关于完善规划环境影响跟踪评价制度的思考

吴凯杰

北京大学法学院

跟踪评价源于国外学者1978 年提出的“适应性管理”理念[1]。美国、英国、加拿大等国家的环评实践证明，事前预测错误普遍存在，因此需要在事后加以纠正[2]。国际影响评价协会（IAIA）在2000 年年会上给出了跟踪评价的国际通行定义[3]，目前跟踪评价已经成为多国环评制度的重要组成部分[4]。由于规划环评的原则性、抽象性，难以在事前全面、准确地预测环境影响并制定有效的应对措施，因此跟踪评价对改善环评质量具有重要意义[5]。在推进环评全过程监管的背景下，如何完善跟踪评价制度是目前《中华人民共和国环境影响评价法》（简称环评法）修订的重点问题。笔者在梳理跟踪评价制度与实践进展的基础上，分析现行制度存在的问题，进而结合环评法修订提出制度完善建议。

1 规划环境影响跟踪评价的制度与实践进展

1.1 规划环境影响跟踪评价的制度现状

在法律法规层面上，2002 年通过的环评法第15 条规定“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施”。这一规定正式建立了规划环境影响跟踪评价制度，旨在及时发现事前预测中存在的问题并采取应对措施[6]。在此基础上，2009年生效的《规划环境影响评价条例》（简称条例）专设第四章共7 个条文对跟踪评价作了细化规定，包括启动情形、评价内容、公众参与、提出改进措施、环境影响核查、采取改进措施等内容。

为落实环评法律法规对跟踪评价制度的规定，原环境保护部通过发布文件的方式来推进工作实践。2009 年，原环境保护部发布的《关于学习贯彻〈规划环境影响评价条例〉加强规划环境影响评价工作的通知》要求，“探索建立规划环境影响跟踪评价机制，有重点地选取开发区、工业园区等管理较成熟的领域，与有关部门联合推动开展跟踪评价试点”。2011 年，原环境保护部下发《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》(环发〔2011〕14号)（简称《通知》），要求规划编制部门组织对实施5 年以上的产业园区规划开展跟踪评价，编制规划的跟踪环境影响报告书，由相应的环境保护行政主管部门组织审核。该文件下发之后，各地开始广泛启动产业园区跟踪评价工作。2017 年，原环境保护部发布《关于开展长江经济带产业园区环境影响跟踪评价工作的通知》（环办环评函〔2017〕1673 号）。

近年来，生态环境部继续以产业园区规划为重点大力推进跟踪评价工作。2019 年3 月，生态环境部发布《规划环境影响跟踪评价技术指南（试行）》(环办环评〔2019〕20 号)，对跟踪评价的工作技术流程、工作内容作了详细的规定。2020 年11 月，生态环境部发布《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》（简称《意见》），要求“对可能导致区域环境质量下降、生态功能退化，实施5 年以上且未发生重大调整的规划，产业园区管理机构应及时开展环境影响跟踪评价工作，编制规划环境影响跟踪评价报告”。

1.2 规划环境影响跟踪评价的实践进展

虽然规划环境影响跟踪评价制度的相关法规文件日益完善，但在实践中跟踪评价尚未依法全面开展。以规划环评的重点对象产业园区为例，截至2019 年10 月，全国有国家级开发区552 家、省级开发区1 991 家，但生态环境部受理的规划环评项目仅100 多个，其中跟踪评价项目更是不足20 个；另据长江经济带11 个省（市）调查，尚有300 多个园区应开展却未开展跟踪评价工作[7]。从地方反映的情况看，园区主动开展跟踪评价较少，通过建设项目环评倒逼开展的情形较为普遍[8]。不仅如此，有地方将规划修编时应开展的重新环评与跟踪评价混同，仅在规划修编时开展跟踪评价，用跟踪评价代替应当重新开展的环评，导致跟踪评价未能达到应有的效果。

相较于产业园区规划，针对其余规划类型开展的跟踪评价更少。如矿区规划时间跨度大、空间范围广，环境影响存在较大的不确定性，需要开展跟踪评价，各矿区规划环评审查意见也普遍要求“每隔5 年左右进行一次环境影响跟踪评价”。但在实际实施中，截至2019 年底，我国14 个大型煤炭基地的162 个国家规划矿区中有98 个已开展过煤炭矿区规划环评，且大多开发已超5 年，但开展跟踪评价的矿区仅7 个。流域规划同样如此，开展环境影响跟踪评价的情况较少，目前仅广州港、长江干线航道建设规划（2011—2015 年）等开展了跟踪评价。

2 规划环境影响跟踪评价制度存在的问题

面对跟踪评价实践进展不佳的现状，法律制度本身的科学性与合理性亟待反思。2002 年制定的环评法虽已经过多次修改，但立法机关始终没有修改规划环境影响跟踪评价条款，2009 年制定的条例则至今没有得到修改。笔者搜集整理了对规划环境影响跟踪评价制度有专门规定的省级地方性法规、规章与规范性文件（表1），从中可见实践对制度的发展。

各地的规划环境影响跟踪评价实践显示，现行立法本身存在的问题已经成为阻碍跟踪评价实践进展的重要原因，主要体现在以下3 个方面。

2.1 规划环境影响跟踪评价的启动情形不明

现行环评法律法规对跟踪评价的启动情形规定不明，一定程度上造成实践中许多跟踪评价迟迟未能开展。现行法规规定“对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价”，但未能对“重大影响”与“及时”作出解释，导致目前地方实践对此的理解不一[9]。

在何为“及时”方面，以产业园区规划为例，各地大致存在3 种判断标准：一是以“超5 年时间”为唯一标准。受2011 年《通知》影响，这一标准曾是各地普遍采用的主流标准。从表1 所列的文件可见，天津、山东、江苏、河南、黑龙江、四川、福建、宁夏、陕西、广东、上海等大部分地区要求对实施5 年以上的产业园区规划开展跟踪评价。二是“超5 年时间+无重大调整”标准。这一标准正在获得更多地方的采纳，例如河南省在2016 年就已将跟踪评价对象限定为实施超过5 年的，且不涉及重大调整或修订的；2020 年生态环境部下发《意见》之后，广东、上海等地普遍采用“实施5 年以上且未发生重大调整的”的表述。三是“每5 年时间”标准。浙江省、江苏省是采用这一标准的少数代表，前者明确要求“每5 年至少开展一次”，后者则要求“开展跟踪评价后再满5 年的产业园区，若规划仍在实施且未发生重大变化，可根据实际情况开展第二轮跟踪评价”。

表1 规定跟踪评价制度的省级地方性法规、规章与规范性文件Table 1 Province-level local rules,regulations and regulatory documents of planning EIA follow-up system

相较于“及时”，“重大影响”这一启动条件尚未获得实践的足够重视[10]。2011 年《通知》下发后，“超5 年时间”不仅成为判断跟踪评价是否“及时”的标准，而且成为许多省市判断是否需要开展跟踪评价的唯一标准。这种做法隐含的认识是所有产业园区规划都属于对环境有“重大影响”的规划。但是，是否构成“重大影响”无法直接依据规划类型来判断。现行环评法和条例未按照环境影响的重大、一般、轻微等不同程度对规划范围作出限定，而是授权国务院及其有关部门直接列明要做环评的规划类型与范围。在这种直接列明模式下，规划编制机关无法依据规划类型来识别对环境有“重大影响”的规划范围，因而需要另行界定。在2020 年《通知》的引领下，上海、广东等地明确将“重大影响”纳入跟踪评价的启动条件，细化为“可能导致区域环境质量下降、生态功能退化或对环境有其他重大影响”。这一表述虽然具体化了“影响”的内涵，但依然未解释何为“重大”。

2.2 规划环境影响跟踪评价程序亟待规范

在规划编制机关完成跟踪评价之后，现行环评法仅要求规划编制机关“将评价结果报告审批机关”。虽然条例进一步要求“通报环境保护等有关部门”，但本质上只是授予生态环境主管部门知情权，未能明确生态环境主管部门或其他专业第三方主体的建议权或监管权。跟踪评价的本质是对事前环境影响预测与对策措施有效性的评价，需要较强的环境专业能力，也需要相当的修改调整意愿[11]。在此意义上，事后对跟踪评价的审查审核与事前对规划环评的审查一样具有重要价值。若缺乏由专业第三方组织的审查或审核，规划编制机关往往缺乏足够的能力与意愿对事前环境预测与对策措施有效性进行充分评价，提出规划修改建议和环境影响减缓措施也难以奏效。

目前生态环境主管部门已在产业园区规划领域探索跟踪评价审核工作，但做法不一，亟需制度规范。在2011 年《通知》下发后，江苏省当年就明确跟踪评价结果“由相应的环境保护行政主管部门组织审核”，2017 年进一步明确“由原规划环境影响评价审查部门组织审核”。目前由原规划环评审查部门组织审核是各地的主流做法，上海市2021 年进一步明确“生态环境主管部门可组织专家进行审核并反馈意见，具体审核流程可参照规划环评审查中技术预审流程”。与此相对，福建省2019 年要求“规划编制部门自行组织专家进行评审跟踪环境影响报告书”，“并通报生态环境等有关部门”，未明确由生态环境主管部门组织审核。跟踪评价结果审核主体与审核程序对制度实效有重要影响，亟待规范。

2.3 规划环境影响跟踪评价制度约束力不足

法律制度的生命在于实施，为此不仅需要明确前述的法律义务，也要明确违反法律义务的后果，从而对相关义务主体形成足够的约束力[12]。目前的跟踪评价制度缺乏相应的法律责任，也未能明确规定其他法律后果，导致跟踪评价的实施效果并不理想。在法律责任方面，现行环评法和条例均未规定规划编制机关与审批机关违反跟踪评价法定义务时应承担的法律责任。根据一般立法原理，如果规定了主体的某项法律义务，就应当规定相应的法律责任，否则当主体违反法定义务时将无法追究其法律责任，这显然不利于法律的实施。

为了弥补法律责任的缺失，目前实践中各地正在探索通过暂停审批项目环评倒逼规划跟踪评价的开展，大致有2 种模式：1）直接暂停审批模式。例如江苏省早在2011 年就要求环境保护行政主管部门对于未按规定开展跟踪评价的产业园区，暂停受理除污染治理、生态恢复建设和循环经济类以外的入园建设项目环境影响评价文件；四川等地则要求，未按要求开展跟踪环境影响评价的规划所含项目，各级环境保护行政主管部门不得受理新建、扩建项目的环境影响评价文件。2）只对环境隐患突出的产业园区实施暂停审批。该种模式力度相对较小，例如山东省2016 年要求“2017 年6 月前仍未开展或未完成跟踪规划环境影响评价，且环境风险隐患突出的园区，各级环境保护行政主管部门暂停审批入园建设项目的环评文件”。河南省则要求“对未按时完成跟踪评价工作的园区，将予以通报批评；对环境隐患突出的，将实施区域限批”。

不论是何种模式，现行环境影响评价法律法规均未授权生态环境部门以未开展跟踪评价为由暂停项目环评审批。现行环评法第18 条只规定“已经进行了环境影响评价的规划包含具体建设项目的，规划的环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评价的重要依据”，并未明确规定开展规划环评或跟踪环评是审批项目环评的前提条件，因此实践中有关做法亟需制度确认与规范。

3 规划环境影响跟踪评价制度的完善建议

规划环境影响评价属于事先引导型环境规制措施[13]，跟踪评价对持续改善规划环评质量具有重要作用。目前我国的环评研究已进入“在改革中反思、重构、融合、创新的觉醒阶段”[14]，为解决规划环境影响跟踪评价制度存在的问题，需要通过修改现行环评法律法规来完善制度设计。目前环评法正在修订过程中，为完善跟踪评价制度提供了宝贵的立法契机，笔者将重点对环评法中的有关条文提出完善建议。

3.1 按照审查意见要求启动跟踪评价

目前规划环境影响跟踪评价的启动情形不明，各地做法不一，建议通过修改环评法第15 条，明确要求规划编制机关按照审查意见启动跟踪评价。审查小组应当审查规划编制机关提出的跟踪评价计划，在此基础上对跟踪评价启动情形作出具体安排。

由于不同规划差异较大，启动情形应当适应规划特点，不宜在制度层面上直接规定“超5 年时间”或“每5 年时间”标准。例如，煤炭矿区总体规划具有时间跨度大、环境影响滞后性突出等特点，以5 年为跟踪评价周期不能适应规划特点，应结合具体项目情况在个案中确定跟踪评价的启动时机。不仅如此，由于规划实施是一个持续发展的过程，人们对规划环境影响与对策措施有效性的认识会不断更新，因此跟踪评价的开展次数不应受限[15]。跟踪评价的频次应根据不同规划的特点以及其环境影响的特点来确定。一般而言，实施期越短、开发强度越高、环境影响越大的规划，跟踪评价的频次应越高[16]。

跟踪评价的启动情形首先应当由规划编制机关提出，体现在规划环评文件的跟踪评价计划之中。由于事前预测面临的不确定性，规划编制机关在开展规划环评时需对存在不确定性的环境影响及应对措施进行合理界定，并制定跟踪评价计划[17]。2019 年《规划环境影响评价技术导则总纲》已将跟踪评价计划纳入规划环境影响报告书与篇章说明的主要内容之中，包括工作目的、监测方案、调查方法、评价重点、执行单位、实施安排等方面。规划编制单位应按照跟踪评价计划定期开展跟踪监测，及时发现需要启动跟踪评价的情形。

规划环评的审查小组应当对跟踪评价计划进行审查，明确跟踪评价的启动时机。目前规划环评审查意见通常要求产业园区规划实施5 年后开展跟踪评价，应当根据规划特点灵活调整。规划的前瞻性，评价方法的有限性、数据的缺乏等知识缺陷，以及规划实施过程中生态环境的客观变化，都可能导致在实施阶段出现未能在评价阶段识别的环境影响，需要有针对性地对这些未识别的环境影响进行跟踪评价[18]。据此，审查小组应当根据特定规划的环境影响特点，结合规划的新颖性、公众关注度、是否涉及环境敏感区、是否存在不确定性、是否导致重大环境影响等因素，给出跟踪评价的启动时间节点要求[19]。

3.2 保障生态环境部门知情权与建议权

在规划编制机关开展跟踪评价的情形下，生态环境主管部门应当有权知悉跟踪评价结果，并且提出采取改进措施或者修订规划的建议。现行跟踪评价制度对此规范不足，笔者建议通过修订环评法保障生态环境主管部门的知情权与建议权。

首先，明确规定规划编制机关对原先负责召集审查的生态环境主管部门的报告义务。生态环境主管部门知悉跟踪评价结果可以避免开展不必要的核查工作，也是对跟踪评价提出专业审核意见的必要前提。目前环评法第15 条未规定生态环境部门的知情权，条例第24 条虽然要求“通报生态环境等有关主管部门”，但未明确生态环境主管部门的具体层级。为确保工作效率，规划编制机关应通报原先负责召集审查的生态环境主管部门。需要注意的是，由于实践中产业园区的审批主体多样，负责召集审查的生态环境主管部门不应与规划审批主体“同级”，而与产业园区批准设立主体的级别“同级”[20]。

其次，授权生态环境主管部门审核跟踪评价报告并提出改进建议。如果生态环境主管部门在接到跟踪评价报告后，无权提出对跟踪评价报告质量的审核意见，以及对采取改进措施或修订规划的建议，对实现跟踪评价制度目标的增进将比较有限，只能为后续监管执法提供参考。为了在提升跟踪环评实效的同时不过多地增加程序，生态环境主管部门应当有权提出专业建议，但不必像规划环评审查那样组织专家小组审核，而是可以根据实际情况来决定由部门审核或者组织专家小组审核。

最后，强化规划审批机关接到跟踪评价报告或生态环境部门建议后的论证与反馈义务。在涉及规划修订的情形下，规划编制机关或生态环境主管部门无权自行采取措施，只能向规划审批机关提出建议，需要规划审批机关同意。目前条例第29 条已要求规划审批机关重视跟踪评价报告或核查意见，及时组织论证，并根据论证结论采取改进措施或者对规划进行修订。在此基础上，需要进一步规定规划审批机关的反馈义务，要求规划审批机关逐项就不予采纳的理由作出书面说明并且存档备查，作为后续监督问责的依据，从而促使规划审批机关认真对待跟踪评价与核查结论。

3.3 强化违反跟踪评价义务的法律后果

法律制度在规定权利义务的同时，必须规定相应的法律后果，才能确保义务性规定得到有效的实施。现行跟踪评价制度因缺乏法律后果规定而导致约束力不足，建议通过修订环评法明确有关主体违反跟踪评价义务的法律责任，并且授权生态环境主管部门暂停审批规划范围内项目环评文件。

首先，弥补跟踪评价制度有法定义务无法律责任的漏洞。对于规划编制机关，环评法应当规定在出现以下情形时依法给予处分：未依法组织规划环境影响的跟踪评价或通报有关部门的；在组织规划环境影响的跟踪评价时弄虚作假或者有失职行为，造成跟踪评价严重失实的。为促进规划审批机关履行对跟踪评价报告与核查意见的论证与反馈义务，环评法应当规定在出现以下情形时依法给予处分：对不予采纳的跟踪评价报告结论和核查意见，未逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查的。

其次，在规划编制机关未依法开展跟踪评价情形下，授予生态环境主管部门暂停审批规划范围内建设项目环评的权力。直接暂停审批模式比“先判断突出环境隐患，后决定暂停审批”模式更加合理。如果规划编制机关不依法开展跟踪评价，对规划环境影响的事前预测将缺乏必要的反思与纠正，此时生态环境主管部门不应自行判断是否存在“突出的环境隐患”，而应采取有力手段要求规划编制机关履行义务。需要注意的是，发动暂停审批权力的情形仅限于规划编制机关未开展跟踪评价的情形，而不宜拓展至违反通报义务等其他情形。

4 结语

规划环境影响跟踪评价对改善事前环境影响预测的准确性、提升不良环境影响减缓措施的有效性具有重要意义。现行规划环境影响跟踪评价制度存在启动情形不明、程序亟待规范、制度约束力不足等问题。为完善跟踪评价制度，立法机关应当借助当下修订环评法的契机，明确按照审查意见要求启动跟踪评价、保障生态环境部门知情权与建议权，以及强化违反跟踪评价义务的法律后果。