政策环境影响评价利益相关方分析——以海南省禁塑政策为例

李林子，赵玉婷，詹丽雯，李小敏

中国环境科学研究院

政策环境影响评价（简称政策环评）是我国环境影响评价制度向决策源头延伸、参与宏观综合决策的一项重要制度创新，也是新时期我国环评发展的重点领域之一。政策决策相较于规划和建设项目，涉及利益主体众多，影响范围广泛，利益相关方分析对政策环评而言至关重要。利益相关方参与是政策环评作为决策工具提升决策科学性和民主性的重要途径[1]，多元利益相关方代表不同事实、知识、利益和价值，能够提供决策所需的更完整的信息和更精确的权衡，使决策更具理性、更有效率[2]；利益相关方参与也是政策环评凝聚社会共识、防范重大环境风险的重要手段。政策环评可以成为利益相关方沟通协商的理想平台，最大程度地缩小利益分歧，达成社会共识，形成有利于环境保护的统一战线和支持群体，同时，也能促使决策部门在决策中更加重视对环境因素的考量，从决策源头防范重大环境问题。然而政策环评在我国尚处于试点起步阶段，已有的案例中对利益相关方的关注并不多[3-4]。事实上，即使是作为利益相关方“前身”的公众参与，也没有在规划和项目环评中得到足够的重视。新时期我国推进政策环评，亟待开展利益相关方研究。2020 年11 月生态环境部印发《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南（试行）》（简称《技术指南》），明确提出要在政策分析中梳理利益相关方。笔者引入利益相关方有关理论，建立政策环评利益相关方分析的方法框架，以生态环境部政策环评试点“海南省禁塑政策环评”为案例，开展政策环评利益相关方实证研究，以期为我国政策环评技术方法完善和实践提供参考。

1 政策环评利益相关方理论与方法

1.1 利益相关方有关理论

国际上政策环评非常重视利益相关方参与，其不仅是政策环评的重点内容和工作主线，也是政策环评的重要方法；不仅参与主体非常广泛，而且政策环评的评价范围、评价重点、对策方案也会充分考虑利益相关方的关切[5]。与我国传统环评方法所依赖的自然学科理论基础不同，利益相关方分析需要社会学、管理学等学科理论提供指导和支撑，如利益相关方理论、协同治理理论、博弈理论、冲突管理理论等。限于篇幅，以下只对本研究所用的部分理论进行简要论述。

利益相关方理论（stakeholder theory）由斯坦福研究所于1963 年首次提出，最初是作为管理学工具挑战企业“股东利益至上论”提出的一种新理念[6]。利益相关方理论一提出便引起国际学术界的极大兴趣，Mitchell 等[7]总结了1963—1997 年关于利益相关方的27 种代表性概念表述，其中最具代表性的如Freeman 对利益相关方的界定，即“利益相关方是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的人”。如今，利益相关方理论已从最初的企业领域拓展到政府管理、城市治理等多个领域，并产生广泛的影响。在我国流域生态补偿[8]、城镇化建设[9]、水源地管理[10]、工矿废弃地再开发[11]等领域，利益相关方理论已有诸多应用与实践。将利益相关方理论应用于政策环评，对于确定利益相关方、分析多方利益关联等关键问题，也能够提供很好的指导和支撑。

协同治理理论起源于20 世纪70 年代德国物理学家赫尔曼·哈肯创立的协同学，创立在协同学基础上的协同治理是指在治理空间内的政府、市场、社会组织、公民个人等参与主体，充分利用各自的资源、知识、技术等优势，以非线性的互动来演绎新的合作方式，从而形成的一种新的治理方式[12]。协同治理强调公共管理主体的多元化、主体间共同参与的自愿平等与协同性，最终目标是促使公共利益最大化。协同治理理论已广泛应用于公共危机管理、公共服务供给、基层治理、区域合作等领域，在国内外生态环境治理领域也有诸多实践[13-15]，在我国的京津冀地区[16]、长江流域[17]、黄河流域[18]等重点区域和流域的生态环境协同治理方面发挥了重要作用。政策环评要调节不同利益相关方的冲突，促成利益相关方的协同合作，以最低的成本实现生态环境公共利益的最大化，可以充分借鉴协同治理理论。

1.2 利益相关方分析方法框架

应用利益相关方有关理论，在《技术指南》梳理利益相关方的基础上，构建开展利益相关方分析的方法框架，包括利益相关方识别、利益相关方参与、利益相关方分析和利益相关方协同。

1.2.1 利益相关方识别

政策环评开展利益相关方参与和分析的前提是界定利益相关方范围。与《环境影响评价公众参与办法》对“环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织”这一狭义的公众范围界定相比，政策环评需要考虑的利益相关方范围显然更广。结合利益相关方理论，可以将政策环评中利益相关方界定为能够明显或可能影响某一政策，或者受到或将要受到政策影响的任何实体（可能包括政府、公民、企业、组织等）。

在界定利益相关方范围的基础上，需要对利益相关方进行类型划分。因为政策牵涉的利益相关方宽泛，而他们并非同质的实体，具有明显的异质性特征，其所处的地位、存在的形式、具有的知识和观点不同，所代表的利益和关注的损害也不同，对利益相关方进行分类，有助于政策环评对不同类型的相关方给予不同程度的关注并组织相应的参与，从而提升决策的质量和效率[19-20]。利益相关方理论中对利益相关方进行分类的方法有很多，其中Mendelow 权力利益矩阵(图1)[21]是一种应用最为广泛的分类方法。Mendelow 矩阵中X轴表示利益大小，即从政策中利益相关方在多大程度上获得或损失利益;Y轴表示权力大小，即利益相关方影响政策成功的相对能力。其中，A 栏是最重要的核心利益相关方，需要让其充分参与并充分考虑其利益；B 栏影响政策能力强但利益关联性弱，也应与其建立和培育关系；C 栏影响力低但利益攸关，也需要考虑其利益以避免出现问题；D 栏影响力低且利益关联性弱，可以忽略。

图1 Mendelow 权力利益矩阵[21]Fig.1 Mendelow power/interest matrix

1.2.2 利益相关方参与

政策环评要充分重视利益相关方参与机制的建设。协同治理理论研究表明，建立畅通的利益表达、信息共享与沟通机制至关重要，可以让各利益相关方自由表达其利益诉求，在沟通了解的基础上将利益矛盾控制在适度范围并达成利益共识。国外政策环评非常重视利益相关方参与机制的建设，经济合作与发展组织（OECD）在组织利益相关方参与环境制度评价时，特别重视运用结构化的参与方法，为利益相关方创建自由发表意见和无约束的讨论氛围[22]。结构化的参与方法，就是将利益相关方进行分类，分别组织相应的参与，让各类利益相关方都能在适宜的平台上自由地讨论和发表意见。这种参与平台和自由表达氛围的创建，往往正是环境制度缺陷识别和完善建议提出的重要基础。

根据政策议题、对象类型的差异，利益相关方参与的模式不尽相同。已有相关理论领域的研究成果也可为政策环评利益相关方参与模式提供借鉴。例如，利益相关方理论中关于公共政策公众参与的4 种模式，从低级到高级可分为评论模式、社会学习模式、联合规划模式和认同模式，在重要的、宏观的议题上可以应用高等级的公众参与模式，在次要的、微观的议题上应用低等级的公众参与模式[11]。例如，协同治理理论中关于政府协同的3 种模式，即“轮形”模式、“伞形”模式和“扇形”模式，其中“伞形”和“扇形”模式的稳定性较强[23]。至于利益相关方参与的形式，根据参与的不同阶段及需求的变化，可以选择组织召开听证会、座谈会、论证会、社会调查等多种形式。

1.2.3 利益相关方分析

利益相关方分析主要是评估政策的关键利益相关方在政策中的利益，这些利益如何影响政策（主要关注在特定问题上有何种利益），以及为影响该问题的结果所能够调动资源的数量和类型[24]。政策环评的利益相关方分析有助于识别拟议政策所涉及的社会个体或群体，厘清这些个体或群体关注的不同利益或持有的不同价值取向、支配的社会资源如何与政策的潜在环境影响相关联[4]。相关领域已有研究中对于利益相关方分析的方法有很多，可以采用定性方法，也可以采用定量化或半量化方法，如建立博弈模型[9]进行分析等；政策环评的利益相关方分析可以根据具体的政策情况灵活选择，同时可以与政策的环境问题识别、影响分析、对策方案等相结合。

1.2.4 利益相关方协同

政策环评中开展利益相关方参与和分析的一个重要目的是协调多方利益，促成利益相关方协同合作，避免因利益冲突可能引发的重大环境问题。所谓利益协调，就是认同政策所有利益相关方根本利益一致、共享收益，从政策总体目标出发，在不同利益相关方追求合理合法利益的基础上，通过行政、法律、经济、技术等手段对利益分配进行调整，使利益差距得到缩小、利益关系更加公平。根据协同治理理论，协调利益冲突的有效方式是构建利益共荣机制，通过建立激励相容机制，使利益相关方追求利益的行为与实现生态环境公共利益最大化的目标相吻合。同时，针对由公共利益最大化带来的成本，也要建立有效的分摊机制，从而有效调节利益冲突。

2 海南省禁塑政策环评利益相关方案例分析

2.1 案例概况

为探索政策环评技术方法和路径、完善案例储备，2021 年6 月生态环境部在全国9 个省（市）启动政策环评试点工作，海南省作为试点省份之一将禁塑政策列为试点政策对象。海南省禁塑政策是以地方性法规《海南经济特区禁止一次性不可降解塑料制品规定》（2020 年12 月1 日正式施行）为核心的政策体系，主要围绕在海南省禁止生产、运输、销售、储存、使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具等塑料制品，同时发展全生物降解塑料来替代禁止的塑料制品。禁塑政策执行涉及各行各业、千家万户，影响范围广泛，因此在政策环评中将利益相关方分析作为一项重要内容开展研究。

2.2 利益相关方识别、参与和信息收集

2.2.1 利益相关方识别

在梳理海南省禁塑政策利益相关方的基础上，界定利益相关方范围。具体包括：1）海南省各级人民政府及其相关部门，作为政策的决策和执行者，在政策执行中负有组织、监管等职责；2）企业和个体工商户（海南省内外塑料制品产业链上中下游以及相关行业企业和个体商户等），直接或间接受政策影响，同时其行为也会影响政策执行成败；3）公众（海南省内常住居民、候鸟族、外来游客等），直接受到政策影响，同时其行为也会或大或小影响政策执行成效；4）各类机构、组织团体（相关研究、检测、认证机构，行业协会，社会团体，新闻媒体等），在推动政策执行方面能够发挥积极的影响。采用Mendelow权力利益矩阵分类方法，建立海南省禁塑政策执行利益相关方矩阵（图2）。位于矩阵A 栏中的核心利益相关方有海南省政府相关职能部门、省内相关行业企业和个体商户、居民等，其影响政策的能力和受政策影响的程度最大，需作为利益相关方分析的重点予以考察；位于B、C 栏中的利益相关方在分析中也建立联系或得到体现。

图2 海南省禁塑政策利益相关方矩阵Fig.2 Stakeholder matrix of the plastic ban policy in Hainan Province

2.2.2 利益相关方参与和信息收集

运用结构化的参与方法，将核心利益相关方分为政府、企业、公众3 类群体，基于不同类型的群体分别组织相应的参与，并收集利益相关方分析所需的信息。对于政府利益群体，技术团队通过海南省禁塑工作领导小组办公室（简称禁塑办），构建与政府相关职能部门的“伞形”协作模式，采用访谈、座谈形式组织相关部门参与。对于企业利益群体，主要通过企业利益联盟即海南省塑料行业协会，建立与塑料行业企业及上下游相关行业企业和商户的“伞形”模式，采用问卷调查、访谈等形式，形成与相关方通畅高效的沟通交流渠道，获取相关信息和数据。对于公众利益群体，主要采用社会调查统计抽样方法，利用问卷调查引导公众在轻松的环境下表达利益诉求，获取公众对政策的认知、诉求等信息。发放公众问卷2 268 份，剔除196 份无效问卷后回收有效问卷2 072 份。其中，参与调查问卷的常住居民、候鸟族、省外游客分别有1 587、226、259 人，占总参与调查人数的76.6%、10.9%、12.5%。

2.3 利益相关方分析及结果

考虑海南省禁塑政策类型，将利益相关方分析与经济社会影响分析有机结合，采用基于利益相关方的成本收益分析框架，同步开展利益相关方分析。从禁塑政策核心利益相关方入手，分别分析政府、企业、公众群体各自在政策执行中分担的成本和获得的收益。

2.3.1 政府主体

政府主体的利益偏好在于社会的总体发展绩效，最根本的利益追求是推动地方经济发展。从追求利益或获得收益看，禁塑政策带动全生物降解塑料新兴产业蓬勃发展，相较于传统低端塑料行业，能够产生更可观的经济效益，给地方政府带来财政收入。作为全国乃至全球新技术，全生物降解塑料研发及产业化有望成为新的经济增长点。另外，禁塑政策旨在降低一次性不可降解塑料进入自然环境的风险，作为一项环境保护政策，对于建设海南国家生态文明试验区、提升海南形象都是有益的。因此，政府对于推动禁塑政策执行是积极的，并且政府凭借法律赋予的权力对于资源的控制能力，能够对政策执行产生强大的推动力。但是，从承担成本或利益损失看，禁塑政策执行需要多个政府部门在生产、运输、销售、储存、使用等多个环节严格监管执法，需要支付包括监管费用、协调费用等在内的庞大的行政成本，加大了政府的支出负担。

2.3.2 企业和商户主体

企业和商户主体的利益追求在于谋求商业利益，实现利润的最大化，其行为策略严格遵循成本—收益原则。当然，禁塑政策执行对产业链上下游行业企业和商户的影响不同，需要加以区分：1）对于塑料制品生产制造企业，执行政策除了增加建设新生产线的投资成本，最主要的成本变化还在于运营阶段原材料成本的剧增。据调查，全生物降解塑料原材料〔如聚乳酸（PLA）、聚对苯二甲酸-己二酸丁二醇酯（PBAT）〕成本是传统不可降解塑料〔如聚乙烯（PE）〕的2～3 倍。由于海南省内目前没有全生物降解塑料原材料生产企业，需要从省外购买，在市场波动和资本炒作下原材料成本还可能暴涨，因此，企业需要把出厂价格定在一个较高的水平才能维持盈利。2）对于下游以塑料制品作为包装物的制造、物流、交通、医疗等企业，政策执行后替代品价格上涨导致企业运营成本上升，增加的成本将会分摊到商品和服务价格中传递给消费者；对于把塑料制品作为一种商品有价出售的超市、商场等商户，增加的成本由消费者承担，商家甚至还能获得额外盈利；而对于农贸市场、流动商贩等商户，激烈竞争下为了留住客源往往免费提供塑料袋，增加的成本由商户自行承担，对普通商贩来说利益损失很大（按传统塑料袋0.07 元/个，全生物降解塑料袋0.3 元/个的进货价格，农贸市场1 个商贩1 天使用100 个塑料袋计算，执行政策后每月成本将从210 元增至900 元），这也正是禁塑政策难以在农贸市场有效推行的主要原因。

考虑企业主体为了追求利益最大化，可能采取违规行为如生产销售非降解塑料或伪劣制品而大量获益，这种情况下企业和政府间的利益冲突可能导致禁塑政策执行失败，有必要分析企业主体和政府主体行为策略的博弈关系，计算公式如下：

式中：P1为企业选择生产销售合格全生物降解塑料制品的概率；R为用于禁塑监管执法的行政支出；D为由于企业违规导致禁塑失败将要承担的损失；K为企业违规被政府监管执法部门查获需要缴纳的罚款；P2为政府进行监管执法的概率；C为守规生产销售合格全生物降解塑料制品增加的成本。

建立博弈模型（表1）进行分析，则博弈的混合纳什均衡解：企业和政府的混合策略分别为是不完全信息混合策略的纳什均衡。由此可以得到推论：政府对企业违规生产销售非降解塑料或伪劣制品的惩罚力度越大，企业守规的概率就越高；企业守规生产销售合格全生物降解塑料制品的成本增加越大，政府的监管执法力度就越大。

表1 企业与政府的博弈模型Table 1 Game model between enterprise and government

2.3.3 公众主体

公众主体的利益偏好主要在于个人健康、环境效益等。随着习近平生态文明思想和环境保护观念深入人心，公众认识到塑料污染对生态环境和人体健康的危害，参与环境保护的意愿愈加强烈。根据公众问卷调查，海南省内绝大多数公众支持用全生物降解塑料替代一次性不可降解塑料制品（常住居民、候鸟族、外来游客的支持率分别为96%、92%、91%），而支持的原因主要是认为前者能够带来显著的环境效益。从承担成本或利益损失方面来看，禁塑政策执行给公众带来支付产品和服务价格的上升，以及使用便利性的损失。塑料袋、塑料餐具作为一种廉价消费品，价格变动不大时公众对其敏感度较低。根据调查问卷，有63%的常住居民、52%的候鸟族和外来游客愿意支付不超过0.5 元/个的费用购买全生物降解塑料袋；而当售价达到0.5～1.0 元/个时，支付意愿分别降至23%、24%和27%；当售价超过1.0 元/个时，支付意愿则更低。公众尤其是价格敏感型消费者，可能会采取改变生活消费习惯的行为策略来应对价格提升，根据调查问卷，当前公众对自行携带减费和重复使用方案的接受程度都比较高，分别达到89%和77%，说明禁塑政策执行对于公众自行携带或重复利用、培养绿色生活消费习惯可能具有积极的促进作用。当然，个体消费者作为理性经济人追求的是效用最大化，有研究表明，消费者在经过初始适应期后偏好可能发生改变，逆向选择购买更加便利的塑料袋，因为便利的损失往往需要支付更大的成本[25]。

2.4 利益相关方协同对策

要保证政策顺利实施、实现环境公共利益最大化，须让核心利益相关方满意度较高。基于海南省禁塑政策利益相关方分析，从利益共荣、成本分摊、利益约束和利益补偿方面提出促成利益相关方协同的优化对策。

（1）利益共荣

用全生物降解塑料替代一次性不可降解塑料制品能够产生显著的环境效益，是所有利益主体的共同利益，确保这一共同利益实现应当是政策优化的核心。但目前学术界对全生物降解塑料替代品的环境友好性还有比较大的争议，主要是现有技术下可降解塑料品废弃后进入自然环境中并不能快速降解。因此，优化的重点应当是通过技术创新和国际合作，加快实现真正自然环境可降解的全生物降解塑料替代。在此之前，通过加强对现有可降解塑料应用的规范、处置和保障措施的建设等，确保替代的环境效益最大化。

（2）成本分摊

针对政府主体“自上而下”监管需要承担的行政成本过高，政策可以建立“自下而上”的监管机制，充分调动基层社区力量，强化落实其监督责任，降低政府主体的行政成本。针对企业和公众主体支付的守法成本，减少成本的重点是降低全生物降解塑料制品的制造成本，关键是通过构建省内完整的产业链、采取集中采购等措施大幅降低并稳定原材料成本。

（3）利益约束

针对企业主体和政府博弈的行为策略，需要进行合理的约束和规范，重点是通过提高对企业违规行为的惩罚力度，及时有效地抑制、惩处和纠正企业主体的违规行为，杜绝个别违规主体行使机会主义，侵害其他守规主体的利益。

（4）利益补偿

针对利益受损较大的利益主体，需要进行利益补偿。农贸市场商户是禁塑政策实施利益损失较大的主体，且其行为又会在很大程度上影响政策成败，故而需要通过财政补贴等方式进行利益补偿，补贴的形式最好是“以奖代补”，补贴对象重点是守规摊贩，确保补贴资金能够到达守规摊贩手中。

3 结论

（1）利益相关方参与是科学民主决策的必要条件，也是从决策源头凝聚社会共识和防范重大环境风险的重要手段。我国在推行政策环评过程中，应当充分重视利益相关方参与，将其作为政策环评的一项重点内容加以推进，加快建立规范的利益相关方参与机制，形成利益相关方参与的制度保障。

（2）利益相关方分析需要政策环评突破传统环评对自然学科理论方法的依赖，充分借鉴和应用社会学、管理学相关学科理论和研究成果，发展形成适用于政策环评的技术方法。笔者在《技术指南》梳理利益相关方基础上，构建了政策环评中进行利益相关方识别、组织利益相关方参与、开展利益相关方分析和促成利益相关方协同的方法框架，以期为相关技术方法完善和实践提供参考。

（3）以海南省禁塑政策环评试点为案例的研究表明，利益相关方分析不仅在识别政策关键利益群体、厘清利益诉求和政策关联，以及平衡利益关系等方面能够发挥应有的作用，而且可以和政策影响分析、优化对策建议等内容紧密结合。如案例中开展基于利益相关方的成本收益分析，根据各方的成本和利益盈损，从利益共荣、成本分摊、利益约束和利益补偿等方面提出政策优化的对策建议，使政策能够以各方可接受的成本获得最大的环境公共利益。