内部控制视角下基层政府部门财政预算绩效管理研究

刘婷玉

（皖江工学院，安徽 马鞍山 243031）

0 引 言

财政预算绩效管理工作起步于2003 年，本着“摸着石头过河”的创新和探索精神，财政部鼓励各地积极建立试点，积累经验。2008—2010 年，党的十七届二中、五中全会进一步强调，要完善政府部门绩效评估，开展政府绩效管理和监督问责制度建设。2011年，财政部发文提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理制度。2012 年9月，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》，提出鼓励第三方机构参与财政绩效管理评价，提高预算绩效管理质量。2014 年颁布的新《预算法》以法律的形式强调了绩效管理的重要性。2018 年7 月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，把预算绩效管理作为一种全方位的预算绩效管理格局、全过程的预算绩效管理链条、全覆盖的预算绩效管理体系，要求各单位、各部门加快建成全面预算绩效管理体系［1］。财政预算绩效管理是以一级政府财政预算（包括收入和支出）为对象，以政府财政预算在一定时期内达到的总体产出和结果为内容，以促进政府透明、承担责任、高效履职为目的而开展的绩效管理活动。在内部控制视角下，基层政府部门要想提升预算绩效管理的整体水平，应将预算绩效管理与内部控制进行有效结合，充分利用信息化技术加强业财融合，从而促进财政预算绩效全过程规范管理。

1 内部控制与财政预算绩效管理的相同点

1.1 目标一致

内部控制建设的目标是规范单位的经济业务活动，实现管理制度化、制度流程化的目标；财政预算绩效管理同样是为了规范财政预算的过程管理，实现财政资金既定效益目标。财政预算绩效管理主要是为了加强财政资源优化工作，对项目立项、执行、监控和验收开展全过程管理，提高财政资金的使用效益，更好地服务于社会发展。而内部控制工作开展的主要目的是提升政府部门内部管理的效能，进一步提高公共服务水平。因此，内部控制与财政预算绩效管理的目标一致。

1.2 全过程管理

内部控制强调将管理活动制度化，再将制度抽象成流程图，流程图要能体现每项经济业务从活动发起到审核、审批、执行以及结束等的全过程管理。财政预算绩效管理是从预算编制开始，在编制项目预算前即开始设定项目的绩效目标，待立项完成和预算批复后，定期开始监控工作，督促项目执行按立项标准开展。在项目工作结束后，开展绩效评价工作，考察财政资金使用效益，并将评价结果应用于下一年度的预算编制中。内部控制和财政预算绩效管理都强调加强全过程的监督与评价、持续改进流程，都具有全过程管理的特点。

1.3 全员参与

单位开展的内部控制建设与实施工作需要全员参与，从内部控制领导小组到工作小组以及评价与监督小组，都涉及单位的领导层、执行层和监督层，每个人都扮演了各自岗位上的角色。财政预算绩效管理同样需要各部门各岗位共同参与，领导层需要对财政预算绩效管理进行决策；财政预算项目归口部门负责具体的实施工作，对预算项目起主导作用；纪检监察部门负责预算项目执行的监督工作。内部控制和财政预算绩效管理都需要全员参与，而且分工明确，涉及每一个部门和岗位。

2 基层政府部门财政预算绩效管理存在的问题

2.1 财政预算绩效管理主观能动性较弱

财政预算管理工作是一项自上而下的改革性工作，是财政部近年来大力推广的新的管理方式。但基层政府部门的管理水平和建设效能相对较低，这种新的管理方式对习惯了传统财政管理思路的基层政府部门来说自然很困难，且各部门认识不足，主观能动性不强，更多的是将财政预算管理工作视为任务式的工作。另外，由于缺少系统性的培训和宣传，基层政府部门对财政预算绩效管理缺少专业认识和系统了解，主动做好财政预算绩效管理就更为困难。实际调研发现，多数部门认为财政预算绩效管理仅仅是财务人员的工作，而财务人员对预算绩效进行管理仅依靠审核财务数据，做不到全面本质的了解，项目归口部门责任意识薄弱，很难发挥财政预算绩效管理主体的作用［2］。综合来看，认识不足、专业匮乏、理念冲突和工作懈怠让这项工作很难在各部门得到贯彻执行。

2.2 财政预算绩效管理指标体系不健全

基层政府部门现有的财政预算绩效评价体系精准性较低，对绩效指标的解释不够准确与全面，与实际项目内容匹配度不够。主管部门在审核绩效目标时常常流于形式，只看是否有内容，对质量把关不足。出现这一现象的原因主要在于主管部门对绩效目标基础概念认识不足。绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控以及开展绩效评价等工作的前提和基础，缺少完善的绩效评价指标会导致预算项目在执行中缺少监督考核依据，存在内部控制风险。此外，财政预算绩效管理指标体系在项目绩效目标设置上就存在把关不严、指标过于笼统、不可量化以及与项目实际情况不匹配等问题，自然无法在后续的绩效监控和绩效评价上实现理想目标［3］。

2.3 财政预算绩效管理考核应用不足

基层政府部门财政预算绩效管理的最后一步往往是对上一年度的绩效评价工作。对评价结果的应用，即奖励或惩罚，往往缺少相应的政策或措施，导致激励机制不健全或者应用不足。绩效评价结果的应用要结合财政预算执行情况，对于符合政策、执行较好、绩效目标实现程度较好的预算，在下一年度预算安排上予以倾斜；对于执行较差、绩效目标实现程度较差的预算，要分析原因，如果没有特殊情况，在下一年度预算执行中要予以取消或减少。现实中往往绩效评价后缺少应用，这在很大程度上削弱了财政预算绩效管理的作用。

2.4 财政预算管理信息化水平较低

与省级政府部门或发达地区政府部门相比，基层政府部门信息化管理水平较低，一般只能实现基本的信息化管理，对财政预算绩效目标的设定、监控、评价更多是采用线下的“手动式”管理方式，通过纸质材料传递数据和信息，易受人为因素干扰，而且不便于上级部门统一管理和监督。《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21 号）中明确指出为了防止内部控制人为操作问题产生，应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。但是，基层政府部门在开展财政预算绩效管理工作时未高度重视信息技术的使用，也没有将信息化手段融入预算管理体系的建设中，政府部门多系统、多平台交叉管理，存在“信息孤岛”和数据未互联互通等问题，预算绩效管理体系信息化水平较低［4］。

3 内部控制视角下基层政府部门财政预算绩效管理的建议

3.1 加大宣传和培训力度，提高基层政府部门的财政预算绩效管理意识

在内部控制视角下，提升预算绩效管理意识是营造财政预算绩效管理良好氛围的基础，是改善单位内部控制环境的前提。要转变传统的粗放式管理理念，树立先进的财政预算绩效管理意识，加深对预算绩效管理的理解。首先，基层政府部门人员应以身作则，着眼于内部控制管理，明确财政预算绩效管理工作的重要性，厘清内部控制、财政预算绩效管理以及单位管理三者之间相辅相成的内在联系。其次，加强财政预算绩效管理宣传，强调财政预算绩效管理的意义，按照预算项目“谁主管、谁使用、谁负责”的原则，强化预算项目绩效管理的主体责任，确保财政预算绩效管理责任在单位的每个岗位得到落实。再次，财政部门应分批、分层次组织预算绩效管理培训工作，对基层政府部门负责人、项目归口科室负责人以及财务人员展开培训，提高财政预算绩效管理各层级人员的专业能力和实务能力，也可以引进第三方机构参与财政预算绩效管理，加强专业力量建设。最后，从内部控制角度出发，基层政府部门应该将预算绩效管理与内部控制两者融会贯通，从而进一步提升单位预算绩效管理水平。

3.2 建立健全财政预算绩效管理指标评价体系

对基层政府部门而言，建立健全财政预算绩效管理指标体系应从建设预算内部控制制度做起，然后根据部门预算管理的特点，建立健全预算绩效管理制度，组建相应的工作小组，明确相关部门的责任与权限，在制度和机制方面做好保障。基层政府部门根据单位财政预算项目的特点，分领域、分层次制定出的绩效目标是整个评价体系的基础和前提。评价体系设计者应从产出指标、效益指标、满意度指标以及其他类指标4 个方面设置评价体系，多采用量化指标和易衡量指标，同时应注重核心指标的科学性［5］，必要时也应组织相关专家进行论证，提高评价体系的权威性和可靠性。

3.3 探索建立合理的激励机制，加强考核结果应用

无论哪一级政府机构，实行预算绩效管理就是要将各部门的资金与其工作绩效挂钩，建立合理的激励制度，根据各部门绩效考评结果给予相应的奖惩。一方面，要及时总结和推广在科室绩效管理工作中取得的一些阶段性经验，努力营造绩效管理工作良好的氛围，在单位上下形成各司其职、各负其责、相互支持以及通力合作的工作氛围。另一方面，要本着奖优、治庸、罚劣的原则，对年度考核绩效优秀的部门进行通报表彰，对未达标责任部门予以批评。只有加强财政预算绩效考核结果应用，才能真正发挥财政资金管理的作用，不断提升基层政府部门管理水平。

3.4 加强财政预算绩效管理全过程监督与评价管理

从内部控制角度出发，基层政府部门预算绩效管理工作应注重全过程评价与监督管理。评价是指对设置了绩效目标的财政预算项目定期评估其实现程度，判定其是否偏离初始绩效目标，对于有偏离的项目，要及时分析偏离原因，采取纠正或调整预算指标等措施。监督是指要全过程跟踪项目支出情况，监察其执行内容和效果，再结合评价结果，保障预算目标得到有效执行。监督覆盖了财政预算绩效管理目标设定、项目执行和验收结项的全过程。评价与监督应由纪检监察部门、财务部门和项目归口部门共同参与，同时采取回避制、岗位分离制，保证监督评价工作公平公正。

3.5 加强财政预算绩效管理信息化建设

内部控制最理想的阶段是信息化控制阶段。在这个阶段，所有经济业务活动都能够实现信息化管理，消除线下人为因素可能的干扰，较大幅度降低可能出现的风险。财政预算绩效管理同样需要加强信息化管理，但基层政府部门信息化管理手段相对较少，且目前大多数单位仅在会计核算方面实现了基本信息化，在预算管理方面仍旧采用线下纸质化管理方式，效率低而且易出错。对此，基层政府部门可统筹规划，由财政部门牵头，适时分阶段启动信息化建设，将财政预算绩效管理与财务系统、项目库系统、办公自动化（Office Automation，OA）系统以及资产管理系统等系统互联互通，减少重复性工作，方便数据提取，加强对预算执行数据的综合分析应用，提高监督管理效果。财政预算绩效管理本身并不是孤立的工作，其与项目管理、会计核算、财务分析、采购管理以及资产管理等有紧密联系，完善信息化建设能达到更好的效果［6］。

4 结语

在基层政府部门各项管理工作中，财政预算绩效管理与内部控制相辅相成，二者是保障基层政府部门良好运转的基础工作。运用内部控制管理的思路开展财政预算绩效管理工作强调全过程管理，要明确不同岗位的责任，注重信息化手段的使用，建立动态优化机制。在内部控制视角下，基层政府部门应该更加重视财政预算绩效管理工作，确保财政资金使用效益和部门职能实现的一致性；同时要增强内部控制管理意识，发挥评价与监督作用；还要注重预算绩效管理的考核结果应用与信息化建设，使财政预算绩效管理能更好地服务于社会发展，助力经济高质量发展。