港口总体规划环境影响评价指标体系研究

张利国，张永林*，程金香，杨帆，韩兆兴

1.交通运输部规划研究院

2.生态环境部环境工程评估中心

港口是综合交通运输枢纽，也是经济社会发展的战略资源和重要支撑[1]。《国家综合立体交通网规划纲要》[2]将全国主要港口数量由52 个增至63 个，进一步强化港口基础设施建设。随着我国港口开发规模的增长，河岸带、海岸带普遍面临开发和保护协调的压力与冲突。作为空间资源开发利用的港口总体规划，规划范围可能涉及饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、自然保护区、海洋保护区、重要湿地、鱼类“三场”等敏感目标，部分港口规划布局与生态保护红线、围填海管控、“三线一单”等环境保护政策矛盾，港口施工期作业、运行期车船装卸、货物堆存将影响区域大气、水、生态环境，且存在环境事故风险。强化港口规划环境影响评价（简称规划环评）工作，从源头上预防环境污染和生态破坏，方能促进港口空间资源集约节约和生态保护，促进行业绿色发展。

对港口总体规划环境影响进行科学、客观的评价，最重要的是分析判别港口规划与资源、生态、环境之间的相互作用关系。规划环评指标体系是采用不同层次和类型的指标按一定结构形式组织起来的有机整体，是规划方案落实环境目标的系统反映，可使规划编制、审批机关和公众快速获取规划环评的有效信息[3-6]。因此，建立适用于当前港口发展和生态环境保护形势的规划环评指标体系是港口规划环评的关键。笔者在调研港口规划环评指标体系已有研究成果的基础上，根据港口规划环境影响特征，采用基本指标体系模式构建新形势下评价指标体系，以期为港口总体规划环评提供依据和参考。

1 规划环评指标体系研究进展与存在问题

1.1 研究进展

规划环评指标体系是由规划环评的评价目标和评价内容决定的，用来识别和反映规划实施前后环境质量和生态功能变化情况的标尺，能够体现规划特点和主要的环境影响特征[5]。国内外学者在规划环评指标体系构建流程和技术方法、层次结构、指标内容等方面已有较多研究与实践。如Fischer[7]系统总结了战略环评的技术方法、评价因子以及在欧洲、北美、澳大利亚等地战略、政策、规划层次上的应用；Donnelly 等[8]提出了考虑生物多样性、水、大气、气候变化等因素的战略环评指标体系，并根据环境标准确定指标限值；赵文晋等[9]采用驱动力—状态—响应模型构建了包含环境、人口、资源等核心指标和社会、经济等外围指标的评价指标体系；叶良飞等[10]对城市规划环评指标体系研究进展进行了综述，发现主要是采用压力状态响应、生命周期分析、基本指标体系3 种方法构建包含规划要素、资源、环境、生态、社会经济等内容的指标体系，可为下位规划环评提供参考。

交通行业是最早开展规划环评的行业之一，在规划环评指标体系领域已开展诸多研究。2000 年，欧洲运输部长会议提出包括温室气体排放、SO2排放、NOx排放、自然资源消耗强度、生态敏感区破碎化、屏障作用、噪声水平、事故和受伤率等指标的战略环评指标体系[11]；2004 年，英国交通部分析了交通规划对环境、安全、易达性和经济的影响，构建了包含噪声、温室气体排放、景观、生物多样性、水环境、人类健康、生活质量等指标的战略环评指标体系[12]；同年，英国西萨塞克斯郡地方交通规划战略环评提出由生物多样性、人口、人类健康、环境质量、景观、出行公平性、交通事故水平、社会经济等指标构成的指标体系[13]；2004 年之后，国内学者包存宽等[5,14-16]提出“环境影响识别—环境目标确定—评价指标筛选”的规划环评指标体系构建技术流程，并采用驱动力－压力－状态－影响－响应模型、生命周期评价模型、基本指标体系模式等方法构建了城市轨道、公路、铁路、区域综合交通等规划环评指标体系。上述交通规划多针对路网规划，其指标多为半定量指标，关注规划实施对生物多样性、人群健康、环境质量等的影响。

国内在交通专项规划——港口规划环评指标体系方面的研究并不多。2005 年之后，程金香等[17-19]对港口规划环评指标体系进行了研究，重点关注规划与环境敏感区的距离、造成的生态价值损失、污染物排放、资源占用量、社会经济等方面，并在上海港、厦门港、舟山港、南通港等开展了实践应用。在国家层面，2006 年原交通部印发《港区详细规划编制内容及文本格式》[20]，对港口规模、岸线利用、总体布置等提出了规划编制要求，并对港口规划与土地利用规划、城市规划、海洋功能区划、江河流域规划等的关系、规划环境保护措施等编制内容提出要求。2012 年，原环境保护部与交通运输部印发《港口总体规划环境影响评价技术要点》[21]，给出了相对规范和完整的港口规划环评指标体系库，体系库含评价和管理两大类指标，具体包括生态环境、污染排放、资源利用、社会环境4 个方面共49 项评价指标。该指标体系库较为系统地体现了港口规划的环境影响特征，指导了近10 多年的港口规划环评实践。“十三五”期间，国家层面探索建立了生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单（简称“三线一单”）生态环境分区管控体系，要求规划环评和空间规划编制时要与“三线一单”进行衔接[22]。2022 年交通运输部印发《交通强国建设评价指标体系》，从生态环保和集约节约2 个维度提出大气污染物排放与碳排放水平、与环境协调发展水平、空间资源集约化水平3 项绿色评价指标[23]。上述研究均对港口规划环评提出了新的要求。

1.2 存在的问题

总体来说，现行的港口规划编制办法[17]年限较早，对于绿色发展的要求关注较少。当前港口规划环评指标体系库重点关注港口规划占用的环境敏感区面积，造成的生态价值损失、渔业资源损失与景观指数变化，水、大气、噪声等污染物排放，溢油事故规模与概率，占用岸线、土地和水资源情况等，一定程度上体现了港口水陆域空间布置对区域生态格局与功能的影响。但是在生态环境保护、环境风险防范、资源集约节约等方面尚不够深入和全面，也难以反映“三线一单”“交通强国”等绿色发展新政策。首先是对“三线一单”、围填海、碳排放等国家生态环境保护新要求体现不足；其次是对交通行业推动形成绿色发展方式、提高资源集约节约水平的要求体现不足，如近期南通港[24]、宁波舟山港沈家湾作业区[25]等规划环评实践中均提出岸线集约、冷能利用等指向性要求；三是对规划实施间接环境影响的关注不足，如对于未直接占用环境敏感区的岸线评价深度没有明确要求，可以依据岸线资源敏感性，对岸线开发适宜性进行评价，提出岸线禁止开发、限制开发、重点开发等分区管控要求[26]。新形势新实践需要指标体系库体现当前生态文明思想的要求。本研究通过开展港口总体规划环境影响指标体系分析，旨在建立逻辑明晰、层次分明的指标体系，从技术上保证港口规划环评的科学性、有效性、可操作性，实现指导工作层面快速、准确识别关键制约问题和主要环境影响类型，为港口总体规划环评实践和技术规范修订提供参考。

2 港口规划环评指标体系构建

2.1 港口规划环境影响识别

准确认识港口规划的特点和内容，识别港口规划环境影响特征，是科学准确构建港口规划环评指标体系、推进港口规划环评工作的前提。港口规划是一定时期内港口空间发展的整体框架[27]，重点提出港口性质与功能、港区划分、岸线和水陆域布置方案、吞吐量和船型预测、集疏运方式等内容。港口规划特点归纳如下：1）港口规划是空间布局规划，涉及到自然岸线、河岸带、海岸带以及水域的占用，根据腹地经济发展、岸线资源条件等明确港区划分及功能定位（沿海港口在陆域腹地不足时会涉及围填海）；2）规划明确煤油矿箱等主要货种运输规模及主要集疏运方式；3）目前的规划对分期实施、建设形式等涉及较少，对支持系统和信息规划等配套设施的规划较为笼统。

根据港口规划区域生态环境特征和港口规划的特点，开展环境影响识别时应重点关注岸线、水陆域规模和布局对区域生态功能的影响，货种规模、功能及运输结构对区域环境质量的影响，规划实施对区域资源环境容量的影响。采用环境影响识别的常用方法——矩阵分析法开展港口规划环境影响因子识别。不同的港口，如位于内河、河口及沿海水域的港口，由于所处区域资源环境要素、港口布局规模结构存在差异，港口规划环评的侧重点也相应不同[28]，规划环境影响因子识别同样有所区别。以某港口为例，假定其总体规划涉及对生态红线、环境敏感区的占用，同时包含煤油矿箱等主要货种，基于规划要素和资源环境要素2 个维度构建其规划环境影响因子识别矩阵，如表1 所示。从规划规模、布局和结构3 个规划子要素分析港口规划可能对生态保护、环境质量保护、资源利用、环境风险应急保障等资源环境子要素造成的影响，包括影响类型（直接或间接）、影响性质（有利或不利）及时间跨度（长期或短期）等。

由表1 可知，规划规模包含岸线规模、水陆域规模以及吞吐量，规划规模对资源环境的影响主要体现在对生态环境、渔业资源、生物多样性、环境质量以及岸线、土地和水资源的影响上；规划布局包含岸线和水陆域空间布置，对资源环境的影响主要体现在对生态红线和环境敏感区的直接占用影响，对生态环境、渔业资源和生物多样性等的直接和间接影响，以及对环境质量和岸线、土地和水资源的影响；规划结构主要包括港口规划的功能结构和运输结构，对资源环境的影响主要体现在对规划所在区域环境质量和环境风险的影响。

表1 港口总体规划环境影响因子识别Table 1 Environmental impact factors identification for port master plan

2.2 指标体系构建技术流程

在指标体系构建的几种模式中，基本指标体系模式可以简捷地反映规划的环境影响，更加适用于空间布局规划的协调和约束[15-16]。对于技术内容较为复杂的港口规划环评，可以选取一些基础的、具有典型代表性、能够清楚描述港口规划关键环境影响的指标作为基本指标构建指标体系。本研究根据港口规划及其环境影响特征分析，遵循科学性和整体性、政策性和超前性、适用性和操作性的原则，采用基本指标体系模式构建港口总体规划环评指标体系。港口总体规划环评指标体系构建技术流程如图1所示。

由图1 可知，构建港口总体规划环境影响评价指标体系，可划分为港口规划分析及资源环境现状分析、环境影响识别、环境管理目标确定、指标体系构建等内容。首先对港口总体规划内容和区域资源、生态、环境现状等进行分析，结合港口规划实施环境影响的一般特点，根据规划的规模、布局、结构、开发强度和方式等具体特征，甄别环境受体受外部空间的环境胁迫，进而识别宏观层次的规划实施资源环境制约因素和主要环境影响途径、方式、性质、范围等；基于可持续发展战略、生态环境保护和资源利用法律法规及政策标准，设定港口总体规划环境管理具体目标，重点衔接“三线一单”、生态保护红线等成果；参考港口规划环评指标体系已有的研究成果，结合应用实践，通过专家咨询、公众参与等，对现有港口规划环评指标体系进行优化完善，构建港口总体规划环评指标体系并赋予指标的量化或定性属性，通过规划环评实践应用，提升指标体系的科学性和可操作性。

图1 港口总体规划环评指标体系构建技术流程Fig.1 Technology road map for establishing EIA index system of port master plan

3 港口规划环评指标体系成果

根据上述方法和原则，构建港口总体规划环评指标体系，如表2 所示。该指标体系包含生态保护、环境质量保护、资源利用、环境风险应急保障4 方面共计50 项评价指标，表中对指标的名称、类型、推荐值进行了说明。指标类型分为评价性、约束性两大类，评价性指标基于港口规划给出，用于评价规划的环境合理性；约束性指标基于环境管理目标得出，用于指导环境管控要求和生态环境准入清单的制定。指标类型以评价性指标为主、约束性指标为辅，体现了港口规划环评工作技术性和政策性，体现行业发展水平和环境保护的要求。

表2 港口总体规划环境影响评价指标体系Table 2 EIA index system of port master plan

（续表2）

在生态保护方面，提出了生态保护红线、生态环境分区管控、环境敏感区、岸线分区、生态环境、渔业资源、生物多样性7 个子要素，涉及15 项指标（5 项约束性指标，9 项评价性指标，1 项约束性、评价性指标）。港口规划应按照相关法律法规对生态保护红线、环境敏感区、生态环境分区管控单元等法定禁止开发区域进行避让。基于岸线建港条件、环境敏感目标分布情况、环境功能区划等，建立岸线适宜性评价指标体系，采用GIS 空间分析方法计算岸线生态环境敏感性指数，划定出禁止开发、限制开发、重点开发等分区管控岸段，体现规划实施对自然岸线的间接环境影响。识别占用水生生物“三场一通道”情况，提出港口规划实施造成的渔业资源损失。基于水动力、水环境等预测模拟，结合环境质量标准要求，提出港口规划与环境敏感区的最小临近距离。如肇庆港环评根据悬浮物扩散模拟成果，提出港口应与黄沙蚬县级自然保护区上下边界分别保持700 和300 m 距离的优化调整建议[29]。

在环境质量保护方面，提出了水环境、大气环境、碳排放和声环境4 个子要素，涉及2 项约束性指标和16 项评价性指标。水环境容量变化幅度表征规划实施造成海湾、港池等水域水环境容量变化情况，如南通港[24]、大连港[30]针对总体规划方案提出设置潮汐通道等优化调整建议以提升港池水质。在大气环境方面，除了关注港口作业、集疏运方式的主要大气污染物排放量外，还关注港口主要大气污染物的最大地面空气质量短期、长期浓度及占标率。如南通港提出调整沿江货种结构、优化全港功能布局以改善大气环境质量，实现环境空气质量早日达标[24]。探索提出了港口碳排放量、碳排放强度、集疏运碳排放量3 项指标，其中碳排放量可基于规划水平年各类燃料预测消耗量、各类燃料碳排放因子叠加计算获得，碳排放强度可根据碳排放量、港口吞吐量2 项指标计算获得。在港口规划环评中引入碳排放指标，可以从功能结构、运输结构、装卸工艺等方面提出港口减污降碳的优化调整建议，助力“双碳”目标下港口低碳发展新技术路径。

在资源利用方面，提出了岸线资源、土地资源、水资源、资源循环利用、泊位专业化水平5 个子要素，涉及11 项评价性指标。在岸线资源利用上，提出规划港口岸线不得突破原规划规模，关注专业化泊位、公用码头岸线需求的保障[31]。在冷能利用上，结合实践提出建议2035 年冷能利用规模达到80%[25]。

在环境风险应急保障方面，提出了6 项评价指标，包括环境风险事故发生概率、规模、事故影响以及应急响应水平、应急清除能力。如根据《国家重大海上溢油应急能力发展规划（2021—2035 年）》[32]，提出应急监视力量与清除力量响应时间，第一批应急清除力量抵达事故海域的规定时间，一般海域、高风险海域应急清除能力的目标。在环境风险上，建议重点关注危险品码头在空间布局上的集中程度。

本研究构建的指标体系具有普适性，实践中可根据区域生态环境特征和港口总体规划特点，在开展环境影响识别后选用适合的指标。相比于以往的港口规划环评指标体系，本研究提出占用生态保护红线、占用生态环境分区管控单元、围填海、碳排放、港口污水经处理后达标回用、船舶压载水岸上处理、船舶水污染物100%接收处理、LNG 冷能利用、疏浚土综合利用、提高泊位专业化水平等指标，衔接了最新的生态环境保护要求；此外，提出环境敏感区临近度、自然岸线港口开发适宜性、占用渔业资源、环境风险布局集中程度等指标，体现了港口特点和间接环境影响。本研究构建的指标体系更加系统、深入地描述了港口规划实施的生态环境影响，有利于促进绿色港口建设和资源再利用。评价工作中尚需要进一步深入研究以便对那些有明确导向但难以量化的指标做出科学判断，例如港口规划围填海规模及方式、海域水环境容量、与环境敏感区的临近度、环境风险集中布局程度等，这对港口总体规划环境影响评价技术方法创新、规划阶段生态环境影响阈值的确定等提出了要求。

4 结语

在生态环境保护新形势与要求的背景下，遵循指标体系构建技术流程，采用基本指标体系模式构建了港口规划环评指标体系，包括4 个方面共计50 项评价指标。该指标体系充分衔接“三线一单”关于“空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发利用”的要求，能充分反映港口规划实施对生态环境的影响，可为港口规划环评实践提供重要参考。

考虑到未来生态环境政策的变化和日趋严格的生态环境保护要求，评价技术手段不断完善，港口规划环评指标体系也应实时修正完善，一是结合政策规划、行业标准规范、区域生态环境质量状况、行业发展水平以及港口规划环评技术方法的进步科学判定部分评价性指标阈值；二是与港口规划指标体系充分互动，体现绿色低碳发展的要求。