武汉市生态补偿制度建设情况与完善建议*

王涵 万迎峰 吴雪莲 宁希翼

（中钢集团武汉安全环保研究院有限公司，武汉 430081）

0 引言

生态补偿制度是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，通过政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。生态补偿制度是生态文明八项制度之一，是生态产品价值实现机制的重要内容之一，也是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重大举措，对于推动绿色低碳发展具有重要意义。

1 国家生态补偿制度现状与发展趋势

经过多年的发展，我国生态补偿制度已涵盖森林、湿地、耕地、流域、海洋、荒漠、草原等7个重点领域［1］。“十三五”时期，中央财政拨付的各类生态补偿资金达到8000亿元以上［2］。在森林生态效益补偿方面，2004年中央财政正式建立森林生态效益补偿基金，随后发布《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和《国家级公益林管理办法》（林资发［2013］71号）等文件，森林生态效益补偿制度已较为成熟。在湿地生态补偿方面，2011年印发《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》（财农［2011］423号），安排专门的湿地补助资金，加强湿地的保护与修复［3］；2021年国家发布《中华人民共和国湿地保护法》，提出建立国家湿地生态保护补偿制度，将加大重要湿地保护财政投入、鼓励地区间湿地生态补偿，湿地生态补偿制度正式迈入法制化阶段。在耕地生态补偿方面，我国与耕地生态补偿相关的政策包括各类促进耕地生态保护、耕地生态环境提升的政策，分散在不同的法律文件和不同部门与地方政府的规范性文件中，缺乏系统的法律和配套政策；2021年重新修订发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》，提出建立耕地补偿制度，在全国范围内试点区稳步推行耕地生态补偿制度［4］。在流域生态补偿方面，新安江流域水环境补偿是全国首个跨省补偿试点，为后续流域生态补偿工作积累了丰富经验，随后九洲江、汀江—韩江、东江、引滦入津、赤水河、密云水库上游潮白河、黄河流域、长江流域等多个跨省流域上下游横向生态补偿试点相继深入推进［5］。

党中央、国务院历来重视生态保护补偿机制的建立，党的十九届四中全会提出要全面落实生态补偿制度，党的十九届五中全会提出要完善市场化、多元化生态补偿机制。2021年印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，从完善分类补偿制度、健全综合补偿制度、发挥市场机制作用等方面，明确了我国深化生态保护补偿制度改革的路径［6］，可以概括为：一是纵向补偿与横向补偿协同推进，加大纵向补偿力度，尤其加大对重点生态功能区、生态保护红线区域、生态脆弱脱贫地区的资金支持力度，健全流域、大气横向补偿机制；二是由“输血式”向“造血式”补偿转变，加快推进全国用能权、碳排放权交易、水权交易，拓展市场化融资渠道，大力发展生态农业；三是生态补偿激励约束进一步增强，国家将加速推动生态保护补偿条例出台、建立生态补偿统计指标体系和信息发布制度，健全考评机制、强化监督问责、建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制，推进税费调节、政府采购、损害赔偿等配套措施，强化生态保护补偿有关技术方法等联合研究。

2 武汉市生态保护补偿制度现状

2.1 武汉市生态补偿制度变迁

2.1.1 重点领域先行先试

武汉市在生态公益林、湿地自然保护区、流域等多个领域生态补偿在全国先行先试。在生态公益林方面，2002—2005年期间，武汉市作为国家林业局开展森林分类经营的试点单位，率先开展森林生态效益补偿机制试点工作，随后逐步从黄陂区、新洲区、江夏区、蔡甸区向全市推广［7］；2006年，武汉市财政局、武汉市园林和林业局共同印发了《武汉市森林生态效益补偿管理办法》（武财农［2006］122号），将市级公益林纳入了补偿范围，至此全市国家级、省级、市级生态公益林生态补偿实现了全覆盖。在湿地自然保护区方面，2013年在全国首推“湿地生态补偿机制”，武汉市人民政府印发了《武汉市湿地自然保护区生态补偿暂行办法》（武政规［2013］19号），市区两级财政每年出资1 000万元，对全市5个湿地自然保护区的282.23 km2湿地进行生态补偿。在流域方面，2009年出台了《滠水河流域水污染综合整治规划》，武汉市黄陂区与上游大悟县、红安县三地之间在滠水流域探索建立了横向生态补偿机制，滠水成为湖北省首个实施水环境生态补偿试点的河流；2017年，武汉市人民政府发布《长江武汉段跨区断面水质考核奖惩和生态补偿办法（试行）》（武政办［2017］127号），在市域内建立了流域生态补偿机制，在国内仍属首例；2019年，武汉市新洲区和黄冈市团风县签署了《道观河流域生态补偿协议》，建立了道观河流域横向生态补偿机制。

2.1.2 生态补偿力度提升

一是扩大生态要素补偿范围。2014年，武汉市人民政府发布《关于进一步规范基本生态控制线区域生态补偿意见》（武政办［2018］34号）（以下简称《意见》），补偿范围由生态公益林、湿地自然保护区2类，扩充至包括饮用水水源保护区、湖泊、自然保护小区、水产种质资源保护区、湿地公园、郊野公园、风景名胜区、森林公园、地质公园、绿道、耕地在内共13类生态要素。

二是逐步提升生态补偿标准。2006—2018年期间，生态公益林、湿地自然保护区补偿标准经过多轮调整，分别从5元（/亩·年）、5~25元/亩提升至100元（/亩·年）、45~120元/亩；2018年，中央下达的耕地地力补贴并入市级生态补偿资金管理，同时将补偿标准从75~82.5元/亩提升至140~160元/亩；2019年，武汉市政府提高了长江武汉段生态补偿标准，重新修订发布《关于印发长江武汉段跨区断面水质考核奖惩和生态补偿办法的通知》（武政办[2019]41号），综合污染指数持平或者下降比例不超过10%的补偿标准由50万元提升至100万元，综合污染指数下降比例超过10%的补偿标准由100万元提升至200万元。

三是增加生态补偿资金投入。市级森林生态公益林补偿投入资金从2005年的100万元提升至2021年的2 308.46万元，市级湿地自然保护区生态补偿资金从2013年的576.79万元提升至2021年的962.59万元。武汉市生态补偿安排资金总额从2018年的7.6亿元提升至2021年的8.8亿元，其中，市级财政投入补偿资金从2018年的3.8亿元提升至2021年的4.4亿元。

2.1.3 生态补偿方式多样化

一是随着《意见》的发布实施，在武汉市基本生态控制线区域范围内建立了生态要素补偿与综合补偿相结合、横向与纵向相协调的生态补偿机制。生态要素补偿是对13类生态要素按一定的补偿标准向各区人民政府下达生态要素补偿资金，是市区政府间的纵向补偿方式的体现；综合补偿是根据各区基本生态控制线区域面积比例、人均地方财政收入水平，对各区人民政府进行差异化的补偿，以确保基本生态控制线区域面积占比大、经济实力相对较弱地区享受到更多的财政补贴，是各区政府间的横向补偿方式的体现。

二是建立生活垃圾处置生态补偿机制。《武汉市建立生活垃圾处置市区共担机制实施方案》（武政办［2015］144号）科学合理地构建了生活垃圾处理补偿机制，各区按50元/t的标准上缴垃圾处理费，体现了“按量缴费”的生态补偿理念。

三是正在探索建立建筑垃圾异地处置生态补偿机制。武汉市人民政府修订发布《武汉市建筑垃圾管理办法（2021修订）》，明确提出“建筑垃圾排放区应当对建筑垃圾受纳区给予生态补偿，补偿费用主要用于建筑垃圾受纳区生态维护和修复”，下一步将推进建筑垃圾异地处置生态补偿工作。

2.2 武汉市生态补偿制度建设的成效

2.2.1 形成“1+4”生态补偿政策体系

目前，武汉市已形成具有地方特色的“1+4”生态补偿政策体系。其中，“1”是指一部综合性生态补偿政策，即武汉市人民政府印发的《意见》，是武汉市首部生态补偿制度顶层设计文件；“4”是指生态公益林、湿地自然保护区、流域、生活垃圾等4部重点领域的生态补偿政策，分别为《武汉市森林生态效益补偿资金管理办法（2021修订）》、《武汉市湿地自然保护区生态补偿办法》（武政规［2021］20号）、《关于印发长江武汉段跨区断面水质考核奖惩和生态补偿办法的通知》（武政办［2019］41号）》和《武汉市建立生活垃圾处置市区共担机制实施方案》（武政办［2015］144号），对生态公益林、湿地自然保护区、长江武汉段、生活垃圾等领域的补偿范围、补偿标准、资金筹措、拨付使用作出了相关规定。

2.2.2 园林绿化品质明显提升

《意见》实施4年来，武汉市每年安排一定的生态补偿资金投入全市5个湿地自然保护区、9个湿地公园、6个森林公园、2个风景名胜区、4个自然保护小区以及郊野公园、绿道等生态要素的日常管护、生态修复和建设。湿地资源提质升级，实施沉湖、涨渡湖、安山、杜公湖等湿地保护修复工程，其中，沉湖国际重要湿地完成退化湿地恢复面积14 km2、湿地植被恢复面积1.1 km2，安山国家湿地公园2020年入选国家重要湿地名录，武汉国际湿地城市创建通过国家考核。支持金潭府河、后官湖、柏泉、神山湖、鸡公山等5个郊野公园建设，正在推进安山郊野公园建设，已初步形成生态绿楔复合型郊野公园群。按照“环湖、沿江、绕山、穿城”绿道建设原则，续建了环汉口、环武昌、环汉阳绿道，新建张公堤绿道、常青路绿道、沙湖大道、黄家湖绿道、狮子山绿道，绿道长度从2018年的1 573.23 km增长至2021年的2 113.28 km。武汉市园林绿化品质显著提升，全市建成区绿化覆盖率从2018年的39.47%提升至2021年43.07%，人均公园绿地面积从2018年的9.61 m2提升至2021年的14.82 m2。

2.2.3 地表水水质达历年最优

中央环保督察组、湖北省环保督察组和中央环保督察“回头看”组在武汉督察过程中，多次指出湖泊、长江水质功能类别达标率偏低。2017年全市有功能类别的63个湖泊中，达到水质功能类别的仅有21个，占比33.3%；长江武汉段纳入国家考核的11个水质监测断面中，汉江宗关断面水质应达标而未达标。《意见》自2018年实施以来，将全市166个湖泊纳入生态补偿范围，每年针对湖泊水质达标、改善情况，给予相应资金补偿，支持重点湖泊综合治理和生态修复。如东湖实施水下森林生态系统修复工程，在东湖核心建立4个试验区域，实施底质改造、围挡隔断、包裹种植，定时监测评估植物生长、水质状况，目前东湖已通过全国示范河湖建设国家验收，水质达40年来最好水平。总的来说，湖泊水质状况明显改善，2021年，有水质管理目标的63个湖泊中有37个达标，占比58.7%，劣Ⅴ类湖泊首次清零；长江武汉段水质优于国家考核目标，达到历年最优水平。

2.2.4 生活垃圾处理能力居全国前列

《武汉市建立生活垃圾处置市区共担机制实施方案》（武政办［2015］144号）规定，生活垃圾处置经费用于全市生活垃圾、环卫设施建设、生态修复和生活垃圾处置设施周边区域的环境整治、配套市政设施维护、区域经济发展帮扶。该政策实施至今，促进全市生活垃圾处理设施布局优化，建成“焚烧为主、填埋为辅、适量协同、分类生化”的垃圾处理新格局，包括5座生活垃圾焚烧发电厂、2个生活垃圾卫生填埋场、2个垃圾预处理厂，2020年全市生活垃圾处理量达到388.9万t，生活垃圾处理能力位居全国前列。

3 存在问题分析

3.1 政策协调性有待加强

《意见》作为武汉市生态补偿政策体系中的纲领性文件，规定生态公益林补偿标准为100元/亩、湿地自然保护区补偿标准为30~120元/亩，与《武汉市森林生态效益补偿资金管理办法（2021修订）》和《武汉市湿地自然保护区生态补偿办法》（武政规［2021］20号）规定的生态公益林补偿标准50元/亩、湿地自然保护区补偿标准20~50元/亩存在矛盾，《意见》也未明确与长江流域、生活垃圾补偿政策的关系，生态补偿相关政策系统性、协调性有待加强。

3.2 市级资金支持力度不够

目前，武汉市生态补偿资金为市区两级政府筹措资金，但市级财政拨付资金大部分来源于中央、省级下达的相关专项资金，包括耕地地力补贴、森林生态效益补偿资金等。如2020年市级应承担生态补偿资金额为40 666.08万元，但其中中央下达的耕地地力补贴就达到了28 799万元，市级财政实际出资仅为40 99.99万元，仅占市级应承担补偿资金额的1/10，市财政实际出资比例远低于区级政府筹措资金比例。

3.3 评价考核机制尚未建立

目前，武汉市生态补偿激励约束力度不够，尚未建立生态补偿绩效评价机制和考核机制。虽然《意见》提出建立生态补偿奖惩考核机制，根据各区政府生态文明考核结果排序，前三名奖励、后三名扣缴资金，奖惩扣缴资金为综合性补偿资金总额的10%，但未见相关部门发布奖惩结果，该考核制度未得到有效落实。另外，由于《意见》未设定生态补偿目标考核指标，故无法进行资金使用效果定量评价考核工作，生态补偿绩效评价机制还不成熟，也间接导致各区政府尤其是中心城区政府生态补偿工作积极性不高。

3.4 “造血式”补偿机制创新不足

虽然《意见》相关条款已体现引入社会资本参与生态环境补偿的工作理念，但就社会资本引入、市场化补偿机制构建方面还未有专门支持政策，导致武汉市生态补偿仍然来源于政府财政资金，市场化的补偿氛围还没有形成，市场参与力量严重不足。同时，获得补偿生态补偿资金较多的区政府也未对“造血”补偿机制进行有效探索，不利于生态补偿工作持续开展。

4 武汉市生态补偿机制的完善建议

《意见》实施5年的修订期将至，建议尽快启动《意见》修订工作，完善建议如下：

4.1 整合生态补偿相关政策

整合武汉市相关部门出台的森林生态效益、湿地自然保护区、长江流域、生活垃圾以及即将出台的建筑垃圾生态补偿政策和资金，强化《意见》与各专项生态补偿政策内容的协调性，统一森林生态效益补偿、湿地自然保护区补偿标准，每年按照《意见》规定标准安排和拨付资金，明确长江流域、生活垃圾、建筑垃圾生态补偿政策和资金与《意见》的关系，巩固《意见》纲领性文件地位。

4.2 加大市级资金投入力度

建议将中央下达的耕地地力补贴移出生态要素补偿资金范畴，参照成都市、杭州市耕地生态补偿政策，耕地地力补贴仅作为对农民的种粮直接补贴和农作物良种补贴，按照《意见》规定耕地补偿标准，单独设立市级耕地生态补偿资金，专门用于强耕地、水稻田日常管护和生态修复工程，以加强耕地生态保护。

4.3 完善横向生态补偿机制

参考山东省环境空气质量生态补偿模式，探索建立大气生态环境要素横向生态保护补偿制度，市财政设立专项资金，各区级政府获得的生态保护补偿资金统筹用于行政区域内改善大气环境质量的项目，以切实促进大气环境质量改善。

4.4 加强生态补偿资金监管

建议武汉市发布生态补偿资金使用指导文件，指导各区规范开展生态补偿工作、编制资金使用方案和资金使用情况自评报告。生态补偿资金支持的项目由相关业务部门监管验收，审计部门进行资金使用财务监管，确保专款专用。对不同项目在生态补偿资金使用中有业务交叉或涉及不同项目验收要求有冲突的，资金由区级政府同意协调使用，避免重复建设与投资，确保资金使用高效合规。

4.5 建立落实考核激励机制

围绕生态环境保护和治理改善，加强生态补偿资金全过程绩效管理，制定生态补偿绩效考核指标体系，构建第三方审核认证体系，每年组织开展绩效评价和评估，对生态保护补偿责任落实情况、生态保护工作成效、资金流动能力进行量化打分，将结果作为资金分配的重要参考，建立评价结果与转移支付资金分配挂钩的激励约束机制。建立开发、透明的生态补偿交易平台信息披露机制，积极引导公众参与监督。

4.6 健全市场多元化补偿机制

一是健全资源环境产权交易机制。依托湖北碳排放权交易中心、武汉知识产权交易所、湖北环境资源交易中心，继续推进排污权交易市场建立，建立排污权交易二级市场，探索建立跨地区的排污权交易，通过排污权交易实现下游地区对上游地区发展权损失的补偿。继续配合湖北省深入推进水资源确权和水权交易工作。

二是加快构建生态产业体系。借鉴浙江省对丽水市等29个市（县）建立了与第三产业税收增长率挂钩的激励补助模式，依托武汉市湖泊、湿地自然保护区等生态资源优势，大力发展第三产业，对黄陂区、新洲区、蔡甸区、东湖风景区等生态资源丰富的地区给予税收补贴，发展以生态旅游为主的生态产业。

三是做大做强绿色金融机制。将生态文明建设、绿色发展、生态保护和污染治理列入武汉市绿色金融创新重点发展方向。引入社会资本和国际资本，设立绿色投资基金，中央、地方财政资金以股权投资方式参股项目公司，重点支持PPP、EOD模式实施的生态工程项目。对照《绿色债券支持项目目录（2021年版）》要求，积极引导符合条件的企业和项目发行绿色债券。

5 结语

本文系统阐述了国家生态补偿制度发展情况，总结了武汉市生态补偿制度变迁历程、建设成效，对照国家生态补偿制度改革要求，分析了武汉市生态补偿制度存在的短板和问题，提出整合生态补偿相关政策、加大市级资金投入力度、完善横向生态补偿机制、加强生态补偿资金监管、建立落实考核激励机制、健全市场多元化补偿机制等完善建议，对于武汉市下一步推动生态补偿制度改革具有参考意义。