从财政分权、晋升激励到区域竞争——理解中国经济增长“密码”的跨学科探索

栗 潇 远

(复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

一、绪论

中国四十多年经济增长所带来的发展成就举世瞩目。这一“奇迹”不仅体现在中国包括GDP在内各项经济性指标持续四十多年的高速增长，更突出表现为中国数以亿计的人口的脱贫成就和对世界减贫事业的社会性贡献。此外，中国的实践也为政治经济学领域提供了十分有趣和重要的实践案例和理论意义。具体来说，这种意义至少体现在三个方面：第一，社会主义经典制度下的经济转型；第二，发展中国家的经济起飞以及跨越“中等收入陷阱”；第三，一般意义上后发国家经济发展过程中的政府和市场各自所扮演的角色及其互动。

如何理解中国经济增长的复杂“密码”？本文试图回应以下几个问题： ①不同阶段影响中国经济增长的主导性因素是什么，到底是有效制度还是有为政策发挥了更重要的作用？②如何理解中国经济增长所伴随的一系列成本，例如地区发展不平衡以及人力资本投资、一些公共服务投入的教育支出和科教文卫支出比重长期无法提高，还有基础设施的支出和投资占GDP比重较大(相比于我国西部地区和同期东亚四小龙的发展)？③我们该怎样来认识中国这个既是社会主义也是市场经济的混合体①？

中国四十多年的经济高速增长直接表现为政府主导下的“市场经济”创建。作为典型的后发展国家，改革开放以来中国新出现的市场经济要素并非自然发育形成，而是深刻依靠政府的培育和扶植所产生的。通过决策集团的意志和政策取向，市场机制和市场经济工具最终被政府所利用和改造，成为强化政府功能和角色的新经济型态。

然而，这种由政府来创建并引导市场经济的核心机制到底是什么，学界对此存在诸多争论。早期一批经济学家主要将之归因于中国1994年以来的财政分权，认为“税制改革”之后在地方政府激励的作用下形成市场维持型联邦主义，但这里实际上假定了这种地方政府间激励是趋好的价值判断，存在事后合理化的嫌疑。此后政治晋升激励理论和区域政府竞争模型的提出深化了人们对政府角色在微观机制层面上的理解，在此基础上可以看到中国分权式改革所带来的收益和代价(或者可以被称作“趋好的竞争”和“趋坏的竞争”)是同时发生的，具体表现为在那些只能提供长期性回报项目上较低水平的政府支出比重。

对于上述两种解释，一些学者就理论和实证方面提出了很多质疑，并试图通过将中国经济增长纳入更大实践图景的办法来提炼更符合实际的解释框架。考虑到当前关于中国经济增长的大多数描述和解读仍然停留在经济学领域内，结合上述学界的探索历程，本文呼吁社会科学各领域内部应适当打破学科藩篱，在研究一些重大问题时加强跨学科研究思维，尽可能广泛地使用包括理论工具和技术工具在内的研究方法。

二、从财政分权到政治晋升

最初，经济学家通过地方官员在经济层面的财税激励试图解释中国的经济增长模式，但很快就面临了来自理论和现实两方面的挑战。此后的科学化探索通过引入政治学的理念，将微观行动者在政治层面的晋升激励作为地方政府官员的主要行为逻辑，从而在一定时期内成为主流解释框架，当然也有学者对这一框架的适用范围提出了质疑。

(一)中国财政分权体制下的财税激励

对中国经济增长的最初解释来自对中国财政分权或所谓财政联邦体制的研究。财政分权理论文献往往把财政分权同地方政府激励、经济转型和经济增长相联系，认为中国是市场维持型联邦主义(market-preserving federalism)②，分权竞争能够促进市场机制的发展、乡镇企业的发展、城市化和基础设施建设，同时形成改革实验的发生和模仿以及促进FDI的流入等机制得以实现③。对此有学者认为中国高度的财政分权体制是伴随中国经济增长的重要特征之一，并总结出了“中国式分权”(fiscal decentralization, Chinese style)的概念④。如果按照地方政府支出的相对比重这一指标来看，中国在这一指标上的数值早已超过70%。

然而仅从这一角度来看，并不能解释这种分权驱动下的地方竞争为什么一定趋好(race to the top)而不是趋坏，这里涉及到对财政分权改革所带来效应的性质和政府角色到底是“攫取之手”还是“援助之手”的讨论。由于分税制改革后中央加强了预算内财政收入的集权，地方政府会更倾向于预算外收入，从而可能通过增加腐败和减少投资来削弱经济增长。因此有文章认为财政的过度分权和过度集权均不利于经济发展，为此就需要寻找财政分权的平衡点⑤。换言之，财政分权程度越高并不必然产生经济增长，甚至可能产生反面效果。另外，有学者通过考察当地经济发展水平和禀赋条件上的初始差异，以此来解释地区经济差距和以增长为导向的政府财政支出结构的出现与否，因此，仅凭财政分权很难解释财政分权之下的必然“趋好”或“趋坏”。

另外，财税激励假设也面临很大的理论和实证困境。虽然1955～2005年的数据表明中国的财政分权程度与经济增长存在很大的正相关，但这一理论的背后所依赖的假设——要素(特别是选民或居民)的完全自由流动和政府对选民负责⑥在中国很难成立。此外，对财政分权的度量(例如因为未考虑预算外自给而导致对地方分权程度的低估)和缺乏1994年分税制改革后的情况分析，使得对于中国的财政分权是否真的积极促进了经济增长这一因果关系仍未阐明⑦。此后有学者采用对财政分权新的度量(考虑转移支付)以及分析分税制改革后时段数据(1994-2002年)，结果表明其实是分税制改革改善了财政分权对经济增长的影响，并发现这种影响效应还存在地区间的差异⑧。

(二)政治晋升激励

为了缓解上述理论冲突和现实矛盾，周黎安通过在经济学领域引入政治性因素，提出了一种考察政治层面激励的理论，即地方官员的经典晋升锦标赛模式⑨。该理论通过借鉴政治学领域中的理论，将地方政府官员的传统“经济人”假设拓展为“政治人”假设，展现了行动者更为丰富的微观机制，从而带来了更加细腻的解释力。

分权改革以来，中央和地方管理权限一直处于调整和变动中，并直接对地方政府利益产生损害(如“鞭打快牛”现象)，因而学界认为，在财税激励之外还有一种更为基本的激励力量。中央通过晋升激励解决了监督激励依次递减(这种激励甚至是逐层放大的)和信息不对称的问题，减少了监督下级政府的成本，并成为对正式产权保护和司法制度的一种局部替代⑩。此外，周黎安还分析了财政分权和晋升锦标赛之间的关系——财政和行政分权给予地方官员较大行动空间，是锦标赛开展的前提，而对职位保持的欲求是财政分权运作及其财税激励背后更深刻的动因。从总体上看，财税激励和晋升激励是互为前提的互补关系，但在中国政治的特殊语境下，政治上的晋升激励比经济上的财税激励要更为持久和基本。

这种政治激励的因素在西方民主国家语境下较为常见，例如，很多西方学者曾经提出在那种对下(选民)负责政治体制下政府之间作为M型组织结构的标尺竞争(yardstick competition)的概念。对照中国，这种形式被概括为是基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”。中国干部人事管理的模式同样验证了上述理论，并且逐渐丰富和完善了晋升锦标赛理论中的晋升机制，形成了地方政府官员“为增长而竞争”的分析框架。例如，有学者在研究中国干部人事制度中的隐形治理后认为，中央对地方官员的治理包含两方面内涵，即经济发展显性指标和防止官员腐败的隐形治理，后者通常包括兼任、直接任命、任期控制和异地任职。一项对官员个人效应的研究也发现，官员在不同城市间的调动能够帮助识别官员的个人效应，从而遴选出能力高的官员进行提拔，并且这种影响效应随着官员年龄增长而往往更加明显。

近年来，周黎安所提出的“官场+市场”理论进一步对上述经典政治晋升激励模型进行了修正和完善，也对经典行政发包制和晋升锦标赛理论的发生条件做了进一步说明。这种理论完善的主要方面在于同时考虑了财政分权和政治集权两个方面的因素和机制，并进一步归纳出“财政分权体制+垂直政治管理体制”或“财/经济分权+政治集权”的制度解释框架。这种框架从微观层面的理论解释上超越了林毅夫、张维迎之间的“产业政策之争”，并整合了政治激励与利益兼容、外部市场约束、分散化的信息和反馈等理论要点。

(三)中国分权式改革收益背后的代价分析

将上述两种解释框架综合起来，就能较好地理解中国分权式改革实际上同时带来了“趋好的竞争”与“趋坏的竞争”。通过分析经济增长的代价，能够反向验证地方政府“为增长而竞争”这一理论解释。通过援引李宏彬等的文章的核心解释，傅勇等认为更为重要的原因在于科教文卫投资的短期经济增长效应相较基本建设来说不明显，因而在中国以GDP考核为主的官员晋升体制下地方政府容易出现忽视科教文卫投资的制度激励。地方政府为增长而竞争的努力也就会反映在政府财政支出结构的变化上，从而带来地方政府对增长效应明显的基础设施投资的偏重和对科教文卫投入的忽视。

当然，增长背后的代价或成本还包括但不限于以下方面：城乡和地区间收入差距的持续扩大；地区之间的市场分割(例如，地方保护主义下的“诸侯经济”)、重复建设和效率损失(中国规模经济优势难以发挥)；公共事业的公平缺失(例如，公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失)；劳动保护和福利在发展经济和招商引资大目标下的暂时忽视、对小农场和小农新农业的不够重视、国家和社会权力悬殊搭配下对小农利益的无视等。

此外，王永钦等对那种相对绩效评估机制下的政治晋升激励的质疑，即相对绩效评估指标下的经济增长绩效存在区域间的收益递增机制(即富者越富，穷者越穷)，因而导致中央政府无法从中区分出地方政府的努力。此外，这一锦标赛的赢家数量有限，而大部分则是输家，有可能欠发达地区的地方官员使得此激励机制无效，并通过贪腐或“破罐破摔”的途径造成地区间愈发严重的两级分化现象。因此，笔者认为中国地方政府的激励模式与市场经济所需要的政府职能这二者之间并不必然是相互协调的，即这种激励并不必然带来维护市场(market preserving)的“援助之手”或“趋好的竞争”。

三、区域政府竞争激励

上述“政治+经济”的激励模式可以说至少在微观层面把握了地方政府官员促进当地经济增长的运作逻辑，然而由于缺乏对地方财政收支、央地关系、土地制度、国际经贸、政治制度等诸多领域及其变化的综合考察，导致上述逻辑框架仍然存在不少偏误。例如，尽管地方政府的官员个体对关键决策影响很大，但是影响经济增长的行动主体并不应该完全窄化地理解为个体，而是应当将地方政府或一般意义上的区域政府作为一个整体来统筹理解。另外，中国经济增长存在不同发展阶段，背后的主要动因可能不尽相同，为此就需要跳出传统的变量间共变的统计学思维和单一学科的知识限制，从机制和跨学科的视角综合各类要素，还原中国经济增长背后的关键事实。

斯坦福大学的戴慕珍教授很早在分析中国农村地区乡镇企业的发展时就提出了“地方政府公司主义”(local state corporatism)这个创造性的概念。随着20世纪90年代以来我国城市改革的推进，乃至21世纪初的城市基础设施建设，这个概念对于理解当地政府可能仍然适用。具体来说，作为对“分灶吃饭”的过渡体制的替代，1994年中央与地方的博弈背景下的“税制改革”以后，地方政府逐渐发展出了公司化的运作方式，其中公共政策和服务不再是政府行为的唯一目标，而是以GDP作为政府行为的目标。需要说明的是，这种目标内生于地方政府自身在制度约束和结构的变化，而非是外在压力下的被动回应。换言之，政府异化为集储蓄、投资和消费主体为一身的经济实体(如政府主导下的土地资本化)。地方政府公司化与科层化、各级地方政府经济领域实际权力的扩大带来了地方利益独立化，开启了经济联邦制的进程。朱嘉明据此认为，中国经济的高速增长与地方政府的公司化和公司化了的地方政府之间的竞争有很大关系。

经济学家张五常也曾在20世纪90年代末开始思考区域政府间竞争的问题，并在改革开放30年之际撰文明确指出，20世纪80年代后期开始的地区之间围绕工农业承包的竞争是中国经济改革成功的最大秘诀，其中经济权力相对独立的县域成为竞争最为激励的层级，作为商业机构的县际竞争集中表现为县政府干部围绕土地出让所带来的分账佣金行动。

陈云贤从中观经济学的角度系统梳理了这种区域竞争的内涵及其意义，试图超越传统意义上的经济学范畴。不同于微观经济主体及其行为分析主要研究资源稀缺条件下的资源配置问题以及宏观经济主体及其行为分析主要是解决资源配置优化中的资源利用问题，中观经济主体及其行为分析更加聚焦区域政府的经济行为及其后果，研究对象为狭义城市资源生成基础上的资源配置问题，其中的焦点为影响区域政府竞争的主要经济变量，即区域财政收入的决定和财政支出结构机制与税收分成，提出市场竞争的双重主体既包括企业也包括区域政府，通过“有效市场+有为政府”的方式生成成熟市场经济，从而提升区域增长与区域竞争力。

从资源生成领域的视角看，区域政府潜在具备的资源主要包括以下三类：延伸性资源(太空、海洋、极地资源开发)、次生性资源(例如城市资源，由公共物品变成准经营性资源)和逆生性资源(例如大气污染转换为碳排放权-碳排放权交易/交易凭证发放)。由于资源生成的动态性、生产性、经济性和高风险性，使得生成性资源的第一投资者来自政府。区域政府自身职能也要求在产业发展、城市建设和社会民生等广义城市经济的资源生成领域大有作为，因此，区域政府具有“准企业”性质和“准国家”角色的双重属性。区域政府竞争的目标函数由财政收入决定(税收收入、国有资产收益、国债收入、收费收入和其他收入)，而财政支出结构(消费性、经营性、转移性)一定程度上决定了财政收入情况。因此在不同的经济发展阶段，应重点将支出配置在不同的财政支出上，从财政收入增长弹性系数和增长边际倾向指标的动态变化中采取有效手段调节财政收入规模并促进正常增长，在此基础上促进财政支出结构(购买性支出和转移性支出)在不同阶段的不断优化。

区域政府竞争除了参与市场竞争之外还体现为区域政府与区域政府之间的竞争。根据“三类九要素”竞争或“羊角竞争”理论，区域政府在经济发展水平(财政收入+区域竞争力；项目、产业链配套、进出口)、区域经济政策措施(基础设施；人才、科技；财政、金融)和区域经济管理效率(政策体系、环境体系、管理效率)等多种类别和要素中存在竞争。由于财政支出结构是区域政府竞争目标函数的决定性因素，因而狭义区域竞争表现为区域财政投资性支出决定的竞争，于是可以形成区域政府竞争力决定的DRP模型(district resource planning)区别于ERP(企业资源配置)模型。此外，政府的超前引领和创新是区域政府间竞争的关键性因素。

有学者通过回顾“财政分权理论”和“地方官员晋升锦标赛”理论所存在诸多逻辑缺陷和实证问题，从结构性效应的角度试图分析20世纪90年代以来地方政府招商引资“逐底式竞争”不断强化的深刻动因。陶然等认为，只有深入考察影响央地税基相对变化的结构性效应，才能同时解释分税制后逐步加快的经济增长，以及伴随这种高增长的央地税基和“财力”的相对变化。为此他们纳入了包括中央政府、国有垄断性行业在内的行动主体，同时还考虑了国际市场要素。该分析框架认为，无论是2009年以前的地方政府垫资建设工业园区带动第三产业发展，还是2009年之后通过“土地金融”低价出让工业用地，“国际和国内双层逐底竞争”和“二三产业交互强化型溢出”这两类结构性效应都是造就地方政府竞争持续加剧的重要引擎。

回看中国改革开放四十多年以来的经济增长，相较于发展经济学领域在传统意义上的财政分权或政治晋升激励的解释，区域政府竞争的解释似乎在激励层面更具普遍性和长期性意义。但是这种资源生成视角下的区域政府竞争机制出现的前提条件似乎也是复杂和严格的，即出现区域政府竞争下的经济增长本身是比较难实现的，例如需要转轨阶段政府对资源开发的优势地位、区域政府之间的相对均衡、中央绩效评估政策的相对单一等诸多方面作为前提条件，为此需要进一步拓宽学科局限和理论视野，以便对区域政府竞争出现的外部条件和发生机制做更加全面的理解。

四、理解中国政经体制的跨学科探索

由于缺乏对时空条件的限制，上述理论探索所形成的解释框架仍然存在很大的不足。一方面，中国经济改革在长达四十多年时间里存在较为鲜明的不同阶段，因此经济增长可能很难被某个阶段的单一动因来解释。另一方面，地方政府促进增长的机制被简单化约为某个行动者的考核压力，丢失了很多可能更加重要的其他能动主体和结构性要素。为了缓解这种不足，需要充分调动多个学科领域的知识体系和分析经验。

作为政治经济学领域的“哥德巴赫猜想”，对政府与市场关系的阐释如果单纯依靠经济学领域的知识只会在学科自我的窠臼里打转，令理论解释力偏向肤浅和自我矛盾。要想致力于对社会行为和社会现象进行全方位且深刻的解释，就必须跳出单一学科的视野和框架，充分借鉴其他学科或领域内的理论工具和技术工具。事实上“经济学帝国主义”正体现了这种多元学科思维的交织，这里所说的多元学科思维并不等同于跨学科方法，其中的关键差别在于，多元学科思维下对本学科或本领域所重点关注问题的研究并非单纯地在工具层面对其他学科加以借鉴，而在于根据所阐释或解释的对象灵活调整，以问题导向或问题意识来选择更加恰当的概念、理论、技术和经验材料。近年来社会科学界正在致力于探索更好理解中国政治经济体制的范畴和机制，例如，“中性政府”的概念反映了在中国改革开放以后同时规避民粹主义和精英主义这两种极端趋势的政府角色与政策性质。再如，中国政府被描述为务实的贤能体制，其中官员的频繁调动是执政党在政治选拔中为解决地方官员能力识别问题所采取的策略。这一效应的实现离不开一个强有力的中央权威与一定程度的财政和行政分权，即许成钢所概括的“人事集权与行政和财政分权相结合的威权主义体制”。

延续上文所带来的一个比较有趣的研究问题或许是，为何中国能够在强有力中央权威之下产生选贤任能的政治激励和财政分权上的经济激励？中央政府自身的这种激励来自哪里？一个可能的经济学解释是，威权体制下的强力政党能够为党内政治家提供较好政治生涯前景和政治竞争资源，从而提升了对政治精英参与政治竞争的激励。对于这个问题的深刻解答或许需要综合运用来自政治学、国际发展和历史学等领域的知识进行动态分析，充分考虑国内外环境结构和政治精英的决策，同时考虑时空条件的历史维度上的动态变化。另一方面，针对中国当前经济结构特征，如低消费、高储蓄、政府基础设施投资比重高、出口企业的生产率较低、地方保护、乡镇撤并改革后农村公共品供应相对不足等等，同样需要运用多元学科的办法来加以描述和解释，例如通过乡村秩序的“空心化”或村干部的国家化来理解农村公共物品的供给不足问题。

对中国政府和市场关系的宏观把握和分析同样需要综合多元学科领域的知识，例如，在一个政治集权和经济权力下放相结合的给定结构基础的适应硬件下，关键执行者是如何适应问题并进行反应的？对此洪源远在其著作中认为，中国特色社会主义市场经济的核心在于三点：①构想方案。发展战略和市场的共演模式下中央政府对全国改革方案和政策指令的设计和制定；②选择方案。通过干部考评系统完成对官僚执行者成功的界定和奖励(晋升/薪酬)；③创造契合。市场启动下的地区发展政策，将地区不平等转变为全国竞争优势。在这一点上，黄宗智在表述上可能更为精炼，他认为，中国经济增长背后的政治与市场关系是一个包括搭配市场化和中国源自“集权的简约治理”和“分权的集权体系”的“行政发包制”政经体系。当然，关于这个问题的讨论仍然没有定论，有赖于学界的继续探索和研究。

总之，探究中国四十多年高速经济增长“奇迹”的“密码”需要放在一个较广泛的学科背景下，充分汲取政治学、经济学、社会学、国际发展乃至行政管理等学科或交叉学科中相对成熟的概念、理论和技术手段，并将中国实践经验放在后发展国家和转型国家政经关系变化的一般意义上来加以认识和把握。

注释：

①参见黄宗智：《探寻中国长远的发展道路：从承包与合同的区别谈起》(《东南学术》，2019年第6期)。

②参见Weingast Barry R：The economic role of political institutions: Market-preserving federalism and economic development(JournalofLaw,Economics,&Organization，1995,Vol.11,No.1,pp.1-31); McKinnon Ronald I, Huw Pill：Credible economic liberalizations and overborrowing(TheAmericanEconomicReview, 1997, Vol.87,No.2,pp.189-193)。

③参见张军、周黎安：《为增长而竞争——中国增长的政治经济学》(格致出版社，2008年版，前言)。

④参见 Qian Yingyi, Gerard Roland：Federalism and the soft budget constraint(Americaneconomicreview,1998,Vol.88,pp.1143-1162)。

⑤参见陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬：《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》(《经济学》，2002年第4期)

⑥同③

⑦参见王沪宁：《集分平衡：中央与地方的协同关系》(《复旦学报(社会科学版)》，1991年第2期)；这篇文章站在分税制改革之前的语境下，反映了诸多地方调控能量增大情况下对经济发展的不良影响。

⑧参见张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》(《经济学》，2005第4期)。

⑨参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》(《经济研究》，2004第6期)。

⑩参见周黎安：中国地方官员的晋升锦标赛模式研究(载张军、周黎安：《为增长而竞争——中国增长的政治经济学》，格致出版社，2008年版，第125页)。