论全过程人民民主的制度化法律化

2022-12-06李忠

西北大学学报（哲学社会科学版） 2022年1期

李忠

(中国社会科学院法学研究所,北京 100720)

2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上提出“发展全过程人民民主”[1]。这是对我国社会主义民主的全新概括。2021年10月13日,习近平总书记在中央人大工作会议上强调,必须坚持用制度体系保障人民当家作主[2]。在新时代,推进全过程人民民主制度化法律化,健全人民当家作主制度体系,对于坚持和完善人民代表大会制度,发展社会主义民主政治,充分发挥中国特色社会主义制度和国家治理体系优越性,全面建成社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有十分重要的意义。

一、全过程人民民主是我国社会主义民主政治发展的新阶段

中国共产党从成立之日起,就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任,带领中国人民经过28年浴血奋战,夺取了新民主主义革命胜利。

中国革命胜利后建立什么样的政治制度,以毛泽东同志为代表的中国共产党人进行了艰辛探索。早在1940年,毛泽东就在《新民主主义论》中指出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。”[3]67毛泽东创造性地提出了人民当家作主的人民民主思想,这在延续了两千多年封建专制主义制度的中国历史上具有划时代意义。1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一次全体会议通过共同纲领,全面贯彻人民民主思想,规定我国实行人民代表大会制度。1954年宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”以宪法的形式正式确立了人民民主原则。

改革开放后,我们党总结发展社会主义民主正反两方面经验教训,把民主法制建设摆上前所未有的地位。党的十一届三中全会强调,为了保障人民民主,必须加强社会主义法制。党的十二大提出,社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面,发展各个企业事业单位的民主管理,发展基层社会生活的群众自治。党的十五大提出,要进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。党的十六大强调,坚持以人为本,执政为民,构建社会主义和谐社会。党的十七大提出,要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。与此同时,社会主义民主法制建设取得了重大进展。以1982年宪法为起点和基础,我国逐步建立了一套人民当家作主的制度体系,国家民主制度不断完善,城乡基层民主不断扩大,公民的基本权利得到尊重和保障。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,发展社会主义民主政治,为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了重要政治保障。党的十八大提出,要把制度建设摆在突出位置,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。党的十九大强调,加强人民当家作主制度保障。2019年11月2日,习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时,首次提出全过程民主的重大理念。2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上进一步提出,发展全过程人民民主[1]。2021年10月13日,习近平总书记在中央人大工作会议上对发展全过程人民民主进行了全面阐释[2]。

(一)全过程人民民主的内涵

如何理解全过程人民民主这一新提法?结合习近平总书记重要论述和我国民主政治实践,笔者认为,全过程人民民主的内涵主要包括以下三方面:

第一，党的领导。这是发展全过程人民民主的基本条件和根本保证,也是人民民主同西方民主的根本区别。党的领导与人民民主在本质上是一致的,都是实现人民当家作主。在我国政治生活中,党始终居于领导地位。没有党的领导,就不可能把广大人民群众的积极性、主动性、创造性调动起来,就不可能形成统一意志,也就不可能发展社会主义民主政治。发展全过程人民民主,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。正是在这种意义上,习近平总书记提出：“要在党的领导下,不断扩大人民有序政治参与,加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由。”[2]

第二，全程性。这是全过程人民民主的典型特征。一是全链条。全过程人民民主既保证人民依法实行民主选举,也保证人民依法实行民主决策、民主协商、民主管理、民主监督,确保人民的主体地位贯穿公共决策的事前、事中、事后全过程。民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督“五大民主链条”环环相扣、彼此贯通,充分保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权,形成全过程人民民主的完整链条[4]。其中,协商民主通过协商、谈判、对话达成社会意愿和需求的最大公约数,不受选举和换届周期影响,是我国人民民主的独特形式和显著优势。就此而言,全过程人民民主是对西方“一次性消费”式选举民主的超越,在很大程度上弥补了西方这种间歇性、阶段性民主的缺陷。而从民主选举这个环节看,作为实现全过程人民民主的主渠道,人民代表大会在立项、起草、审议、论证、评估、监督等立法全过程各环节广泛听取吸纳各方面意见,全链条体现全过程人民民主[5]。

二是全方位。上至中央国家机关,下至基层组织,都把全过程人民民主的理念、原则和要求贯彻到工作各方面各环节。而上至国家事务,下至民生琐事,人民都有权参与管理。在立法活动中,我们经常能见到党委、政府、社会、公众、专家、代表委员的身影。在基层治理中,许多社区建立党政群协商共治平台,社区、家庭、企业等不同治理主体各展其长,共唱“一台戏”。

三是全覆盖。人民民主适用于全体人民。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第34条的规定,除依照法律被剥夺政治权利的人之外,凡“年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权”。《宪法》还规定,在全国人民代表大会中,“各少数民族都应当有适当名额的代表”。《中华人民共和国选举法》(以下简称《选举法》)第7条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”人民民主不仅存在于政治领域,而且广泛存在于经济、文化、社会、生态等领域。在现代国家,公共事务的范围日益扩大,选举早已不能涵盖政治生活、更不用说社会生活的全部。我国公民对公共事务、公共决策的多渠道、全领域参与,与西方主要关注政治领域的狭隘民主相比,高下立判。

第三，真实性。西方民主建立在资产阶级私有制基础之上,是被资本控制、维护资本利益的民主,具有极大的形式性和虚伪性。只有在实行生产资料公有制的社会主义国家,反映全体人民的共同利益,表达全体人民的政治诉求,不受利益集团和金钱左右,才能真正实现广泛的实质民主。全过程人民民主以治理绩效为导向,以解决自身问题为目标,这在很大程度上决定了民主运作的真实有效。新中国成立以来，特别是改革开放以来,我们党坚持发展全过程人民民主,动员全体人民以主人翁的姿态投身社会主义建设,保证了国家机关协调高效运转,维护了国家统一和民族团结,创造了经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹,彰显了中国式民主的巨大成效。习近平总书记指出：“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民需要解决的问题的。”“全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[2]

(二)全过程人民民主的历史方位

从上述分析可以看出,习近平总书记提出的全过程人民民主重大理念,凝炼了我国民主制度的本质和特色,深化了对民主政治发展规律的认识,其本质是人民民主,与毛泽东的人民民主思想、邓小平的民主法制理论一脉相承。它根植于中国独特的国家性质、政治体制、发展阶段和历史文化传统,以实现人民根本利益为出发点和落脚点,最大限度反映人民群众的意志和利益,最大限度凝聚人民群众的智慧和力量,最大限度激发人民群众的活力和动力,是符合中国国情和实际、富有效率和生命力的好制度,是新时代发展社会主义民主政治的行动指南。

第一，全过程人民民主超越西方民主。全过程人民民主内含的党的领导、协商民主、以人民为中心和坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一等内容,与西方民主截然不同，它既重视程序民主,更重视实质民主；既重视民主选举,更重视全过程参与；既重视少数人利益,更重视多数人利益和整体利益,能够有效防止出现西方民主群龙无首、一盘散沙,党争不断、相互倾轧,选举时漫天许诺、选举后无人问津,人民形式上有权、实际上无权,不同国家机关相互掣肘、内耗严重等弊端[6],全过程人民民主是超越西方形式民主、程序民主的实质民主、高质量民主,实现了邓小平提出的社会主义现代化建设要“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”[7]322的目标。

第二，全过程人民民主也是对社会主义民主政治理论的继承和创新。一方面,它对我国民主制度的本质内涵作出全新概括:实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主[2]。另一方面,它对发展社会主义民主提出新要求,强调人民民主的全程性,即民主主体的广泛性、民主生活的全域性、民主过程的持续性、民主流程的闭合性,并要求把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来[2],为进一步完善社会主义民主政治和人民代表大会制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了方向性指引,标志着我国社会主义民主政治建设迈入了新阶段。

二、全过程人民民主制度化法律化的成绩及主要问题

用法律制度保障人民民主,是社会主义民主政治发展的一条基本规律。法律具有确认、规范、促进、保障特定社会关系的功能。各国取得民主革命胜利后,多以国家制度和法律的形式,确认民主事实,赋予公民民主权利,保障本国民主政治发展。历史经验反复证明:没有民主的法制,可能沦为人治的手段;没有法制的民主,可能陷入极端民主和无政府主义的泥淖。正是在这个意义上,邓小平在1978年12月中央工作会议上强调:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[7]146

(一)形成比较完善的全过程人民民主制度体系

改革开放以来,我们党始终坚持发扬社会主义民主,健全社会主义法制,经过多年努力,形成了比较完善的全过程人民民主制度体系。

第一，现行宪法搭建了全过程人民民主制度体系的基本框架。《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”上述规定明确了人民与国家机构的关系,保证了人民不仅在选举时有投票的权利,而且在日常政治生活中也有持续参与的权利。宪法在序言和总纲中还确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等不同层次的民主形式,为维护最广大人民根本利益奠定了坚实制度基础。

第二，民主政治立法逐步完善。民主政治立法是调整国家政治关系、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范,主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律,民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律,维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律,以及保障公民基本政治权利方面的法律[8]70。《选举法》规定,实行普遍、平等、直接选举和间接选举相结合以及差额选举、秘密投票的选举原则。实践中超过99%的年满18周岁的中国公民享有民主选举权利[9],这就从根本上保证了绝大多数人民享有当家作主的民主权利。1984年5月31日,六届全国人大二次会议通过民族区域自治法,规定在各少数民族聚居的地方实行区域自治,发挥各族人民当家作主的积极性。1987年11月24日、1989年12月26日,六届全国人大常委会二十三次会议、七届全国人大常委会十一次会议分别通过《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,规定由村(居)民群众依法办理群众自己的事情,促进了农村(城市)基层社会主义民主建设。2006年8月27日,十届全国人大常委会二十三次会议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,保障全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会依法行使监督职权。2015年3月,十二届全国人大三次会议通过了修改后的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》),将实践中行之有效地推进科学立法、民主立法、依法立法的经验做法上升为法律规范,涵盖了“全过程”的各环节要素,体现了“全过程”的原则要求。《立法法》颁布后,行政法规制定程序条例、规章制定程序条例作了相应调整,完善了立法项目征集和论证制度,建立了公开征求意见、委托第三方起草和重大利益调整论证咨询等制度。2021年3月,十三届全国人大四次会议对《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》作出修改,第一次在法律中将坚持全过程民主和代表充分发挥在全过程民主中的作用写进法律。改革开放以来,我国还制定了一系列保障和发展公民政治、经济、社会、文化等各方面权利的法律法规,保障人民民主,增进人民福祉。

第三，促进和保障全过程人民民主的制度机制不断健全。为贯彻党的十八届四中全会关于深入推进科学立法、民主立法的决策部署和2015年修订后的《立法法》,全国人大常委会制定出台《立法项目征集和论证工作规范》《建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案的实施意见》《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》《向社会公布法律草案征求意见工作规范》《法规、司法解释备案审查工作办法》等一系列实施性文件,在立法各环节落实全过程人民民主的要求[5]。值得指出的是基层立法联系点制度。近年来,全国人大常委会在基层设立立法联系点,直接听取基层一线群众对法律草案的意见建议,打通了代表联系群众的“最后一公里”。此外,全国人大常委会还创设民生实事人大代表票决、立法协商、人民建议等微观制度,强化全过程人民民主理念依托的制度载体。改革开放以来,适应我国利益格局多元多样、意见诉求纷繁复杂的需要,我们党印发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《关于加强人民政协工作的意见》《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线工作的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》《中国共产党统一战线工作条例》等重要法规文件,明确了多党合作和政治协商的原则、内容、方式、程序等,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步规范化程序化。

第四，党内民主制度建设成效显著。中国共产党是我国唯一的执政党,对国家事务和社会事务具有巨大影响力。只有不断健全党内民主制度,发挥党内民主对人民民主的导向作用,才能发展和完善社会主义民主政治。改革开放以来,我们党积极发展党内民主,坚持以健全民主集中制为重点，加强制度建设,制定出台了《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党基层组织选举工作条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》《中国共产党党内监督条例》等一系列法规,激发了各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性,增强了党的创造力、凝聚力、战斗力,对人民民主发展起到了重要示范和推动作用。

(二)全过程人民民主制度化法律化存在的主要问题

虽然我国社会主义民主法治建设取得了巨大成绩,但同时要清醒看到,与中国特色社会主义事业的需要相比,与全过程人民民主重大理念的新要求相比,全过程人民民主制度化法律化还存在一些突出问题。主要表现在以下几方面：

第一，缺乏统筹规划。全过程人民民主这一重大理念提出后,哪些法律制度需要充实完善发展全过程人民民主的要求和措施,哪些可以不写入,如果需要写入,写到什么程度,不写入的又如何体现；哪些法律制度需要制定相关配套制度措施,等等,尚未形成共识。目前,全国人大常委会注意在立法中体现全过程人民民主(1)2021年3月,十三届全国人大四次会议将全过程民主写入修订后的全国人大组织法和全国人大议事规则。目前,全国人大常委会也将全过程人民民主写入正在审议中的地方组织法。张维炜:《筑牢全过程人民民主的法治根基》,https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1714760681937670435&wfr=spider&for=pc，最新访问2021年11月2日.,但如何通过制定和完善相关法律制度,把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来[2],还缺乏统一规划部署。

第二，民主政治立法有待完善。民主政治立法是国家政权运作、人民行使当家作主民主权利的法律基础,与全过程人民民主息息相关,应当充分直接体现全过程人民民主的理念、原则和要求。改革开放以来,我国民主政治立法成就斐然,出台了数十部法律,充分体现了人民民主原则[8]74-91。但不可否认的是,大部分民主政治立法没有直接体现全过程人民民主。一些法律,比如村民委员会组织法、城市居民委员会组织法,制定年代久远,许多规定已严重不适应现实需要。民主权利立法仍存在立法空白,有的还只是行政法规和政府规章,法律位阶不高,不利于公民民主权利的维护和保障。

第三，全过程人民民主有关制度机制有待健全。一是人民代表大会制度。近年来,全国人大常委会在立法工作中,注重把全过程人民民主的理念、原则和要求贯彻到立法工作全过程各方面。但如何从制度机制上体现全过程人民民主全链条、全方位、全覆盖的要求,仍需要深入研究。以基层立法联系点为例,实践中各地设立层级不同、做法不一,有的联系点存在覆盖范围有限、代表性不足等问题,有必要完善基层立法联系点制度,进一步畅通基层群众参与法律法规制定的渠道,让基层群众的声音更便捷地直达立法机关。二是协商民主制度。目前我国主要通过党内法规和规范性文件来调整协商民主,缺乏一部规范协商民主的专门立法。一些制度机制过于笼统宽泛,有关参加范围、讨论原则、协商程序、交流方式等的规定不明确、不具体,影响了协商效果。实践中,统筹政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商的机制不健全,难以形成整体效能。三是合宪性审查制度以及备案审查、清理、立法后评估和执法检查等法律实施机制。上述制度机制是保证有关法律法规合宪合法的校准器。由于全过程人民民主提出时间不长,上述制度机制都没有将其作为审查或判断标准,不利于这一重大理念的贯彻落实。

第四，党内民主制度建设有待加强。由于各方面原因,党内民主制度建设方面还存在一些问题,突出表现为党的民主集中制制度还不够完善。比如密切联系群众制度。密切联系群众是党的三大优良作风之一,是党的优良传统和最大政治优势。《中国共产党章程》、1980年《关于党内政治生活的若干准则》、1990年《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》、2012年《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》、2016年《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等法规文件,对党员干部密切联系群众作出了规定、提出了要求,但有关规定比较分散,不够集中,一些规定不够具体,操作性不强。又如党内选举制度。当前还没有一部适用于全党的选举工作条例,出台的一些条例和措施也不尽完善,直接选举仅限于基层,范围很小,层次很低;差额选举的范围小、层次低,差额比例不大;候选人提名制度单一,介绍制度不到位,选民无法充分了解候选人,党员的主体作用发挥不够理想[10]。再如地方党委决策制度。由于各级党委在同级各种组织中居于领导核心地位,党委正确决策是党和国家事业健康发展最有效的保证。改革开放以来,我们党制定了《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》等法规,对地方党委议事和决策程序作了规定,但许多规定比较原则,决策的主体、权限、程序、方式、责任等规定不够具体明确,不利于地方党委科学民主决策。

三、推进全过程人民民主制度化法律化的若干建议

高度民主和完备法制是现代国家治理不可分割的一体两面。推进全过程人民民主,关键在于用制度体系保证人民当家作主。当务之急是按照全过程人民民主的理念、原则和要求,用法律制度把全过程人民民主固定下来,加快构建以宪法为核心、民主政治立法为主干、部门法及相关制度为支撑的全过程人民民主制度体系,为全过程人民民主实践提供全方位制度保障。

(一)加强顶层设计

推进全过程人民民主制度化法律化,涉及面广，内容复杂,既涉及选举民主,又涉及协商民主；既涉及直接民主，又涉及间接民主；既涉及党内民主,又涉及人民民主；既涉及政治、经济领域,又涉及文化、社会、生态领域；既涉及法律法规,又涉及制度机制,必须统筹规划,有序推进。建议全面梳理现行法律法规和制度机制,根据有关法律制度是否体现全过程人民民主以及体现得是否充分,提出立改废释纂建议。在此基础上,建议党中央出台《关于推进全过程人民民主制度化法律化的意见》,对推进这项工作的重要意义、指导思想、基本原则、主要任务和组织保障等作出规定,为推进全过程人民民主制度化法律化提供总遵循、总依据。有关部门根据党中央决策部署,确定推进全过程人民民主制度化法律化的时间表、路线图、任务书,明确责任主体和时限要求,确保各项任务如期完成。

推进全过程人民民主制度化法律化,应当遵循以下原则:

第一，坚持党的领导。党的领导是实行全过程人民民主的根本政治保证。中国共产党的领导,就是支持和保证人民当家作主,推动有关部门从制度上、法律上保障全过程人民民主在国家生活和社会生活中落到实处。

第二，立足中国实际。民主作为一种制度模式,必须根植于一国国情才具有活力、生命力和稳定性。推进全过程人民民主制度化法律化,必须同我国社会主义民主政治发展水平相适应,不得脱离我国的政治制度、发展阶段和历史文化传统,不得机械照搬西方国家的民主制度。

第三，尊重社会主义民主发展规律。比如,不同类型的法律对写入全过程人民民主的要求是不同的。一般说来,对于与社会主义民主政治建设密切相关的民主政治立法,要充分直接体现全过程人民民主的理念、原则和要求;对于其他法律,则无需在正文中写入,但其制定过程应当充分体现。不同国家机构体现全过程人民民主的要求也是不同的,尽管多数国家机构都冠以“人民”二字(2)在我国国家机构中,仅国家主席、中央军事委员会和监察委员会没有冠以“人民”二字。,都要将全过程人民民主贯彻到各自工作的全过程和各方面。各级人大由人民选举产生,职权由人民赋予,因而人大工作必须全流程、全链条、全方位贯彻全过程人民民主,充分反映人民的意愿和要求;各级人民政府是执法机关,必须坚持依法行政,加快政府职能转变,实行科学民主决策,建设人民满意的服务型政府;司法机关以维护社会公平正义为天职,专业性技术性较强,依法独立行使权力,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,主要通过公开审判制度、人民陪审员制度、人民监督员制度、律师制度、人民调解制度、法律援助制度等,保障人民的民主权利和公民的合法权益。

第四，坚持问题导向。推进全过程人民民主制度化法律化,必须紧扣人民群众的新要求新期待,回应人民群众最关心最直接最现实的利益诉求,用法律制度维护最广大人民的根本利益。

第五，坚持突出重点。民主政治立法是全过程人民民主制度体系的核心内容,相关制度机制是贯彻全过程人民民主的重要保证。推进全过程人民民主制度化法律化,必须以民主政治立法和制度机制完善为重点,按照轻重缓急,有计划、有步骤地推进。

第六，积极稳妥。民主法律制度涉及国家政治体制,敏感复杂。推进全过程人民民主制度化法律化,必须坚持循序渐进、积极稳妥的原则,是否出台某项法律制度、什么时间出台,主要取决于社会政治条件和社会主义民主政治的发展需要。

(二)加快民主政治立法

第一，适时对宪法作出解释。全过程人民民主重大理念带来的一个重要变化是重塑了宪法确立的人民民主原则的内涵和要求,扩大了国家法律体系的民主基础。鉴于宪法的稳定性,不宜就此启动宪法修改。建议适时解释宪法,将全过程人民民主的理念、原则和要求融入宪法有关条款,为推进有关立法提供宪法依据。

第二，修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会常务委员会议事规则。目前这两部法律修改已列入2021年全国人大常委会立法计划。建议将习近平总书记关于坚持全过程人民民主的重要论述和发展全过程人民民主的制度措施写入这两部法律。

第三，修改全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法。近年来,全国人大常委会重视发挥人大代表作用,创立了一系列制度机制,比如人大代表直接参与行使国家立法权,统筹人大代表议案建议办理与立法规划计划编制,常委会会议期间与列席代表座谈交流,常委会组成人员联系代表,促进人大代表在法律案起草、论证、调研等各环节发挥作用等[5]。建议将上述经验做法写入代表法。

第四，修改监督法。监督法修改已列入十三届全国人大常委会立法规划。建议按照发展全过程人民民主的要求,在总结人大监督实践经验的基础上,完善监督工作体制机制、程序方式和制度措施,在法治轨道上推进监督工作。

第五，修改村民委员会组织法、城市居民委员会组织法。目前这两部法律正在修改过程中。建议按照充分体现党的全面领导、村(居)民委员会政治属性、全过程人民民主的原则,总结吸收基层民主实践中的经验做法,持续推进这两部法律的修改工作。

第六，加强民主权利立法。针对一些民主权利立法位阶偏低的问题,建议研究制定出版法、新闻法,加强民主权利法治保障。

第七，修改立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例。这三个立法是规范立法活动的专门法,对于推进开门立法、民主立法,发挥立法的引领和推动作用,完善全过程人民民主制度体系,具有重要意义。建议在这三个立法中写入全过程人民民主,并将其贯穿到立法的立项、起草、论证、评估、审议、通过等程序规定中。

(三)健全全过程人民民主制度机制

第一，人民代表大会制度。要适应发展全过程人民民主、全面依法治国的需要,不断健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道。建议进一步完善立法论证、评估、评议、听证制度,健全代表参与立法、代表联系、代表联络、代表述职等制度机制,扩大人民有序政治参与[11]33-34。完善人大的民主民意表达平台和载体,推进人大协商、立法协商,把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中[2]。当前,要重点完善基层立法联系点制度。实践中,一些基层立法联系点积极探索直接民主新形式,不断丰富参与立法的内涵。比如,上海市将联系点的功能从法规征询环节,延伸到立法前组织征求立法规划计划的意见、协助开展立法调研,立法后协助开展法律法规实施情况调研、法律法规宣传普及工作,把代表之家、代表联络站、代表联系点设在代表单位或家中,让人民群众随时找得到人、说得上话、办得了事[12]。建议全国人大常委会适时开展基层立法联系点评估,总结联系点经验做法，并结合实践中出现的共性问题，完善联系点工作规则。

第二，协商民主制度。针对协商民主制度建设中的问题,建议完善协商议政的内容、形式和程序,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,保证人民广泛持续深入参与日常政治生活。将协商民主制度同党委、人大、政府办文办事规则衔接协调,从制度上把协商民主融入党政决策程序,固化运作机制,确保协商民主规范有序发展。条件成熟时,可考虑在协商民主制度规则基础上,制定协商民主法。

第三，基层直接民主制度。建议建立健全公开、公正、公平的选人用人制度机制, 保证村(居)民群众的选人用人权; 建立健全议事协商决策制度机制, 保证村(居)民群众对村(居)重大事务的讨论决定权;建立健全村(居)务公开、民主评议、问责制度机制, 夯实人民群众在基层群众自治中的主体地位[11]236。

第四，完善合宪性审查制度。合宪性审查是保证有关法律法规同宪法的规定、原则和精神相符合的重要制度。近期全国人大常委会法工委负责人提出,有关方面拟出台的法规规章和制度政策,凡涉及宪法有关规定如何理解、如何实施、如何适用的,都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查[11]254。建议在推进合宪性审查工作中,将全过程人民民主作为重要审查标准,从根本上维护国家法制统一、保障公民民主权利。

第五，完善备案审查、清理、立法后评估和执法检查等法律实施机制。建议按照全过程人民民主的要求,重置备案审查、清理、立法后评估和执法检查工作等“校准器”的“准星”,促进全过程人民民主融入有关法律法规。

(四)深入推进党内民主制度化

以党内民主带动人民民主,最关键、最核心的工作是推进党内民主制度化。建议进一步落实民主集中制各项制度,重点做好以下三项党内法规的制定工作。

第一，制定《中国共产党密切联系群众准则》。2018年中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》,将研究制定密切联系群众准则确定为重点制定项目。当前,我们党正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，能不能始终做到密切联系群众,与群众心心相印、命运相连,关系到党的生死存亡和国家的兴衰荣辱。建议适应新时代党的建设新形势新要求,在吸收以往规定和经验做法的基础上,制定《中国共产党密切联系群众准则》,为走实群众路线,始终保持党同人民群众的血肉联系,建立良好党群干群关系,进一步开创新时代发展新局面提供可靠制度保证。

第二，制定《中国共产党选举工作条例》。针对我们党缺乏一部全党适用的选举工作条例问题,建议整合地方组织、基层组织选举规范,制定《中国共产党选举工作条例》,对党内选举的原则、类型、程序、方式、监督保障等作出统一规定,进一步完善选举程序,严格选举纪律,改进候选人提名方式,适当扩大直接选举范围,扩大差额选举的范围和比例,扩大党员参与推荐候选人的途径,更好体现党员意志。

第三，制定地方党委决策程序。建议按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,研究制定地方党委决策程序规定,把调查研究、征求意见、法律咨询、集体讨论决定确定为必经程序,完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制,健全党委决策问责制度,提高党委科学决策、民主决策、依法决策水平(3)上述两项建议是2013年11月5日中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》提出的制定项目。参见中共中央办公厅法规局编:《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》(下册),法律出版社2017年版,第1378页。。