基于多指标的规划环评有效性分析——以产业园区为例

李亚飞，李小敏，赵玉婷，詹丽雯，姚懿函，许亚宣，田健

中国环境科学研究院

环境影响评价（简称环评）是我国环境管理的一项重要制度，是协调社会经济发展和环境保护的重要工具，是促进人与自然和谐发展的重要手段。环评实施40 年来，对于其“有效性”的探讨，一直受到国内外学者的关注[1-3]，但对环评“有效性”的定义尚未形成一致结论[4-5]。多数学者认为环评有效性具有多元性，主要包括程序有效性、实质有效性、效率有效性、价值有效性等方面[6-8]。其中，程序有效性关注环评工作流程框架的符合性以及对政策的遵守落实程度；实质有效性关注环评是否确实避免或减缓了负面环境影响；效率有效性关注环评投入和产出效果方面；价值有效性关注环评引导环保价值观、政绩观等方面。这之中，实质有效性最能直接体现环评参与综合决策的实际效果[9-10]。

在实质有效性的研究方面，学者们通常采用构建指标体系法展开分析，关注的指标主要包括避免或减缓对环境产生影响、改善区域环境质量、促进可持续发展等方面。如徐鹤等[8]构建了环评有效性的分析框架，在实质有效性上重点关注了环评对实现可持续发展的作用，尤其是减缓环境影响程度的效果、促进环境质量改善等方面的作用。谈兆敏[11]认为衡量环评实现的效果应关注环境治理、监测状况和清洁生产等方面。张秀[12]基于制约规划环评有效性的影响因素识别，对指标体系的构建需遵循的原则和考虑因素进行了分析。多数学者重点研究了实质有效性的指标体系框架构建[13-15]，但针对具体环评案例的实质有效性研究则较少[16-17]。黄蕊等[18]从改善环境质量、保障生态安全、维系生态功能、促进绿色发展4 个方面，确定削减污染物排放、保障生态用水、避让生态敏感区、优化产业结构等16 项指标，分析了流域规划环评取得的成效和不足。

自《中华人民共和国环境影响评价法》明确了规划环评制度，规划环评在协调社会经济发展和生态环境保护中取得了诸多成效。产业园区规划环评虽不在《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》）规定的“一地三域十专项”的法定范围内，但其经济贡献大，同时又是污染物排放和环境风险高度集中的区域，开展规划环评数量最多，一直以来受到广泛关注[19]。据不完全统计，自《条例》实施以来，产业园区规划环评数量占规划环评总数的60%以上。可见，产业园区规划环评的有效落实是区域实现高质量发展的重要保障。开展产业园区规划环评实质有效性研究，有利于提高规划环评的管理效能。在调查梳理产业园区规划环评现有管理要求和相关研究成果基础上，笔者选取26 个产业园区规划环评典型案例，从促进生态环境质量改善、优化空间开发布局、防范化解环境风险、促进高质量发展4 个方面，深入细化至14 个指标，建立产业园区规划环评的实质有效性评价指标体系，综合评价产业园区规划环评发挥的成效和不足，分析影响成效发挥的主要因素，并提出促进产业园区规划环评切实发挥成效的对策建议，以期为环境管理部门加强产业园区规划环评管理、强化规划环评成果落地应用提供参考和依据。

1 研究方法

1.1 数据来源及案例选择

采用的产业园区规划环评数据来自课题组连续5 年对全国多个省（市）的产业园区规划环评开展与落实情况的调研成果。为全面评估产业园区规划环评实施成效及不足，案例选择应尽可能具有代表性，因此，选择了覆盖我国东中西部、不同发展阶段、不同类型的26 个产业园区作为研究案例。其中，从园区级别上，国家级产业园区、省级及以下产业园区各13 个；从规划环评审查时间上，“十三五”之前、“十三五”及之后通过审查的产业园区各13 个。案例涉及江苏、浙江、安徽、四川、广东等13 个省份，其中东部地区产业园区9 个，中西部地区17 个。

1.2 技术方法

以26 个产业园区规划环评案例作为研究对象，构建评价产业园区规划环评实质有效性的指标体系，依据产业园区规划环评提出的优化调整建议及其执行落实情况，逐个对园区产业园区规划环评实施成效进行评级赋分。为表征各指标的不同成效表现，结合评级赋分结果，采用优序图法确定指标内部权重，分析指标层内部相关性，综合评价实质性成效表现。技术路线如图1 所示。

图1 研究技术路线Fig.1 Technical route of the research

1.2.1 指标体系的确定

综合考虑国内外相关研究对环评实质有效性分析的指标选择，结合我国环境影响评价导则要求，以及产业园区规划环评审查意见要求等，遵循科学性、整体性、代表性、综合性原则[13]，以促进生态环境质量改善、优化空间开发布局、防范化解环境风险、推动园区高质量发展4 个方面作为衡量产业园区规划环评实质性成效的维度。结合指标数据的可获性，基于规划环评有效性的标准层目标，逐项分解为影响目标实现的各指标层，最终细化为14 个指标(表1)，构建产业园区规划环评实质成效评价指标体系。

表1 产业园区规划环评实质性成效评价指标选取Table 1 Indicator system for evaluating substantive effectiveness of industrial park PEIA

推动生态环境质量改善、优化空间布局、防范环境风险以及促进园区高质量发展是产业园区规划环评的核心目的。其中，在促进生态环境质量改善[15-16]方面，考虑到园区是工业企业污染高排放区，选择污染排放管控、总量控制等指标考核其有效性。在优化空间布局和防范环境风险方面，从人居风险、产业准入、环境管理、风险管理等方面开展分析。在推动园区高质量发展[15]方面，选择促进产业转型升级和推动清洁生产等为典型指标。产业园区规划环评有时并不完全是推动或提升某项指标的主导者，但不可否认的是，产业园区规划环评在一定程度上推动或提升了某项指标，因此仍具有非常重要的正向意义。

1.2.2 评价方法

结合产业园区规划环评报告书及规划环评建议，按照构建的指标体系开展实质性成效评价。依据产业园区规划环评优化调整建议及审查意见的实际执行情况，采用专家小组讨论法进行论证分析，一致确定各案例指标等级，定级考量标准共分为优（得分为+3）、良（得分为+2）、一般（得分为+1）3 个等级（表2）。例如，在配套污水处理设施方面，若规划环评提出了该指标要求，规划实施过程中未得到有效落实，则属于一般；规划实施过程中污水处理设施大部分得到落实，则属于良；园区配套污水处理设施处理能力、处理工艺、覆盖范围、排放标准等均达到要求，或实现更高水平，则属于优。结合定性指标评估等级确定分值后，采取李克特量表法获得最终评价结果。

表2 指标分级标准Table 2 Grading criteria of indicator system

基于产业园区案例指标定级结果，通过优序图法分析指标内部的权重关系。首先计算各指标项的平均值，将指标进行两两对比，按照“重要、不重要、同等重要”分别赋值，得到优序图计算表。针对每行数据求和，得到TTL（指标得分）并归一化处理，最终得到14 项指标的权重〔式（1）〕。权重越大，表示产业园区规划环评在该指标上实质性成效越显著。产业园区管理水平关系到园区规划环评要求是否能够得到有效落实，针对产业园区规划环评成效存在短板的指标，根据26 个案例得分情况进行相关性分析。考虑时间差异性，对于不同审查时间的产业园区规划环评要求，其执行情况及判定得分以规划环评优化调整意见要求的时间节点为准。

式中：αi为 第i项指标权重；Ai为第i项指标TTL（指标得分）。

2 结果与讨论

2.1 总体评价结果

从选取的26 个产业园区规划环评案例执行情况来看，产业园区规划环评在促进生态环境质量改善、优化空间开发布局、防范化解环境风险、推动园区高质量发展等方面均不同程度发挥了作用，87%的产业园区规划环评案例实质性成效等级为优良。基于优序图法分析指标内部权重，结果表明，产业园区规划环评在落实总量控制和绩效要求、落实产业准入限制、保护和避让环境敏感区域、落实跟踪监管计划等方面成效显著。但在推动配套污水处理设施完备，协调人居环境安全风险，提升清洁生产和循环经济水平方面仍然有一定提升空间。产业园区规划环评案例的各指标内部权重评价结果见表3，实施成效情况见图2。

图2 产业园区规划环评实施成效表现Fig.2 Implementation effects of industrial park PEIA

相关性分析结果显示，产业园区环境管理水平的完善程度与配套污水处理设施完备（P＜0.05）、清洁生产和循环经济水平提升（P＜0.05）呈显著正相关。部分园区环境保护工作责任主体不清或主体责任认识不足，是配套污水处理设施建设滞后、清洁生产和循环经济水平低的主要影响因素。园区管理水平完备性与协调人居环境安全风险之间的相关性不大。涉及园区周边居民的搬迁工作，往往需要规划、住建、财政等多部门配合，居民搬迁还需要村委会、镇政府等配合开展大量协调工作，难度大、资金少、落实动力不足，导致产业园区规划环评提出的协调人居环境安全风险要求执行缓慢。

2.2 案例评价结果

通过分析各产业园区规划环评案例在促进生态环境质量改善、优化空间开发布局、防范化解环境风险、促进高质量发展方面的执行成效，部分案例见表4。在促进生态环境质量改善方面，91%的案例评价等级为优良，特别是在总量控制方面，园区均能够满足规划环评要求。产业园区规划环评通过深入分析规划区域生态环境问题、研判规划实施可能产生的生态环境影响，提出园区污染治理和减排、主要污染物总量控制等要求，促进区域环境质量改善。例如武汉经济技术开发区在规划实施过程中落实规划环评提出的水污染、大气污染防控及总量控制要求，全面开展综合治理，有力促进了大气和水环境质量改善，园区内空气优良率从2018 年的68.6%上升到2020 年的84.6%，主要污染物受纳水体从Ⅳ类改善到Ⅲ类。在配套污水处理设施建设方面，有22%的园区案例存在污水处理能力不足、配套管网不够、工艺不匹配等问题，成效等级为一般。

表4 产业园区规划环评实质性成效案例Table 4 Cases study of substantive effectiveness of industrial park PEIA

在优化空间布局方面，86%的案例评价等级为优良。产业园区规划环评预先识别出规划布局可能对周边敏感区域的环境影响，提出优化调整措施，在规划方案阶段有效化解潜在生态环境隐患，预防和减缓可能的重大不良环境影响。例如宁波石化经济技术开发区规划环评识别出规划实施可能带来石化区与居住区之间的邻避效应问题，规划实施过程中将规划环评提出的转移中心城区功能要求纳入到城市规划编制中予以落实，建设了生态防护绿地，未在靠近居民区方向新布局化工项目。罗田经济开发区落实规划环评要求，将居住用地调整至开发区上风向位置，并设置防护隔离带，避免了工业区与居住区可能的矛盾冲突。在协调人居环境安全风险方面，24%的产业园区案例仍存在工居混杂、不满足防护距离等问题，成效等级为一般。

在防范化解环境风险方面，82%的案例评价等级为优良。产业园区规划环评通过分析园区规划布局及环境影响，进一步排查、识别园区产业布局的潜在环境风险，提出对策方案，从源头防范化解规划实施可能引发的环境风险。例如武汉经济技术开发区、荆州经济技术开发区规划环评将长江大保护要求落实落细，聚焦着力解决“化工围江”突出问题，强调园区产业准入负面清单，严格落实长江大保护系列文件，规划实施过程中产业园区对沿长江1 km 的涉化工企业全部实现“关改搬转”。在编制环境风险防范预案方面，33%的园区案例存在未按要求编制风险防范预案、开展定期演练等问题，成效等级为一般。

在推动高质量发展方面，88%的案例评价等级为优良。产业园区规划环评基于长远发展和高水平保护等要求，提出资源利用消耗水平、清洁生产和循环经济水平要求，助力园区高质量发展。例如宁波石化经济技术开发区、常熟新材料产业园等园区规划环评提出入园企业的清洁生产水平要求，规划实施过程中，园区鼓励产业提档升级、节约资源、增效降耗，力争达到同行业国际先进水平，其中宁波石化经济技术开发区有机废气处理率达到98%以上，企业强制清洁生产审核率达到100%，常熟新材料产业园每年制定清洁生产审核清单并予以实施。在推动清洁生产和循环经济水平提升方面，未完全落实规划环评要求，存在清洁生产水平层次不高、循环经济链条不足等问题，大多园区该水平仍有待提高。

2.3 分类评价结果

从不同园区级别上看，国家级产业园区规划环评执行表现相比省级及以下产业园区总体较优，特别是在环境管理水平、环境风险防控能力、保护和避让环境敏感区域以及推动清洁生产和循环经济水平提升等方面，取得的实质性成效更加明显(图3)。国家级产业园区在管理能力水平上、产业发展进程上总体优于省级及以下产业园区，对园区高质量发展的认识、生态环境保护意识更高，通过严格落实主体责任，产业园区规划环评优化调整建议总体得以有效落实。但在配套污水处理设施建设、协调人居环境安全风险方面，各级产业园区均有待加强。

图3 不同级别产业园区规划环评成效评价结果Fig.3 Evaluation results of industrial park PEIA at different levels

“十三五”初期也是我国环评改革的重要节点[20]，这一时期，连续发布了关于产业园区规划环评工作的指导意见和改革要求，推动各地加强产业园区规划环评管理和改革，效果显著。“十三五”以来通过生态环境主管部门审查的产业园区规划环评，规划实施过程中，在推动污染排放管控、落实产业准入限制、推动污水处理设施建设、环境管理能力和环境风险防控以及清洁生产和循环经济水平提升方面执行成效优于“十三五”前通过审查的案例（图4）。此外，不同时期规划环评在推动总量控制、环境风险防控、产业升级等方面没有明显差异。

图4 不同时期产业园区规划环评成效评价结果Fig.4 Evaluation results of industrial park PEIA in different periods

东部地区是我国经济发展的引领区，也是较早开展规划环评、推动环评持续改革的先行区。从图5可以看出，东部地区产业园区规划环评案例在污染排放管控、推动环保设施建设、协调人居环境安全风险、促进环境管理水平完善、提高风险防控水平、推动产业升级、发展循环经济方面执行表现均优于中西部地区。《条例》实施后，东部地区各省（市）及时配套出台了一系列强化规划环评管理的文件，园区管理水平和管理能力更加规范化。由于东部地区土地资源紧张且早期开发建设需求旺盛，在落实控制开发规模等规划环评要求上略低于中西部地区。

图5 不同地区产业园区规划环评成效评价结果Fig.5 Evaluation results of industrial park PEIA in different regions

3 结论与展望

（1）产业园区规划环评在促进环境质量改善、优化空间开发布局、防范化解环境风险、推动园区高质量发展4 个维度上均呈现正向积极作用。特别是在落实总量控制和绩效要求、落实产业准入限制、保护和避让环境敏感区域等方面实质性成效较显著。但在推动配套污水处理设施完备、协调人居环境安全风险、清洁生产和循环经济水平提升方面仍亟待加强，未来应重点加强跟踪监管，督促产业园区管理机构落实规划环评主体责任。在产业园区规划环评审查意见中，尽可能明确各方责任主体，并在规划环评编制和实施全过程中，推动园区管理机构、规划部门、建设部门以及生态环境部门等共同参与、协同治理。

（2）不同园区级别上，国家级产业园区在生态环境质量改善的需求引领下，严格落实主体责任，更加重视并运用产业园区规划环评源头预防工具推动园区环境保护和产业协调发展。不同规划环评审查时段上，“十三五”以来通过审查的产业园区规划环评案例，在规划实施过程中取得实质性成效较“十三五”以前总体有所提升。不同地区上，东部地区案例在绝大多项指标上明显优于中西部地区，但在对开发规模控制效果上略低于中西部地区。

（3）本研究建立的指标体系受限于产业园区规划环评基础数据不足，评价指标选取均为定性指标；调研历时5 年，选取案例的审查时间、建设时间长短不一，样本代表性仍有完善空间，尚不能完全代表我国产业园区规划环评的总体开展落实情况。随着环评大数据的发展建设，规划环评成果指标等统计数据更加健全，通过建立更加完备的指标体系，深入研究规划环评成效，为规划环评管理进一步提供科学支撑。