中国市域社会矛盾化解机制的重构

张新平 卓林杰

(1.中南大学 法学院，湖南 长沙 410012; 2.中南财经政法大学 法治发展与司法改革研究中心，湖北 武汉 430073)

引 言

市域社会治理作为近年来具有重要战略意义的新命题，受到理论和实务界广泛关注。党的十九届四中全会不仅明确提出要“加快推进市域社会治理现代化”，而且进一步强调，要“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”，不断“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”[1]。在“两个一百年”历史交汇点和国家治理体系、治理能力现代化加速推进的新时期，我国市域社会的发展实情、市级层面独特的行政区划设置以及市域社会具备的处理社会矛盾的资源能力，决定了市域在国家治理系统中的重要战略地位，其既是将社会风险隐患化解在萌芽、矛盾解决在基层的最直接和最有效力的治理层级[2],也是提供精准化、精细化服务以及推进基层治理现代化的关键阵地。

长期以来，我国学界关于社会矛盾化解机制的探讨主要集中于“应然性”研究上，研究者试图从不同维度对社会矛盾进行分类和解释，进而探究妥善预防社会风险隐患和化解社会矛盾的正当进路。治理的局限性与其理论体系紧密相关，既有研究更多停留在“应然”层面的理论认识，因无法洞穿事物“实然”之本质，注定难以科学应对和在有效治理实践中面临挑战与困境[3]。就社会矛盾的化解机制而言，学界在关于社会矛盾广义与狭义的划分中，更多地将广义的社会矛盾解释为既包括宏观层面以人民为着眼点的“社会主要矛盾”，又包括微观层面的由利益、观念等引发的私人之间的社会矛盾[4]。相应地，社会矛盾化解机制建构也存在两个维度：一种着眼于社会主要矛盾与总体矛盾特点，从顶层设计层面探寻社会矛盾化解的路径[5]；另一种则着眼于基层社会矛盾特点，从精准执行层面构建具有可操作性的机制[6]。这种有所侧重的社会矛盾解释理论与制度建构，丰富了我国社会矛盾化解机制研究的视角与方法，为社会矛盾化解实践提供了参考，但是，身处工业化、城市化、市民化之快速转型的中国社会，如果对社会矛盾仅从应然层面进行“宏观-微观”式研究，不可避免地存在局限性。整体治理体系下，完整的治理机制体系可以通过三个维度来构建，一是宏观层面的顶层设计，二是中观层面的衔接协调，三是微观层面的基层精准执行[7]。因此，社会矛盾化解的顶层设计与基层执行还须重视中观层面这一连接顶层与基层的桥梁和纽带，市域社会重要的战略地位及其独特的治理优势决定了其不仅是社会治理体系中的关键一环，也是连接社会矛盾化解之顶层设计与基层执行的中观层级。换言之，如若市域社会这一中观层面被忽视，矛盾化解机制便会在不同层面的平行状态下运行，社会治理的顶层制度设计与基层精准执行可能无法有效衔接，社会矛盾的化解与治理往往也会存在跨度大、非体系化和缺乏连贯性等问题。

“市域社会”概念的准确理解和把握是探究市域社会矛盾化解机制重构的前提性问题。在公共行政管理领域中，“市”是一个行政区划概念，根据不同的行政区划级别，中国的市可以划分为直辖市、计划单列市、地级市和县级市。市级行政区是连接省级行政区与县级行政区的重要纽带，其具有承上启下的作用。对于市域的具体理解，目前有两种比较典型的观点[8]：一是认为“市域”仅指城市区域，因为“市域”作为一个城市概念，与包括农村部分的县域相对；二是认为“市域”是指行政区划所确定的区域范围，其作为一个地域概念，包括市、县、乡、村在内。事实上，市域既是城市概念又是地域概念，其介于省域与县域之间，主要是以地级行政区划范围为基础所确定的地域范围，特指设区的市，因此市域社会的范围仅指地级市所辖的区，不包括县域等其他范围。

市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施[9]。在工业化、城市化加速推进的中国社会，大量人口涌入城市，医疗、住房、交通和教育公共资源往往“供不应求”，无法实现与城市化进程加速推进的协调平衡，城乡文化与观念的差异、城乡贫富差距的存在以及不同群体间社会裂缝的扩大等，各种矛盾在市域层面交错纵横，线上与线下、虚拟与现实各类新旧矛盾不仅盘根错节且复杂多变。因而，传统从“顶层-基层”/“宏观-微观”层面，对社会矛盾处理的“应然性”描述注定无法洞穿矛盾的本质和市域社会的实然面貌，难以有效应对市域社会治理新情况、新问题和新挑战。故此，笔者聚焦于“市域社会”这一纵向治理系统之中观层面社会矛盾的预防化解与处理，强调基于法社会学语境下矛盾过程本身的“实然性”分析，进而提出机制重构的具体举措和建议。

一、战略定位：重视市域社会治理的因由

市域社会治理的实践展开与理论纵深推进是市域社会矛盾化解机制相关研究必须关照的重要内容。市域社会治理是国家治理的重要方面，是国家顶层设计与基层具体实施的中枢衔接纽带。在市域社会治理实践中，其“承上启下”的角色定位、独立又开放的区域特征、面向城区的空间取向和规则政策科学灵活适用的独特属性，不仅有利于实现治理重心下移以及充分平衡和利用治理资源，而且有利于因地制宜、按需定策以及及时回应民生需求和发现治理盲点，这既是市域社会在国家治理体系中重要战略地位的具体体现，亦是市域社会治理问题被重视的因由，更是市域层面社会矛盾化解机制重构的独特优势。

(1)市域社会治理之“承上启下”的角色定位。从国家治理布局来看，国家和省域层面着眼于宏观，负责政策的研究和制定；区县层面着眼于微观，负责政策的执行与落实，两者在治理体系中的定位十分明确。市域层面介于省域与县域之间，着眼于中观，其职能定位与上下层级具有不可分割的传递效应。在自上(中央)而下(地方)的社会治理体系中，市级和县级层面一样都属于“地方”，更多发挥的是“执行者”的积极作用，但市级与县级不论是行政级别抑或是角色定位，都有着明显的区别。与县级直接承担服务广大人民群众职能的基层(地方)执行机关定位不同，市级不仅是地方政府，其在享有地方立法权、创新治理体系、独立制定地方政策、整合调配社会资源、探索分享治理经验等方面都发挥着重要作用，遗憾的是，长期以来市级这一重要角色并未引起足够重视。“市域社会治理”概念的提出，突出了市域层面“主导者”的角色定位，为市域层面发挥能动性创造空间，进而将社会治理体系创新的重点转移到市域层面。市域社会治理承上启下的角色定位，不仅要求其充分发挥统筹谋划作用、优化市域社会治理组织体系以及提升市域社会治理核心能力，而且要求其形成党委、政府、社会组织和公众多元主体合作共治、权责明晰、高效联动的社会治理新体系，继而在全市域范围内构建形成共建共治共享的社会治理格局，真正发挥其承上启下的重要作用。

(2)市域社会治理之相对独立又对外开放的区域特征。市域社会治理与其他地方治理不同，其既具有层级结构运行特点，又具有层级范围内扁平化的开放性，表现出治理决策过程的“游刃有余”与治理效能由中心点向边缘传递辐射并形成同频共振的效果[8]。其一，市域社会具有科学的制度体系、完善的功能结构、优良的资源调配能力与确定的治理空间，这些特性决定了市域社会治理具有相对独立运行的决策权、执行权与监督权。其二，市域社会治理之民生为本和服务导向的综合治理理念、纵向到底和横向到边的社会治理体制以及传统手段与新技术相融合的治理工具，使得成熟的市域社会治理样态具有新的结构性特征[10]，其能够最大限度地回应民生需求、破解“碎片化”的治理困境、获取全面的治理信息、有效分散潜在的治理风险、节省因政策传递机制异化和社会治理机制僵化产生的治理投入成本以及破解传统社会治理过程中的“边际收益递减”问题，实现市域社会治理效能的“帕累托次优”状态。其三，在我国国家治理体系与治理能力现代化加速推进和社会治理“四化”水平不断提高的语境下，市域社会治理是从实际出发而形成的独具特色、“民呼我应”的治理方案及治理行动。在治理实践中能够及时调整治理政策与治理方式，同时，积累的治理经验和发展模式能够向外传递、复制。

(3)市域社会治理之面对城区的空间取向。改革开放40余年来，新经济、新产业迅速发展，人口不断向城市集聚。第七次全国人口普查数据显示，城乡人口中:居住在城镇的人口为90 199万人，占63.89%；居住在乡村的人口为50 979万人，占36.11%。与2010年相比，城镇人口增加23 642万人，乡村人口减少16 436万人，城镇人口比重上升14.21个百分点[11]。城市人口的增加和工业活动的扩大，带来的是中国土地城市化和不平衡的人口分布模式，以土地为中心的城市化在创造经济和社会效益的同时，也带来了许多不利影响，耕地流失、“鬼城”现象和城市热岛效应等问题已经成为关键的挑战[12]。社会工业化、乡镇城市化和农民市民化的转变使得基于科层主义层级治理、多中心主义分权治理与新自由主义合作治理三种主要城市治理模式缺乏针对性、整体性和结构性，而“市域社会治理”的提出,实际上展现了一种新的城市治理构想[13]，充分考虑了城市的空间特性、经济特性、社会特性和组织特性，从而有利于发挥城市的正面特性并且抑制城市的负面特性。

(4)市域社会治理之规则科学适用、政策灵活引导。伴随城市化进程的推进，社会治理涌现出各类问题和难题：企业改制、征地拆迁和老龄化社会加速等传统问题亟待解决，环境污染、食品卫生安全以及弱势群体的生存与保障等新型问题带来新的治理挑战。除此之外，恶势力、黑社会故态复萌，传统犯罪易发高发、新型犯罪层出不穷，社会突发事件、群体性事件持续呈现，而市域社会治理通过科学适用规则、灵活引导政策，可以有效应对这些新情况、新问题和新挑战。一方面，市域社会治理直接面向基层，可以挖掘治理难点、及时发现问题苗头，统筹安排，对症下药，解决治理潜在隐患；另一方面，市域社会具有集中解决社会突发问题与社会重大问题的资源与能力，能够有效主导社会治理、科学把握发展方向、灵活选择治理模式并且高效制定政策方针。同时，市域相对于国家和省域层面，在治理实践中能够更好地试错、辨错和纠错，为大胆创新、勇于探索和先试先行提供了回旋空间，为推进国家治理体系和治理能力现代化积累丰富经验。

二、实践现状：市域社会矛盾的愈益加剧

在国家治理布局中,市域治理是最容易被忽视的环节,也是最容易潜藏问题的方面[14]。二十一世纪以来，尤其是近年来城乡一体化和区域化发展等战略的部署实施，我国的城市化进程明显提速。国家统计局数据显示，2019年末城镇常住人口84 843万人，占总人口比重(常住人口城镇化率)为60.6%[15]。实际上，自改革开放以来，伴随工业化、城市化和市民化的加速推进，我国逐渐形成了不同量级、类型的城市及城镇，新时代以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局初步构建[16]。市域社会的内容丰富，涵盖了经济、政治、文化、社会和生态等多种异质要素。

(一)市域社会矛盾的加剧

市域社会内部各个复杂的构成要素之间相互影响、互相关联，为社会矛盾的滋生提供了肥沃的土壤，诱发并加剧了市域层面的社会矛盾,这主要表现在：①人口大量涌入城市。城市化的本质是人的城市化，中国的城市化主要表现为随着经济社会的发展，农村人口逐渐向城市迁移[17]。人口城市化进程中，传统以户籍为基础的管理弱化，一方面农村迁移人口在社会保障制度、社会救助制度、社会福利方面均面临着与城市人口不同的待遇[18]，另一方面大量的农村人口进入城镇，带来了农村地区人口老龄化、留守儿童等问题，不利于乡村振兴进程。未来10年将是中国人口发展出现重要转变的时期，人口数量对资源、环境产生的压力并未消除，人口结构问题将更加突出[19]。②公共基础设施资源紧张。城市人口的不断增加造成了医疗、住房、交通和教育等资源的紧张，加剧了基础公共设施的超负荷运转，带来了交通拥堵、房价上涨、城市就业、教育资源与医疗服务不足以及城市环境污染等一系列“城市病”[20]。公共资源的供给无法满足公民的需求，“摇号”政策作为一种手段被广泛复制[21]。③不稳定因素急剧增长。在人口非定向流动下，不同群体之间的裂缝扩大,社会纠纷频发，一些新型弱势群体出现，成为社会治安秩序变迁中的易受害者，一些破坏因素得到成长空间，新的违法犯罪形式开始出现，公共安全维护面临挑战[22]。④公共卫生安全面临挑战。人口向城市流动，对于流行疾病、重大疫情的防控提出了更高的要求，公共卫生安全风险的突发性、不可预见性以及波及范围的广泛性,直接诱发经济、政治和社会等领域的系统性安全危机,导致各种安全风险叠加强化,成为考验治理体系和治理能力的突出安全问题[23]，新冠疫情就是对我国市域社会治理的一次大考，暴露了我国市域社会公共卫生治理的短板。⑤生态环境遭到严重破坏。在城市化的进程中，生活污水与城市垃圾不断增加，绿化面积逐渐萎缩，城市热岛效应普通存在。不断增加的人口即将突破城市环境承载最大值，人与自然的矛盾终将转化为人与人之间的矛盾。

(二)市域社会矛盾的特征

与大多数发展中国家或地区不同，中国是在特殊情况下开始改革开放和现代化建设的，因此，今天中国的社会矛盾具有明显的特殊时期特征，社会矛盾增长空间大，社会矛盾解决处于两难境地[24]。这一特征在市域社会具体表现为人口、资源、安全、卫生和环境等因素之间的相互作用、相互影响、相互制约，使得市域社会的现实状况盘根错节，直接导致市域社会矛盾的错综复杂。市域社会矛盾的复杂性主要体现在以下几个方面：

一是社会矛盾的类型多维，既有敌我矛盾又有人民内部矛盾，既有社会主要矛盾又有社会次要矛盾，既有广义的社会矛盾又有狭义的社会矛盾。从具体的矛盾类型来看，环境矛盾、失业就业矛盾、社会治安矛盾、医患矛盾、社会保障矛盾、拆迁矛盾、征地矛盾、劳资纠纷矛盾和官员贪腐矛盾等共同构成居民遭遇最多的矛盾[25]。

二是社会矛盾的内容复杂，在经济、文化快速发展背景下，社会利益多元化，社会观念不断更迭，利益冲突与观点对抗频发，传统社会矛盾与新型社会矛盾并存。传统的社会矛盾表现为因人身财产关系产生的邻里矛盾、婚姻家庭矛盾和财产权益矛盾。新型社会矛盾依托于人身信息具有隐蔽性的互联网，常表现为舆论输出与技术输出。前者如人生观矛盾、道德分歧矛盾等，后者如网络借贷矛盾、网络诈骗类矛盾。

三是社会矛盾的主体广泛，不仅体现在主体类别多样(包括不同阶层、不同职业和不同地域的主体)，而且体现在主体不仅仅是个人，还可能形成诉求相同的群体。我国当前正处于社会转型的转折期，群体性事件的发生率呈明显上升趋势[26]。随着传媒工具的更新迭代特别是互联网及社交软件的发展，具有相同利益诉求和社会观念的个人往往更容易聚集为群体，且群体异质性明显。根据群体的形成原因，可以分为不同的类型，常见的有：①因喜好形成的群体，如流量经济时代下的明星粉丝群体；②因观点形成的群体，互联网时代为观点表达与信息传递提供了广阔的平台，对同一事物持有相同看法的人自发地相聚在一起，形成网络非正式群体；③因自然地域形成的群体，每一公民都具有户籍地、出生地等信息，而这一信息会形成天然的群体，在地域歧视等社会矛盾中变为矛盾主体。

四是社会矛盾的博弈方式策略化，这体现在：①抛弃以往“单打独斗”解决矛盾的方法，尽量使矛盾群体化，从而获取矛盾群体力量；②矛盾解决观念的变化相比于正面对抗、直接解决，更倾向于通过舆论扩大，使矛盾事件获取关注度，进而获得道德高位，促使对方同意解决方案；③矛盾认识片面化，具体表现为模糊自己在矛盾事件中的过错，截取对自己有利的片面事实或选择对自己有利的解决规则对抗。

社会矛盾自身所具有的复杂性使得从社会矛盾难以穷尽的具体样态着手，常常让研究者感到无从下手。事实上，虽然具体的社会矛盾千头万绪、盘根错节，但仍然具有共性和普遍性，遵循着共同的生成与演进机理，因此，需要探索一种新的治理逻辑，使社会矛盾的化解脱离五花八门的社会矛盾具体样态，避免研究复杂化、片面化。

三、制约因素：市域社会矛盾的形成过程

预防与化解社会矛盾是保障社会稳定有序运行、建设文明和谐社会的必由之路。以往的社会矛盾化解机制着眼于对制度的描述，而不是社会矛盾问题解决本身，即强调社会矛盾化解机制的“应然”而忽视社会矛盾的“实然”。而市域社会矛盾的复杂性决定了市域社会矛盾化解机制不仅需要打破传统的分析路径，还需要根据社会实际情况，将焦点转换到关注社会矛盾本身，探究社会矛盾治理逻辑，针对社会矛盾的新特点，创新传统机制型构思路，以求将矛盾人治化解转变为法治化解、将事后消解转变为事前预防、将个案解决转变为类型化处理。法社会学的“纠纷三段论”给予社会矛盾化解机制以新的思路，即不再以社会矛盾已经形成为立论基点，而是关注社会现象本身的形成与发展，由关注结果到关注过程，针对每一阶段的特点，探索不同的解决路径。社会秩序问题向来是人类社会发展的核心议题,而利益的失衡往往被看作是社会无序的主要成因[27]。社会矛盾具有利益根源性，综观中国现阶段的各种社会矛盾,可以发现众多的社会矛盾具有共同的特征：社会矛盾是由利益因素所引起的,根源于经济利益[28]。社会矛盾的产生与形成，与利益诉求表达、利益博弈和利益平衡紧密相关，因此，法社会学语境下市域社会矛盾的化解及其机制的重构，需识别社会矛盾生成与演变的过程，探寻其背后机制性制约因素，这大体可概括为以下三个阶段：

第一阶段是利益诉求表达受阻-矛盾因子酝酿，这一阶段的特征表现为当事人主动寻求利益合理分配的渠道。分配利益之治理行为作出之前或实行期间，为了实现分配结果的公平、合理，需要了解利害关系人的诉求。分配主体和所分配利益的不同，对利益相关人诉求表达参与程度要求不同，如我国人民代表大会及其常务委员会在制定法律时，会广泛征求社会各界的意见，分配的利益范围是全国利益，涉及的利益相关人也最多，而人民法院诉讼裁决的执行异议就仅限于与执行标的有利害关系的当事人，分配范围和涉及主体都相对限缩。涉及面广、影响大以及冲击性强烈的群体性事件,其矛盾主体往往是利益受损且利益诉求长期无法得到有效解决的特殊群体[29]。利益诉求的合理表达、有效表达有利于利益分配主体更充分全面地进行考量，在权衡利弊之后作出适当的分配行为，但我国现阶段的利益诉求表达渠道阻塞或缺乏，剥夺了利益相关人表达诉求的合法权利，使得利益分配行为成为分配者理想中的图景，缺乏现实的社会基础，是利益分配不均或分配不全的直接原因。利益诉求表达渠道的阻塞或缺乏会使某些利益相关人采取超常手段甚至是非法手段(如暴力示威等)警示分配主体。

第二阶段是利益博弈失败-矛盾成形，这一阶段表现为公共利益和个人利益、个人利益和个人利益等多元利益之间的博弈以及政府、个人、社会组织等多元主体之间的博弈。在这一博弈过程中，可能存在公共利益与个人利益的悖论，如国家赋予基础设施建设以推动经济发展、促进社会现代化的重要意义，但具象到具体行政单元时，个人并不在意基础设施的好坏，只注重自己既得利益的增减，这就会与个人的经济利益产生冲突。在这一可能的悖论之下，公共利益与个人利益似乎面临一种不可调和的困境。在个人与个人利益的博弈过程中，分歧基于价值观、经济收入、文化背景和社会经验等产生，使得每一个个体都可能成为潜在的博弈主体，但值得注意的是，具有相同利益诉求的个体聚合，以群体形式博弈成为当下社会的新特点。社会治理格局是参与社会治理的多元主体之间形成的基本治理关系，决定了利益不一致和权力不平衡等问题的解决方式[30]。社会治理格局的改变，意味着博弈主体和博弈方式的变化。随着共建共治共享格局的建立，党委、政府、企业、社会组织和公民共同组成了五位一体的社会治理共同体。参与治理的主体覆盖愈益全面是社会民主的体现，但是社会治理主体的多元化也意味着：如何确定各治理主体的治理地位，兼顾各主体之间的治理诉求，平衡和取舍不同主体之间的利益差异，在利益博弈中形成共同利益、公共利益和私人利益合一的基本形态，是社会治理格局变革下需要关注的重要问题。利益博弈之后，部分个人或群体的利益可能被迫放弃或消解，在这一过程中，公权力机关的选择具有关键意义。

第三阶段是利益失衡-矛盾爆发，这一阶段是利益相关人意识到权益无法实现而采取的表现不满的行为。利益相关人的不满可能采取非理性方式甚至非法方式表达，矛盾以显性方式呈现。在这一阶段，第三方介入的解决方式是最行之有效的解决方法，典型的有调解、仲裁和诉讼。这种解决方式的思路在于，第三方在程序规则的指引下，以理性的观察者对当事人之间的权利义务关系进行梳理并依据实体法规则对利益进行合理分配。这里的“分配”应当视为一定意义上的再分配，是在利益失衡情形下最根本的矛盾解决方式。第三方居中观察与解决，要求第三方与当事人之间并不存在额外的利益关系，否则就需要“回避”，这样才能最大限度地保障利益再分配行为的公平公正。

四、机制重构：面向市域社会治理的法治化和现代化

法社会学的研究对象就是法与社会的互动关系，不仅强调法律的“社会化”,还强调从“个人本位”转向“社会本位”[31]，反对将法视为国家的唯一产物，认为应当从组织化社会或社会本身去探寻法的真谛。因此，市域社会矛盾化解机制的建构应着眼于“实然”层面社会矛盾的过程，基于社会矛盾与法律关系的厘清，正确运用法律的约束、引导、激励和保障功能，确保矛盾化解机制在法治轨道上健康有序运转，这既是理论层面市域社会矛盾化解的转型突破，也是市域治理实践层面将社会矛盾解决在基层、风险隐患化解在萌芽的有益尝试,更是面向市域社会治理法治现代化的基本要求。

一是畅通利益表达制度化和准制度化渠道。社会矛盾生成第一阶段是利益表达的梗阻，其表现相对温和与隐蔽，社会治理者往往难以发现，需要治理者发现自身治理盲区，预先建立系统完善的利益表达渠道。法学意义上的利益表达机制在于为一定的利益表达主体提供确定的表达渠道,使其按照民主参与、平等沟通的原则对关系到自身利益的事务提出利益诉求,并进一步追求实现这种利益诉求[32]，因此，要从以下几个方面着手解决：①整合人大代表、政协委员以及信访部门、政府督察室等渠道[33]，坚持人大代表从群众中来到群众中去的基本原则，充分发挥政协委员广泛联系人民群众的桥梁纽带作用，进一步激发民意，发挥不同制度渠道的优势，听取群众意见，传递群众声音，真正做到为民着想、为民发声、为民决策。②克服信访制度科层化。信访制度是我国民主政治制度的有益补充,是一种补充民主政制[34]，但其机构改革后突出的地位与作用使得信访部门日益发展为与县级职能部门一样的科层化组织，上下级之间的信访科层结构越来越健全，信访机构之间的行政化和科层化也越来越明显[35]。因此，一方面要创新中央巡查制度，减少越级上访、跨层上访，及时回应群众利益诉求，就近解决群众合理民生需求，减少制度闲置与浪费；另一方面，加强机构与职能整合，避免信访制度与行政复议、行政诉讼重合，丰富利益诉求表达形式，拓宽利益诉求反馈制度渠道。③加强政府内部监督，对政府重要工作和临时性任务进行督促检查，确保重要部署及主要任务的落实，提高政府执行力；促进涉及人民利益的政府信息公开，提高政府决策与执行的公开度与透明度；对政府决策信息、执行信息定期存档，便利政府监督与追责。

二是构建公平开放的利益协商平台。社会矛盾形成第二阶段是利益博弈的失败，这一结果的出现往往是多方面的原因，但其中主要的原因在于利益主体的博弈参与缺失。为此，需要以公正合理的规则构建能够反映各阶层利益诉求的博弈平台,适时地调整利益的分配机制,以此消弭因利益争夺导致的社会群体间的敌对意识[36]，保障利益个人或者群体参与协商的权利，需要从利益协商平台构建、利益协商主体地位、利益协商程序和利益协商结果四个方面着手：①要顺应大数据时代发展，依托互联网完善线上的利益诉求表达渠道。大数据时代的到来、网络进入的门槛降低，为拓宽利益表达渠道提供了方式和手段，这一变化要求社会治理作出相应变革[37]。一方面，以大数据为基础的线上利益诉求表达渠道可以依托安全的信息技术获得可靠的治理信息，利益表达主体代表性增强，利益诉求容纳空间增加；另一方面，互联网技术为公众提供了表达成本低廉、传输速度高速、交互方式多样的利益诉求表达渠道，有利于促进公民过程参与、社会信息共享与反馈、政府及时跟进解决，贯通利益诉求表达、传递与分析全过程，在治理成本经济性的基础上使社会资源和社会治理成果社会化、共享化。②要保障参与协商的利益群体之间平等、良性的互动关系，一般来说，参与协商的主体越广泛越具有代表性，参与协商的程度越深入，利益协商的效果越好。③要以公开、公平、公正为原则，保证协商主体的确定性、协商事宜的明确性以及协商过程的反复多轮性，确保利益协商的程序正义，实现表达意见、交流意见和转换偏好过程的顺畅衔接[38]。④要确保协商结果的公开透明性，协商结果是利益群体经过主张、申辩与妥协而达成的初步一致，是公权力利益分配的依据。利益协商结果的公开有利于对利益协商过程的监督、对协商结果的认同，从而进一步有利于对利益的合理分配。

三是促进公权力利益分配的法治化。社会矛盾形成的第二阶段在于利益博弈的失败，而利益博弈的结果往往通过公权力利益分配的结果加以体现。根据“法无明文规定不可为”的一般认识，公权力的选择标准应当来源于法律对利益的分配，而法律分配利益主要体现在法律制定的规则体系。因此，应顺应法治国家、法治政府要求，从立法层面对利益博弈中公权力的利益分配标准加以明确。①法律具有权威性，其对利益的分配要以民生保障为基础，综合和平衡各方利益，注重群体间利益协调，注意保护弱势群体、边缘群体的利益；②完善社会法，建立社会保障体系，平衡公共利益与个人私益之间的关系，建立合理的资源分配法治体系，缓解分配不均的现状，实现资源的进一步下放，建立有效的弱势群体利益保护法治体系，关注弱势群体利益保护，改善弱势群体社会地位，避免弱势群体的社会敌对情绪；③加强社会风险评估，重点改善法律体系的薄弱领域，持续关注法律盲区的新兴领域，完善空白地带的法律法规，解释模糊不清的法律法规，在保证社会活力的同时坚守底线，使纠纷解决有法可依。

四是推动第三方主体特别是权威主体的介入。社会矛盾形成第三阶段是利益失衡的集中爆发，往往表现为强烈的对抗与冲突，依靠私主体力量往往无法解决，而纠纷解决作为秩序重构的方式，离不开第三方权威力量的介入[39]。①从执法层面，作为第三方的调解、仲裁机构等要公正执法、灵活执法。一方面要正确理解法律的立法目的和倡导价值理念，不主观执法、机械执法，避免因执法不公带来的矛盾激化，使当事人寻求暴力等不当途径进行私力救济；另一方面要兼顾人情，恰当处理法律与道德之间的关系，维护公序良俗与和谐社会发展。②从司法层面，要做好矛盾化解的兜底保障。一是完善仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等多元矛盾化解机制；二是要倾听当事人的利益诉求，完善司法调解工作，居中协调当事人双方的利益；三是对于不愿调解的案件，司法机关应当以当事人的矛盾为中心点，根据事实和法律作出适当的裁判。当然，第三方介入矛盾化解并不意味着当事人意思表示的灭杀，对于矛盾当事人要从普法层面宣传矛盾理性化解、法治化解理念，弘扬法治精神，瓦解暴力对抗手段在矛盾化解途径中的地位；要宣传纠纷解决途径，在纠纷不能通过协商、调解解决时，倡导诉诸法律。

五、结语

社会矛盾化解是社会治理中亘古常新的议题，不仅是提高社会治理体系与治理能力的必经之路，也是国家稳定、民族团结的奠基之石。在建设富强、民主、文明、和谐的社会大背景下，随着政治、经济、文化、社会、生态的不断发展，特别是新时代具有不确定性、突变性等特征的网络社会的到来，极大地颠覆了社会矛盾的传统发展与演化特性,使得社会矛盾呈现矛盾类型多样化、矛盾主体群体化和矛盾博弈方式策略化等新特征，对传统封闭性、单一性、事后性的社会矛盾化解机制提出了新挑战，社会矛盾化解机制建构思路的转型与重构是顺应社会矛盾变化与社会治理需要的关键之举。

整体治理理论视角下，关注“市域”这一中观层面的矛盾化解机制构建，从社会矛盾生成与演变机理着手，探寻诉求表达、利益博弈、矛盾爆发三阶段的规律与特点，不仅有助于改变治理结果导向的静态治理思维、顺应了社会矛盾动态变化的发展趋势以及推进社会矛盾治理体系和治理能力现代化，而且有助于社会矛盾化解的法治化、类型化、制度化与现代化，维护和谐稳定的社会秩序，建设富强、民主、文明、和谐的国家。社会矛盾化解是一项复杂持续的运转系统，但不可否认的是，社会矛盾化解机制多维度、多层次、体系化的重构思路，由应然描述到过程治理、封闭治理到开放治理、静态治理到动态治理的转变，不仅是市域社会矛盾化解机制的精髓，而且是顺应时代发展和社会矛盾变化对我国社会矛盾化解机制建构的深入思考和大胆创新，还是推进社会治理体系和治理能力现代化的有益探索。