐步地出让了其对土地的所有权及其他一切权利。初级社的形成使得农民对土地的所有权和使用权开始分离，农民享有土地的所有权，将使用权、收益权和处置权转让集体，此时集体对土地的使用占有相当的主导权，而农民则没有权利根据实际情况自由安排相应的经营活动。高级社和人民公社时期，农民对土地的所有权彻底被收归集体所有。至此，土地的所有权、使用权、收益权和处置权全部属于集体，集体拥有了对土地绝对的控制权。

家庭联产承包责任制的出现，使得集体行使其权利的能力被大大削弱。以1978年的小岗村事件为发端，将土地的使用权、收益权和处置权从集体拥有的权利束中分离出来，重新转让给农民。农民获得了对土地自主经营的权利，集体则仅仅保留了其对土地的所有权，前者的权能被扩张，后者的权能则被压缩，形成集体土地产权的第一次被稀释。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出：坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。在由“两权分离”到“三权分离”的过程中，农民对土地所拥有的用益物权变得更加丰富，在土地经营方式上获得的制度空间的弹性也有所扩张。在承包经营权和所有权“两权分离”的情况下，农民拥有相应的使用、收益和处置等权能，而在所有权、承包权与经营权“三权分离”之后，承包权在原有基础上衍生出多种不同形式的用益物权，典型的如继承权、退出权等，相应的经营权更多表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，如入股权、抵押权等⑥。农民在承包期内且不改变土地用途的情况下，对土地经营方式的控制权被再次提升，集体保留的所有权对土地的控制能力被进一步弱化，由此形成了集体土地产权的第二次被稀释。农村集体对土地拥有的权利仅体现在作为承担土地的发包方、监督处理土地撂荒、主导平整和改良土地、组织建设农田水利等基础设施以及促进土地集中连片和适度规模经营方面等辅助性作用。从这个意义上来说，农民基本实现了由仅能自主经营向获得土地绝大部分权利的转变，除了在集体经营性建设用地入市过程中，集体经济组织成员享有对转让、出租等活动进行表决等权能外，集体经济组织的决定性权利则所剩无几。

三、强化集体土地所有权人的能力建设，完善集体建设用地入市机制

上述对农村集体土地权利结构演变的逻辑推理表明：农民的土地用益物权呈现颠覆性扩增，集体所有权被过度拆分稀释。不仅如此，国家法律以及在改革期间出台的一系列政策又对农村集体行使其土地所有权的范围加以了严格限制，并对农民的土地权益实行了多重保护。如在占有权方面，《中华人民共和国土地承包法》(以下简称《土地承包法》)第27条规定：承包期内，发包方不得收回承包地，第28条规定：承包期内，发包方不得调整承包地；在使用权方面，《土地承包法》第15条规定，发包方尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。在收益权方面，国家取消农业税后，农村集体经济组织不再通过“三提五统”获取其发包土地的经营权权益，这也直接导致了土地所有权和经营权的彻底分离；在处置权方面，《土地承包法》第36条规定：承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。第38条规定：任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。2013年《中共中央国务院关于加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的若干意见》又明确提出了全面开展农村土地确权登记颁证工作，在赋予农民绝对权利的基础上又将农户承包地的四至和面积界定得更加清楚，农民与土地间权利关系也变得更加明晰。

农村集体土地权利被不断拆分扩增、农民对土地承包的承包关系长久不变，一方面将权利在农民群体中充分释放，农民能够在承包经营阶段中更加灵活地使用生产资料，通过土地确权、流转等方式直接推动了农业规模化生产的进程，同时也维护了农民阶层利益。另一方面，《土地管理法》第63条规定：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用;通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。这意味着集体经营性建设用地无需转为国有建设用地便可直接入市交易，提高了集体组织的财政性收入，也使得土地资源能更加有效地提高市场化配置效率。但同时也应该意识到，随着集体土地产权不断被稀释以及集体建设用地与国有建设用地同产同权的实现，一是对农村集体经济组织在现有权利束的基础上运营管理土地资产的能力提出新的挑战，二是集体建设用地交易市场建立的同时，在入市主体、入市规划衔接、入市交易价格、入市收益分配以及入市风险管理等方面均存在需要进一步整合和统一的空间，以实现既保证集体经济组织治理职能的发挥，又能够有效保障农村居民的根本利益。因此，在完善集体土地入市机制的过程中，首先要考虑的就是需要建立一个城乡统一的建设用地交易市场和相对公平的价格形成，保证集体建设用地在与国有建设用地在同产同权的基础上科学配置城乡资源，实现土地这一重要生产要素的有效转换，这不仅能够提高级差地租较高地块的利用效率、促进粗放和低效利用地块的退出并且优化土地使用结构，而且也符合我国土地供给侧改革的前提和基本思路。在此基础上，以集体土地市场化交易为契机，增强集体经济组织对集体资产的管理能力和经营效率，提高集体经济在资源配置中的决定性作用，强化集体经济组织作为土地所有权人的能力建设。通过土地供给侧改革与相应权利束的扩张，提高集体组织在“三农”发展中对于经济社会发展规划、国土空间规划以及产业发展布局规划的能力。在提高土地有效供给的同时，推动三次产业的高度融合，增加集体组织的财政收入，保障农民的经济利益与农村发展的经济基础。

四、优化集体土地入市收益分配制度，保证征地补偿制度的基本公平

在保障农民的耕地利益不受侵害的同时，其在集体建设用地上的公平问题也不容小视，尤其是在集体建设用地入市交易中产生的收益分配问题。原有的征地制度在经济社会发展过程中所表现出的弊端日益凸显，农民在为工业发展作出巨大牺牲后，却不能平等分享经济发展所带来的价值增殖，拥有的土地财产权利仍然受到诸多限制，由此引发的失地农民就业困难、生计无法保障以及政府和农民之间的冲突等社会矛盾，对农业和工业的发展均造成了巨大阻力。

过去的《土地管理法》对征用土地农转非的制度安排和增值收益归属作出了规定，即任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地，国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地，同时，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。由此可见，农地转为非农用地必须经过国家征用变为国家所有，然后再由政府进行垄断配置。对于补偿标准，不管是征收的耕地还是建设用地，一律按照农地价格，也就是过去三年平均产值的倍数来补偿，一方面农民集体作为土地最初的所有者也不能再分享级差地租带来的收益，另一方面难以保证在失去土地后农民后续的生活质量，其背后的理论依据就是长期主导了中国土地增值收益分配的“土地涨价归公论”。如今市场经济发展的结果虽然早已经突破了“涨价归公”的理论束缚，但是目前的征地制度仍较为僵化。社会主义革命时期采取“涨价归公”能够最大限度满足广大农民群众的利益诉求，减少受到封建贵族土地所有权的压迫，用来剥夺阻碍社会生产力发展的不劳而获的阶级，但是对于如今的农民而言，如以上述理论指导土地征收的权益归属，无异于将这些为工业化、城镇化付出过巨大艰辛努力的劳苦农民视为不劳而获阶级，其没有权利分享土地的增值收益，未免有失公平。

在新《土地管理法》施行后，上述问题得到了实质性的解决，优化了按照相应地块过去三年平均产值的倍数来作为土地补偿费和安置补助费的规则，以片区综合地价作为补偿标准，其中第48条规定：征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障农村居民的生活质量不下降和长久生计问题。同时，集体建设用地的直接入市，由于省去了集体土地转为国有土地的流程，集体经济组织对于土地资产交易所得收益因此首先归于产权人，由此直接提高了集体经济组织的市场化交易动机和财政性收入，这不仅有利于推动农业供给侧改革，而且集体组织可支配资金量的提高，也更有利于农业基础设施建设、农业现代化和规模化、农业产业升级、新型农业经营主体的引进培训等与农业供给侧改革的同步进行。然而现有政策在集体土地入市收益的内部分配机制上尚未作出明确说明，由此引发的问题在于，在保留永久基本农田的基础上，征地规模的不断扩大意味着越来越多的农民将从土地中脱离出来。虽然《土地管理法》保障了农民的基本利益，但是相应的补偿款以及社会保障费用的资金来源在国家财政收入和集体经济组织财政收入中的分配结构尚不明晰。过去征地由于存在先转为国有的过程，国家获得了土地入市的相应收益，对于农民的补偿大部分也源于国家和地方财政，然而集体土地入市交易后的收益更多归于集体组织所有，国家通过合理的税收体系对收益分配进行调节，因此在国家和集体组织均获得土地交易收益的情况下，对相应农民的经济补偿额度、国家和集体组织承担的资金比例以及补偿形式等问题还需进一步完善相关配套措施。

关于农村土地征用，还有相当数量的繁杂细致问题亟待解决，但核心问题在于亟需完善集体建设用地入市制度与征地补偿制度，并将两者配套衔接，为形成开放竞争的土地交易市场提供经济基础，并最大限度保证农民集体对土地的基本权益和土地增值收益，维护社会的基本公平。虽然允许集体建设用地可以直接进入市场进行交易，会在一定程度上减少国家和地方政府财政收入，但土地资源的市场化所带来的收益，将会在很大程度上弥补这一损失，由于农民财产收益的提高、利益冲突的弱化等所产生的社会效益要远远高于财政上的货币损失。但在此过程中要特别注意的是，农村土地制度和农业供给侧改革需在强化集体所有制的同时，提升集体建设用地资源的市场化配置效率，特别要防止大规模城市化过程中该类土地升值收益的流失。

注释：

①参见《习近平对推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作作出重要指示》( http://jhsjk.people.cn/article/31915427)。

②参见《2020年全国农户家庭承包耕地流转情况(https://mp.weixin.qq.com/s/yVsTIUjyoP8MEKOhto2-WEQ)；《土流数据，专注于土地行业数据发布》(https://www.tuliu.com/data/nationalWhere.html)。

③参见恩格斯：《英国工人阶级状况》(人民出版社,1956年版)。

④参见简新华,余江：《市场经济只能建立在私有制基础上吗？——兼评公有制与市场经济不相容论》(《经济研究》,2016年第12期)。

⑤参见朱军,孙毅：《论农村土地产权制度的完善》(《农业经济》,2011年第10期)。

⑥参见张红宇：《从“两权分离”到“三权分离”:我国农业生产关系变化的新趋势》(《人民日报》，2014年1月14日第7版)。