基于“价值规范-学科基质与评价模式-制度安排”的中国政策环评范式研究与应用初探

徐千淇，张亚宁，包存宽*

1.复旦大学环境科学与工程系

2.上海市生态环境治理政策模拟与评估重点实验室,复旦大学

3.山东省建设项目环境评审服务中心

政策环评（policy EIA）是战略环评（SEA）在政策层次上的应用。我国学者对政策环评理论和机制开展了一系列研究[1-4]：分析政策环评的内涵、特征等；着眼于政策环评，总结国际战略环评的经验，提出结合中国的政治经济社会实际建立中国特色政策评价机制和体系；论证我国开展政策环评的必要性，提出了政策环评的基本框架和推进政策环评的建议。此外，许多学者将政策环评视为战略环评的一种类型，并遵循国际上通行的战略环评“政策-规划-计划”的层级结构加以介绍[5-8]。一些学者还对林业、农业、工业、外贸等领域的政策进行了案例研究[9-13]。

2021 年以来，生态环境部推动政策环评试点，在实践中，有些专家认为部分试点“不像政策环评”，但具体如何才“像”政策环评，却没有明确的共识。这反映出当前政策环评实践中，政策概念界定或理解不一致，政策环评从价值规范到评价模式、评价方法等并未形成普遍性共识。

总体而言，现有研究以“政策-规划-计划”的战略环评层次结构为参考，没有考虑到我国政策语境及公共治理的特殊性；只是一般性地感知到或从字面上简单地理解政策环评与规划环评、项目环评的区别，但未能深刻认识到政策环评与其他环评的实质性的差异。可以说，一个涵盖“价值规范-学科基质与评价模式-制度安排”等层次并能够与规划环评、项目环评明显区分开来的政策环评范式并未形成。因此，厘清政策环评基本概念，以此为基础形成政策环评的范式，就成为生态文明新时代完善与升级环评体系的关键问题。

1 基本概念辨析

概念是开展科学研究和规范性实践的共同范式，即以“同样的理念、内涵和规则从事科学研究与实践”。概念决定了什么样的问题有待解决，以及解决问题的出发点、落脚点和技术路线。2022 年4 月中共中央办公厅发布的《国家“十四五”时期哲学社会科学发展规划》强调要“坚持以中国传统、中国实践、中国问题作为学术话语建构的出发点和落脚点，提炼出具有中国特色、世界影响的标识性学术概念”。在政策环评中，“政策”“环境”“环境影响”“评价”无疑是其基本概念，须立足于中国国情予以准确理解。

1.1 政策

作为政策环评对象的政策，应是公共政策。在相关政策研究中，由于政策自身的不确定性和政策体系及政策背景的复杂性，对其内涵与范畴进行清晰、准确界定存在困难。不同学者从各自视角对公共政策的界定也是多样的，认识上存在差异甚至是一定的冲突并不难理解[14-15]。甚至还有声音认为，政策研究旨在找到政策过程中的关键问题，并帮助决策者解决问题，因而无须过多关注政策本身的基本概念，至少不必试图给予公共政策精确的、完全理性的定义[16-18]。

对政策的基本概念进行清晰界定，是开展政策环评研究的前提，也是避免政策环评实践可能会产生混乱或矛盾的关键所在。国外学者主要从管理职能和活动过程2 个角度界定公共政策[14]：从管理职能角度，强调公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题实施的规范控制手段，是政府从自身利益和公众利益出发、以政府为主并由各种利益个体与群体参与的管理活动[14]；基于活动过程，则强调公共政策是政府运用公共资源，通过相关的规定、措施来实现某一特定目标的活动过程，因而认为公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程[14-15,19-22]。

国内学者在兼顾政府管理职能和活动过程的同时，也把行为准则作为公共政策的中心定义[14]。例如，公共政策是党和政府以法律规章、行政命令、行动计划与策略等形式，用以规范和引导部分社会群体；以战略、法令、措施、办法、方法、条例等形式所采取的政治行为或规定的行为准则；公权力解决公共问题的准则和规范，等等[15,23]。

综上所述，并结合政策环评自身特点和战略环评相关研究，笔者认为，政策涵盖广义政策、狭义政策和政策工具等3 个层次。广义政策泛指行政、立法、司法机关等公权力组织以制定和实施行动方案、行为准则为基本内容，通过规范、指导和约束相关机构、团体或公民个人等社会主体的行动实施公共管理，从而达到政策目标的一切决策形式。常见的政策形式包括法律、行政法规、部门规章、行政措施、行政决定和命令、司法决策、党的决策、以发展规划为首的各类规划和行动计划、党和国家领导人口头或书面指示等。

狭义政策是政府和各部门为了解决特定问题或实现特定目标而制定的规范性文件，常见形式包括决定、意见、通知等。相对于强化底线、约束力更强的法律法规和以发展为主题、具有明显的时空特征的各类规划，以问题为导向的狭义政策则强调了针对性，重在差异性和灵活性，甚至可以说“没有差别就没有政策”。

政策工具则是为达到政策目标实行的具体措施和手段，是把政策目标转化为政策行动的具体机制[24]。常见形式有直接供给、管制、税收和补贴、产权拍卖等。政策工具有多种分类方式，例如按照强制性分为强制性工具、自愿性工具、混合类工具，按照途径分为命令性工具、激励性工具、能力构建性工具、系统变迁性工具等[24]。政策工具通常不会单独发布，而是依托特定的政策文本（即狭义政策），以发展规划为首的各类规划以及法律法规等发布和实施。

受国际上战略环评“政策-规划-计划”层级性的影响，一直以来国内战略环评研究与实践中存在“政策高于规划”的误区。但在我国，有些规划尤其是国民经济与社会发展规划（简称发展规划）作为指导经济和社会发展的纲领性文件，其地位远高于一般政策。甚至可以说，发展规划是“元政策”，狭义的政策和政策工具，在实施层面须服务并服从于发展规划的实施和规划目标的实现。

狭义的政策具有问题导向性、差异性、灵活性的特点。问题导向性表现为，政策的逻辑起点是公共问题被政策主体认定为政策问题，政策主体的事实判断和价值理念反映在政策问题中；政策的制定、执行和评估，都以解决问题为最终目的，紧紧围绕着政策问题开展[25]。差异性表现为，由于不同地区实际情况的不同，同一领域的政策在制定和发布之初，往往就存在很大差异，或这些政策只针对特定地区、特定领域制定和发布。而灵活性既包括制定和发布的灵活性，也包括执行的灵活性，既包括政策内容也包括实施期限上的灵活性[23,26]。

相对而言，法律法规更强调原则性、权威性、稳定性，存在滞后性，法律法规作为战略环评的对象时，应与其他政策区分开；规划往往侧重于实现规划目标，以目标为导向，且更注重周期性，当前已存在理论和实践均相对成熟的规划环评体系；而政策环评应以狭义的政策为主，对一些有较强的目标导向性的政策，比如产业发展政策、区域开发政策等，与规划具有较大相似性，其环评可借鉴规划环评的程序和方法。

1.2 环境与环境影响

环境具有资源提供、纳污、舒适性以及教育和文化价值、生命支持服务[27]等功能。传统意义上的环评重在预防不良环境影响。随着我国社会主要矛盾的转化，优美生态环境已经成为美好生活的重要方面，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。也就是说，政策环评在关注不良环境影响的同时，也应关注环境效益，着力发现并创造新的环境价值；既要关注政策对生态环境的影响，也应关注资源环境生态条件等对政策实施和政策目标实现的支撑性或制约性；突破传统、单一“环境影响”的评价，从生态环境要素的表征性评价，拓展为生态系统的整体性、综合性的功能评价，甚至是可持续性评价、生态文明评价和绿色发展评价。因此，与其称为政策环境影响评价，不如称为政策环境评价，甚至是政策可持续发展评价，当然，仍可简称为“政策环评”。

1.3 评价及评价的基本功能

评价是人作为主体把握客体对其意义、价值的一种观念性活动。评价具有4 种基本功能：价值判断、价值选择、价值预测和价值引导。价值判断是以人的需要为尺度，对已有的客体作出价值判断；价值选择是将具有价值的客体进行比较、择优；价值预测是以人的需要为尺度，对将形成客体的价值作出判断，是具有超前性的判断，预测未来客体的价值；而价值引导则建立在以上3 种功能的基础之上，是通过评价对实践活动进行调控，实现有价值的，避免无价值的，从而使实践活动更符合目的，达到目的与规律的统一，是评价最核心、最重要的功能[28]。在环评过程中，价值判断体现在对当前方案优劣、相关地区生态环境状况的判断等；价值选择体现在备选方案的比选等；价值预测体现在可能产生的不良环境影响、减缓措施效果等的估计等；价值引导则体现在环评以生态文明、可持续发展、绿色低碳发展等思想、理念为指导，对政策的制定、实施和修改起到导向性的作用。

政策环评应从以价值判断为主的环评，扩大到涵盖评价的价值判断、价值选择、价值预测和价值引导4 个功能，提高政策环评的有效性。不同类型的政策，政策环评应侧重不同的评价功能。例如，对层级较高、内容较为宏观的综合性政策，应较多重视价值引导功能，确保政策符合生态文明、可持续发展为导向；而对层级较低、内容较为细致具体、特定部门或领域的政策，则更多强调其他3 种功能，并着重于生态文明、可持续发展在特定领域的具体体现，比如低碳交通、绿色消费、清洁生产等。

2 政策环评范式的构建

应构建涵盖“价值规范-学科基质与评价模式-制度安排”等层次的政策环评范式。价值规范是开展政策环评研究与实践活动的出发点和根本遵循；学科基质与评价模式是判断一个政策环评作为学科（或学科领域）的发展水平甚至成熟与否的标志；制度安排是将作为规范性实践活动的政策环评及其价值规范、学科基质与评价模式等，通过法律法规、规章和技术指南或导则等进行的制度性规定，是政策环评有效实施的制度保障。

政策环评中，不仅须应对“不确定的未来”，而且政策所固有的灵活性、针对性和差异性等也在很大程度上意味着政策本身的不确定性。政策环评至少不应重在预测未来，而是应以问题为导向，着重于规避甚至消除可能会导致不良生态环境影响的政策性因素，尤其是政策的内容失误、组织失效、过程失真等政策缺陷。因此，需构建在“价值规范-学科基质与评价模式-制度安排”各层次有别于规划环评与项目环评的政策环评范式。

2.1 政策环评的价值规范

政策环评应以生态文明为价值规范，秉持可持续发展、绿色低碳发展等理念，凝聚政策环评相关方形成价值共识。政策或政策决策失误往往是理念出了问题。生态文明是生产、生活以及公共政策、企业重大决策等社会经济活动的价值规范和行为准则，应基于生态文明和可持续发展、绿色低碳发展等建立政策环评价值规范。通过政策环评，将生态文明的理念与内涵、建设目标与内容等落实到决策机制与过程中，促进政府、企业、公众各方达成并践行生态文明的“价值共识”。政策环评制度的发展要置身于生态文明建设的高度和大局，建立以源头治理资源生态环境问题为约束、以实现美丽中国和中华民族永续发展目标为导向的激励与约束决策的工具和机制。

2.2 政策环评的学科基质与评价模式

学科基质通常涵盖逻辑体系、知识体系和话语体系，包括政策学原理、公共政策分析的理论与方法，生态与环境学等相关学科的基础性理论，评价学原理以及作为评价对象的政策所属学科领域（如城镇化、交通、土地利用）的理论与知识等，为政策环评的科学研究及制度安排等实践活动提供理论指导。评价模式，通常包括评价内容、程序和方法及其所构成的政策环评主导性分析框架，学科基质与评价模式的独特性和适用性，特别是主导性分析框架的完善程度。尤其是，政策环评应构建一个具有灵活、包容、多样化特点的评价模式，采用包容工具理性与价值理性“分析-协商”评价方法，重点对政策体系和政策过程进行整体性、动态性、灵活性的评价，以规避未来可能导致不良生态环境影响的政策性因素。

2.2.1 具有灵活、包容、多样化特点的评价模式

政策环评须形成灵活、包容、多样化的评价模式，协调或平衡各类决策可能涉及的环境效益与社会、经济效益，统筹协调局部利益与全局利益、当前利益与长远利益的关系；从重结果与结论的评价到融合目的与结果、内容与过程、程序与方法的整体性评价；从单一政策的决策方案，到以某拟议政策方案为核心的整个政策体系、政策过程的评价；从决策前的预测性评价，拓展至同时涵盖决策中的跟踪性评价和决策后的总结性评价；从基于决策影响的预测性评价（“正向”环评），到基于问题追溯的诊断性、循证式评价（“逆向”环评）；从基于预测并减缓不良环境影响，到基于不确定分析的环境风险应急与治理。

建立多样化评价模式的同时，还要梳理好各种评价评估的关系，形成以生态文明理念和可持续发展为导向、以决策缺陷规避和风险防范为目的的评价体系，从决策的源头前瞻性预防和应对生态、资源和环境恶化，整体性优化政策、规划、项目等各项决策，形成协同推进生态文明建设的合力。

2.2.2 兼容工具理性与价值理性的“分析-协商”评价方法

环评不单纯是一种技术工具，还是一种价值判断。一方面，基于技术范式的行动学派，认为环评以预测、分析和评价技术为基础，最终减缓决策未来实施的不良环境影响；另一方面，基于公共管理范式的组织学派，强调环评不仅是决策方案还包括决策程序与过程、决策结构与决策制度的改进与优化。在政策环评中，应更加重视公共管理学和社会学等学科领域的方法，比如听证会、座谈会和访谈法、问卷调查法等，旨在消除可能导致未来显著环境问题的政策、规划与项目决策的制度与体制性因素，响应公众的环境关切并保证公众的知情权、参与权与表达权。

可以说，政策环评应是一个集成分析、协商的综合评价方法，既要有技术理性，也要有交流理性。应采用先进的技术和评价方法以达到减缓不良环境影响的目的，是环评的技术理性；包括政府有关部门、环评机构、公众等利益相关方之间的沟通与交流，即环评的交流理性。长期以来环评对交流理性的重视程度不足，基于交流理性的环评程序方法虽看似繁琐，但成效却可能胜过单纯的技术理性方法。

2.2.3 面向政策体系的整体性评价

每一项政策制定和实施，需考虑政策的整体性，根据结构、功能的因果关系，发挥政策间的协同作用，避免相关政策间的冲突和制约；政策目标的实现，是政策体系中不同政策综合作用的结果[29-33]。这些政策互相关联、影响，过度地强调其中任何一种政策及其可能对社会经济可持续发展、生态环境的不利影响等都会有偏颇。相应地，某一领域政策的环境影响也往往是多种相互联系的政策的共同结果[34]。因此，政策环评中，不仅应考虑该政策本身，对政策文本的内容进行分析，着重分析政策实施的效果，从政策实施前和实施后的2 个不同时期的面板数据进行分析来反映政策的实施效果[35-37]，以预防和减缓政策实施的不良环境影响，还须从政策协同入手，考虑政策所在的政策体系，即从广义政策视角探究政策在政策体系中的位置、政策与政策体系中其他政策的关系，使政策与其他政策的政策主体、政策目标、政策工具相协调，形成政策合力[3,24,38-40]，而且需要深入分析评估政策所包含的政策工具及其协调性。因此，政策环评应涉及广义政策、狭义政策、政策工具3 个层次而成为面向政策体系的整体性评价。

2.2.4 基于政策过程的动态性评价

政策过程包括问题界定、确定目标、制定方案、政策发布、政策实施与调整等阶段。政策环评应“早期介入、全程参与”，并与政策各阶段充分衔接、融合，如图1 所示。

图1 政策环评的基本程序Fig.1 The basic procedure of policy SEA

在政策前期研究和环评早期介入阶段，政策主体界定政策问题并以此确定政策目标；政策环评则识别政策相关的生态环境问题，在此基础上进行政策目标分析和政策主体分析。政策目标又可分为元目标和具体目标，对元目标来说，政策环评需要把握政策的价值导向是否符合习近平生态文明思想；对具体目标来说，则是研判其中可能的环境影响，组织主要利益相关方，也可能包括相关政策的政策主体，对主要环境问题和具体目标展开讨论，确定政策环评的重点。同时，考察该政策所在的政策体系，研判该政策在政策体系中的位置、与其他政策的关系，增强相关涉及生态环境保护和绿色发展的目标的协调性。政策主体对政策目标的确定，需考虑政策环评的结果。

在政策前期评估阶段，政策主体制定政策方案并发布，政策环评应基于政策文本进行政策分析、生态环境影响初步识别和分析。此阶段的政策分析重点分析相关政策工具的协同性，研判这些政策工具本身是否冲突或缺位；是否主次得当、存在备选政策工具；不同政策工具可能由不同政策主体实施，不同政策主体能否相互协调，从而较好地实现政策目标。生态环境影响初步识别如果发现方案可能导致重大资源环境问题，则进行生态环境影响分析。最后综合政策分析、生态环境影响初步识别和分析，对政策方案进行优化，提出预防和减缓不良环境影响的对策建议。

在政策实施与中后期评估阶段，政策环评应根据政策实施的环境影响的反馈，适时开展跟踪评价，提出建议。政策主体在调整当前政策或制定其他政策时应对此纳入考虑。

面向政策体系与基于政策过程是一致的，政策体系的政策协同分析，应贯穿政策和政策环评的全过程。

2.3 政策环评的制度安排

《中华人民共和国环境影响评价法》（简称《环评法》）实施20 年来，从决策源头预防生态环境问题的制度体系不断健全，在我国生态文明建设中发挥了不可替代的重要作用。然而，《环评法》仅将规划和建设项目纳入范畴，并未对政策环评作出明确规定。2015 年修订的《中华人民共和国环境保护法》（简称《环保法》）和2019 年发布的《重大行政决策程序暂行条例》（简称《暂行条例》），明确了政策环评和重大行政决策涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测，以及可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响开展风险评估的必要性。但是，目前尚无类似于《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》相对于《环评法》的政策环评下位法，而且《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南》仍处在试行阶段。

从环评实践上看，评价对象范围不清、对政策体系整体性把握不足的问题普遍存在。从学术研究上看，政策环评研究相对较少，且往往局限于国际上战略环评“政策-规划-计划”的层次结构，与我国政策在社会治理中相对更重要的位置和当前我国政策环评的实践需求不相适应。当下的《环保法》、正在修订的《环评法》以及《重大行政决策暂行条例》等相关法律法规，须通过更好的制度安排以促进制度协同，形成做好政策环评并通过政策环评促进科学决策和有效实施的制度合力。

3 基于“政策内容-政策过程-政策体系”政策环评模式的初步应用

为贯彻落实碳达峰、碳中和战略目标，积极构建以新能源为主体的新型电力系统，整体推进“能源-经济-环境”系统的协调、优化与升级，2021 年7 月9 日，某省发展和改革委员会、能源局等印发了《关于促进全省可再生能源高质量发展的意见》（简称《意见》）。为落实《环保法》和《暂行条例》有关要求，基于“政策内容-政策过程-政策体系”模式，对《意见》开展了政策环评（图2）。

图2 “政策内容-政策过程-政策体系”政策环评模式的某省实践Fig.2 The practice of policy SEA pattern under content,procedure and system in a certain province

包括可再生能源在内的能源发展，涉及社会、经济、生态环境等多领域，有着广泛的联系且十分复杂。相关能源发展的政策、规划、规章和法律法规文件众多，且与社会经济发展、生态环境保护相关的政策组成复杂的网络。发展可再生能源，一方面将对减污降碳等环境目标的实现产生深远而重大的影响，促进实现环境质量改善、碳达峰、绿色发展、可持续发展和美丽中国建设等既定目标；另一方面，也涉及相关可再生能源产业发展和区域生态环境治理及风险管控。因此，应将可再生能源政策与其他经济、社会和产业等政策协同和组合起来，使之在政策层面产生良好的协同效应，并利用政策协同来推动可再生能源高质量发展。

此次政策环评，以习近平生态文明思想和相关碳达峰碳中和、能源安全等论述为指导，把握该省新旧动能转换带来的机遇与挑战，在政策分析中，梳理了《意见》的政策内容，主要包括海上风电规划与建设；该省西北及西南（风）光储一体化基地的选址、建设规模、面积；城镇、农村分布式光伏发电建设；外电输送通道及拟建通道的规格、分布，通道下方及两侧的管控要求；储能，包括抽水蓄能、电化学储能和氢能等的发展。

在政策发布后才启动本次环评，无疑“错失”了以环评优化政策的“机会窗”。回顾了《意见》制定过程，认为应在政策的前期研究、政策草案制定时即开展环评工作，以实现环评的早期介入。比如政策环评和《意见》编制专班组成共同的专家团队，联合或同步开展前期调研，过程中及时、充分协调政策目标和环境目标，同步开展《意见》和政策环评报告征求公众与部门、地方意见，作为政策决策的依据或参考。

在政策环评中，应将国家和该省制定的、与《意见》相关的一系列涉及能源、生态环境、社会经济的法律、法规、政策、规划或规章，作为一个政策体系。梳理并分析相关可再生能源的内容及规定同其他政策的联系，探究加强政策体系整体性与协调性，在生态优先前提下形成促进可再生能源高质量发展的政策合力。

本次政策环评认为，总体上看《意见》符合与党中央、国务院关于生态文明建设和生态环境保护的决策部署，与该省的生态环境保护法律、法规和其他规范性文件相协调。该省实现可再生能源高质量发展的政策工具较为均衡和多样化，在注重可再生能源发展的同时，也统筹兼顾了社会经济效益和生态环境影响；政策工具类型较为丰富，不同政策工具各有侧重，融合了储能产业发展、科学研发和应用、技术创新和推广等方面，呈现了较好的协同性。

最后，提出了可再生能源大型基地、储能设施及配套的规划与建设须体现生态环境优先、主动避让重要生态保护区，可再生能源和乡村振兴融合发展，强化城镇、产业园区和企业建设分布式光伏，补充地热、太阳能等其他可再生能源类型，扩大融资渠道和提高科技投入，加大资金扶持和科技支撑能力，促进生态环境保护制度创新等政策建议。

4 结论与建议

政策环评是促进政策科学决策和有效实施、加强生态环境治理、建设生态文明和美丽中国的重要工具。现有政策环评研究主要以国际上战略环评的“政策-规划-计划”的层次结构为参考，没有考虑到我国政治及政策语境及公共治理的特殊性。须以中国传统、中国实践、中国问题作为学术话语建构的出发点和落脚点，准确理解并建构政策环评的基本概念，从“价值规范-评价模式-制度安排”各层次构建不同于规划与项目环评的政策环评范式。笔者就未来的政策环评的学术研究和制度建设提出以下几条建议。

（1）强化政策环评的价值判断功能，以生态文明为价值导向，发挥政策环评对政策的约束与引导作用，加强二者过程的融合和衔接。在流程上，实现“早期介入、全程参与”；在目标上，要将建设美丽中国、可持续发展作为政策的基本目标之一；在内容上，将政策置于政策体系中，从政策协同入手，分析环境影响及其协同效应。

（2）推进实施政策环评，促进环评更好地参与政策过程，为制度建设提供理论基础和实践经验，而制度建设也反过来为更好地开展政策环评的理论研究和普遍开展政策环评实践提供制度保障。

（3）加强政策环评的制度建设，以狭义的政策为对象，从法律上进一步明确政策环评的评价对象及其范围、基本程序、相关主体及其关系、职责等关键事项，在此基础上制定实施细则和技术指南，最终建立起政策环评制度体系。