农村新业态发展用地问题研究

杜宇能，孙歆惠，房桐桐

（安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036）

农村产业兴旺的实现不仅要依靠传统农村产业的支持，更需要大力发展农村新业态，为农村提供新的发展动力。农村新业态是农业经营主体为了满足消费者对农产品和服务的新需求，超越传统农业的单一经营模式和产品，将农业与其他产业相互融合，从而不断创新推出农业新产品或服务，并且能够持续成长与稳定发展，从而达到一定经营规模的新型农业产业业态[1]。农村新业态作为乡村振兴战略新的发展尝试，对于缓解农村剩余劳动力、增加农民收入，实现农村繁荣，促进乡村振兴具有重要意义。国家已出台了一系列文件推进农村新业态的发展，比如《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》都对农村新业态作出了规划，为农村新业态的推进作出了政策指引。然而，农村新业态作为新概念，在具体的实施过程中却受到许多要素的制约，其中最主要的是用地方面的问题，尤其是农村土地用途分类体系难以满足农村新业态项目的用地需求[2]。近年来，我国学者对农村新业态的用地情况进行研究，主要针对农村新业态用地保障政策优化方面进行探讨[3]。梳理农村新业态用地方面存在的各种问题，总结归纳出综合整理土地资源[4]、完善农村土地资源利用规划体系和盘活农村存量土地等措施保障农村新业态发展的路径[5]。但这些研究侧重于用地保障和土地用途管制方面，缺少对于农村新业态用地规划体系的细分把握。

本文在梳理相关研究的基础上，结合安徽省黄山市黄山区当地实际情况和实地调查的结果，综合理论与调查结果，试图为农村新业态发展的用地问题找到出路。

1 农村新业态发展用地问题的理论分析

1.1 农村新业态发展的应然——乡村多功能性理论

乡村多功能性理论是指对乡村的生态涵养、休闲观光、农村社会发展、文化传承、教育等多重价值进行再认识的新范式，也是探索乡村多元化发展路径、促进城乡融合发展及推进城乡人员互动、推动国内大循环的新视角[6]。随着城乡居民消费热点的转换，农村的生态产品及特色文化教育逐渐进入人们的视野，由此农村新业态发展成为必然的新趋势。

首先，农村新业态作为实现美好生活追求的途径之一，在国家政策支持与人民对健康生活追求的双重因素影响下，其发展空间逐渐增加。通过对农村传统资源的新利用，不仅能够推动农村产业的多元化发展，还能满足人民群众美好生活追求。其次，农村新业态作为引领供给侧结构改革的重要抓手，在推动传统农业与现代科技进行有效结合，向农村引入新元素和新理念，创新农业经营模式、延伸产业链等方面发挥了重要作用。最后，农村新业态是带动农民增收致富、实现乡村振兴的重要方式。近年来，乡村旅游、休闲农业、农村电商、农村养老等农村新业态蓬勃发展。据 《中国休闲农业和乡村旅游发展研究报告（2016年度）》显示，仅2016年全国乡村旅游和休闲农业接待的游客数量近21亿人次，营业收入超过5700亿元[7]。

1.2 农村新业态的用地研究——土地优化资源配置理论

土地作为一种要素资源，土地资源优化配置理论主要是指要充分协调国民经济各部门各行业的发展需求，使有限的土地资源在国民经济各产业部门之间合理配置，实现效益最大化和效率最大化[8]。土地作为农村最宝贵的资源，承担着为农村产业发展提供动力和保障的作用，一直以来都是农村产业的重要依托。当前这种依托关系体现在两个方面，第一，农村新业态靠土地资源发展壮大。党的十九大提出乡村振兴战略，其中，农村新业态成为实现乡村振兴的重要途径，而土地是农村新业态发展的载体，农村新业态无论以何种形式存在都离不开土地[9]。第二，农村闲置土地需要农村新业态盘活。城镇化水平的加快带来了农村“空心化”现象，农村宅基地大量闲置[10]，同时部分农村由于地理条件不好，存在许多“四荒地”，这种土地利用率十分低，两方面原因叠加，带来农村土地资源的浪费[11]。农村新业态作为现代技术与传统农村产业融合创新的产物，在寻找建设用地时，可以充分考虑闲置宅基地和“四荒地”的有效利用，实现资源有效配置。近些年，政府在积极推动农村新业态的发展，但农村新业态作为一个新概念，在短期之内做到所有政策与措施的完美呈现是不切实际的。但是在现实生活中，农村新业态在发展过程中却一直存在无地可用、无地可审批的问题，这不免与政策倡导的闲置土地资源的盘活产生冲突[12]。在这种情况下，政府应该积极寻找农村新业态发展中的用地问题，确定问题解决的思路方法，才能更有效推进新业态发展，助力乡村振兴。

2 农村新业态发展用地问题的案例解析

2.1 样本县基本概况

黄山区位于安徽省南部，总面积1775平方千米，常住人口约15万人，属于典型的旅游型城市，区域经济实力在安徽省处于中等水平。黄山区拥黄山景区全境，同时是安徽省 “两山一湖”（黄山、九华山、太平湖）黄金旅游区的集散地和休闲度假中心。黄山区的农村新业态从2017年中央一号文件提出发展壮大农村新业态新产业开始发展，截止到2021年，已有大量农旅结合产业、农村电商产业等迅速发展起来，如长罗老电影剧院打造花酒间精品民宿、永泉农庄打造田园综合体等。

之所以选取黄山区为样本，其原因有两点：其一，黄山作为全国知名旅游景点，游客资源丰富，大量的游客资源推动了黄山区农村新业态的发展，黄山区农村新业态依托其丰富的旅游资源，在国内农村新业态发展方面综合水平较高，可以证实农村新业态研究的有效性；其二，黄山区地势多山，农产品各异，在此基础上发展起来的农村新业态形式多变，并且黄山区多变的地形地势对于农村新业态用地问题方面的研究具有代表性，可以较全面地了解农村新业态的发展概况，所得的结论也会更接近真实。

2.2 农村新业态发展用地问题的主要表现

第一，农村新业态发展所需的相关土地用途复杂，审批困难。具体表现为：农村新业态形式多样，集多功能于一体的综合性项目呈现增加的趋势，致使新业态在农用地和建设用地、工业用地和商业用地等土地功能利用方面深度复合，土地在审批方面复杂多样[13]。根据笔者对黄山区农村新业态的田野调查，该区大多数农村新业态规模不大，取得较大规模发展的只是极少数。被黄山区农业局认为运转较好的新业态例如茶儿拢、盛洪村，受用地的困扰，也仅仅是较小规模的新业态。黄山区农业局负责农村用地的领导在谈到如何减轻新业态用地审批困难，扩大新业态的发展规模这些问题时，他的原话是 “我也感到很迷茫”。在对农村新业态经营者的访谈中，每一位新业态经营者谈到的第一困难就是用地问题。从黄山区农村新业态的发展情况看，运转得好并且发展规模较大的新业态数量较少。农村新业态在发展之初，就是走在多产融合的道路上，以现代农业为基础，一、二、三产业融合的产物。这一性质就决定了，新业态用地的农区空间复合利用增多，许多新业态往往在发展过程中，会配备大量的相关设施，这样势必会带来农地复合用途的增多[14]。由于农村新业态的用地复杂性使得许多不稳定、不按规定用途利用土地的现象增多以及农村新业态用地规则细化的缺失，带来了农村新业态用地审批困难的状况。在访谈过程中，黄山区农业农村局王主任谈到当前农村新业态土地审批困境时说：“许多农村新业态在发展中需要审批土地来进行下一步的规模扩大，但是黄山区土地在审批方面要不动摇黄山区的耕地红线和生态红线，这就使得新业态在土地审批方面困难重重；并且由于土地审批流程较为复杂，还经常出现政出多门的现象，在这些因素的影响下，农村新业态审批不到土地，就很难实现大规模发展。”①

近几年，国家为了保障最基本的人民吃饭问题，一直牢牢保卫耕地安全，坚守18亿亩耕地红线不退让，完善土地政策。明确详细的划分农用地和建设用地，但农村新业态作为新兴事物，并没有对其用地类型进行明确的划分，同时由于其本身自有的复杂性，使得在用地方面也存在复杂难处理的状况。因此，对于解决农村新业态用地审批困难的问题，还需要政府及社会全体的共同努力。

第二，农村新业态发展缺乏可利用土地。培育和发展农村新业态有利于推动农村经济发展方式转变，促进农村产业结构转型，推动消费增长[15]。现有的农村新业态在发展过程中，必然要依托农村独有的资源来吸引消费者，农村资源无非就三种，自然资源、人力资源和信息资源，其中最重要的就是自然资源，同时土地又是自然资源中不可或缺的部分。因此，无论农村新业态以何种方式发展，想要做大做强，必然会需要大规模的土地来支撑。但现阶段农村新业态在发展过程中，面临的一个重要问题就是缺乏可利用土地。在与乌石镇杨书记交流时，他说道：“许多村庄有很好的新业态发展资源，但是受生态红线和耕地红线的影响，发展起来相当困难，几条红线一框，根本找不到合适的土地可以用来开发。”②

土地对于想取得农村新业态大规模发展的经营者来说尤为重要，就笔者田野调查过程中发现，大多数新业态都受无可利用土地的限制，无法实现新业态发展壮大，因此如何在有限的土地资源中找寻可利用土地就成为了当前最需要解决的问题。

第三，制度约束使得新业态用地存在政策风险。面对农业生产、生活方式的转变，农村土地现存的制度不能适用新业态用地变化，反而成为了新业态用地的约束条件。农村新业态在发展壮大的过程中本就要靠制度、政策的大力支持，才能在更大范围、更广空间内实现资源的优化配置。笔者在黄山区调研过程中发现，新业态作为多产融合的产物，它的用地类型复杂多样，而现有的可利用土地与用地分类标准无法完全对应。同时，严格的用地制度也使得部分农村新业态用地无法在现有的土地使用分类体系中找到直接对应的土地，给用地管理造成了困难。用地制度约束不仅使农村新业态发展受限，而且在部分地区甚至出现有地荒废却因用地制度的严格管束而无法使用的状态，这在一定程度上是执行和细化方面的问题，对于此，如何针对用地制度、政策进行细化是我们下一步要解决的重要问题。

就笔者对于黄山区的调研结果来看，农村新业态发展种类多样，发展水平各异。大多数农村新业态的发展之初是依靠本地独有的风景特色或者文化特色，但后期的发展壮大过程中，却受到无地可用、土地审批困难等原因的制约，导致农村新业态发展受限，为此，笔者总结走访过程中根据各类负责人提出的问题，总结农村新业态发展用地问题中的难点，然后针对难点提出解决措施。以此有效推动农村新业态的壮大，加快乡村振兴的步伐。

3 乡村新业态发展用地问题的难点分析

3.1 用地保障的思路不清晰、执行和细化不够

农村新业态项目要发展壮大首先考虑的就是用地问题。虽然国家给予了农村新业态大量支持和优惠政策，但一些地方却存在过分依赖上级支持的现象，“等、靠、要”的思想普遍存在。在解决用地方面的问题上，仅依靠要求增加建设用地指标与增减挂钩手段解决，对于许多新措施不但缺乏探索精神还存在畏难情绪。同时，大多数地区在土地利用管理方面的思路不清，没有对土地用途管制方式、土地利用规划进行合理优化，导致现有的存量建设用地出现布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题，最终的结果是农村新业态项目用地问题更加严峻。近年来，为支持农村新业态发展，中央和各级地方政府出台相关政策措施，包括《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策意见》，以及各级政府出台的有关农村新业态的一些政策措施，但在这些政策中，真正细化并安排到位的部分仅包括农村新业态中的部分内容，并没有对农村新业态的用地问题提出有针对性的解决措施。同时，现行的新业态项目种类多样，现有的政策措施对于产业的支持也是一种模糊的状态，没有充分考虑每种农村新业态的实际情况，政府支持政策需进一步细化完善。

3.2 用地划分不清晰，导致用地行为游走在法规边缘

近年来，农村新业态快速发展，成为农村经济发展的新动能[16]，国家为支持农村新业态项目的发展，出台一系列有关文件，其中包含部分土地优惠政策，但这部分政策在执行方面却违背了政策制定的最初目的，在一定范围内出现了名不副实的不规范用地行为：部分地区曲解设施农用地的概念，借助农村新业态的名义，违法修建永久性建筑物擅自改变农用地用途，从中获得用地政策的红利，例如部分产业的经营管理、休闲观光等设施农业非法建设在基本农田上，部分地区规避占用基本农田的法定审批流程，对土地利用总体规划进行调整或修改。这些不规范用地现象的频频出现，给土地用途管制带了巨大的管理压力。就目前农村新业态存在的不规范用地行为来看，其原因是不同类型的新业态所需用地规划不明晰，缺少细致的新业态用地划分标准。

3.3 现存可利用土地难以满足农村新业态的用地需求

在国家政策措施的积极引导下，许多地区的新业态项目取得蓬勃发展，但有些地区却由于用地困境，难以实现大的突破。农村新业态在发展中，无论是农村旅游业、农业电商物流，还是设施农业，都不可避免地依托现有的耕地或者基本农田进行基础设施的建设；同时，许多农村新业态是产业融合的产物，它在发展过程中既需要传统农业作为基础支撑，又需要现代技术体系进行产业链的拓展，而产业链拓展势必需要就近安置在传统农业用地旁边，这无疑给政策刚性很强的耕地保护政策带来了新的压力。我国现有的土地利用分类中，农村主要是耕地和基本农田，建设用地少之又少，导致一些农村新业态在发展过程中找不到可利用土地。我国农村新业态发展快速、形态复杂、类型多样，在其未来的发展变化过程中，会增加更多土地类型的需求，仅靠现存的可利用土地难以满足农村新业态的用地需求，因此，现在以及未来，如何找寻足够的可利用土地来满足新业态发展的需求就成为首要问题。

4 农村新业态发展用地问题的解决对策

4.1 完善新业态用地保障政策，把握规则尺度

首先，出台针对农村新业态用地问题的相关政策，完善有关政策规定，制定有关措施，针对政策中不明确的新情况，在遵守耕地保护制度基础上，明确各类土地用途，如临时用地、设施农业用地等政策适用的范围和标准。其次，严格把关落实国家政策导向。对于国家出台的关于农村新业态的扶持文件严格把关，进行实践落实，加强相关政策执行情况的跟踪评估，地方加强动态巡查监管，对于违法违规用地情况一经发现立刻处理，将不规范用地现象扼杀在摇篮里。再者，加强对地方政府农村新业态用地审批流程的监管，及时发现和纠正在用地政策方面的思想偏差和不适行为。地方政府在土地审批、流转等方面要审慎考虑，既要做到群众利益的维护，又要保证土地资源的有效利用。最后，加强政策培训。政策不能只制定，不会用，农村新业态作为新事物，它的许多政策及措施都是头一次，许多政策执行者出现了农村新业态的相关政策及措施不理解、使用不规范等问题，为此，要进一步加强地方有关领导人和相关部门人员的业务培训能力。政策的有效完善、合理监管以及业务人员熟练掌握相关用地政策，才能有效解决农村新业态的用地问题。

4.2 规范土地划分体系，合理推进农村土地复合利用

首先，政府从宏观层面对新业态用地的划分体系进行合理、适时的调整，增加和细化新业态建设用地的分类，对于国家支持发展的新业态项目，尽量细化和明确用地标准，整合一套可适用于多项土地利用与经济活动的土地利用分类体系。其次，市、区、镇级政府在整合规划农村土地资源时，充分考虑本地域现有的新业态的发展现状及未来规划，尽可能为其未来发展做好用地准备，进行合理布局。最后，在对新业态用地预先规划时，尽可能将其相对集中安排，对于建设用地要严格按照耕地红线进行布局，要避让永久基本农田，绝不允许在耕地上搞建设。最后，在国家宏观政策把控与各级政策细致规划的基础上，鉴于新业态产业的用地复杂性，建议在充分做好耕地保护的前提下，合理推进农村土地的复合利用，探索农村闲置土地资源，如闲置抛荒地、闲置宅基地的有效利用。

4.3 深入探索农村存量土地资源潜能

农村新业态作为产业融合的产物，其类型的多样性决定了用地的复杂性。而农村现有的土地不足以支撑新业态进行有效规模发展，因此，深入探索农村存量土地资源的潜力是应时之举。通过盘活农村现有的集体存量建设用地、闲置宅基地和农房、“四荒地”等农村土地资源，挖掘农村新业态新的用地空间。首先应该考虑的是闲置宅基地的盘活利用。随着城镇化水平的加快，农村人为了更好的教育和医疗水平纷纷涌入城市定居，村庄出现大批闲置宅基地和闲置农房，这在一定程度上是一种土地资源的浪费。盘活农村闲置宅基地和闲置农房，依托农村独有生态特色，风土人情，引入社会资本，改建闲置农房，发展农村养老产业或乡村旅游特色民宿产业。通过闲置宅基地与闲置农房的盘活利用，既能够为合适的新业态产业解决用地困难，实现要素资源的合理配置，同时又能够实现闲置农房和闲置宅基地的保值增值，实现乡村美化。其次，在符合规定的条件下，流转“四荒地”和林地助力农村新业态发展也是明智之举。“四荒地”作为土地资源其本身的生产能力就处于低端，从生产力方面来看处于无效资源，有效利用“四荒地”对于农村新业态来讲，是一种宝贵的土地资源，如永泉农庄作为安徽省最大、最成功的新业态项目，其占地600多亩，其中就包括300多亩的荒地，由此看来，利用“四荒地”建设休闲农业和乡村旅游配套服务是一种资源的合理配置。总言之，农村新业态想要真正解决土地问题，有效盘活农村的闲置资源也是一条有效的渠道。

5 结语

当前，国家仍将三农问题摆在国家发展全局的重要位置，有效推进农村结构性改革是近几年农村问题的热点。农村新业态的发展关系到中国农业农村现代化的未来。但就笔者调研中发现，农村新业态项目大多数存在用地困难的问题，有效解决农村新业态的用地困难是本文研究的重点内容。结合目前发展现状来看，首先需要进行农村新业态用地政策方面的完善，给予农村新业态最基本的政策支持；其次，根据新业态的用地需求，制定适用新业态发展的土地规划体系，细化分类，解决新业态的用地审批困难、无处可审批的问题；最后，通过有效利用农村现有闲置土地资源，对闲置农村宅基地和闲置农房、“四荒地”进行有效规划，为新业态的发展提供空间需求，实现资源的有效配置，加快乡村振兴的步伐。

注释：

①来源于对黄山区某位领导的访谈材料

②来源于对乌石镇某位工作人员的访谈材料