我国碳达峰、碳中和立法现状与完善进路探究

张 童

(中共南通市委党校 法政与公共管理教研室，江苏 南通 226007)

碳达峰、碳中和战略对于控制二氧化碳排放量、维持碳循环平衡、应对全球气候变化具有重大意义，符合我国可持续发展、绿色循环经济的本质要求。2020年9月22日习近平总书记在第75届联合国大会上提出了“2030年前中国要碳达峰，2060年实现碳中和”的愿景，表明了我国秉持人类命运共同体理念、积极参与全球环境治理的大国担当。2020年12月18日中央经济工作会议将碳达峰、碳中和确定为八项重点工作之一。2021年3月5日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上指出，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设的整体布局中，如期实现前述目标。碳达峰、碳中和已是当前复杂国内外局势下的重大国家战略。在践行碳达峰、碳中和的过程中，不仅牵涉产业布局、技术革新、行政管理、财政税收、政策保障有关研究与实践，还须优化顶层的制度设计，完善相应的法规体系，从法律制度层面发挥引领、促进和保障作用。鉴于此，笔者分析了我国碳达峰、碳中和有关立法现状与短板，结合典型国家做法，探究完善我国立法的思路。

一、我国碳达峰、碳中和立法现状及问题

(一)现状

近年来，我国生态保护、污染防控有关立法修法工作成果颇丰，但应对气候变化尤其是碳减排的立法体系相对薄弱。

中央立法层面，尚无以碳减排为规制目标的专项法律或行政法规。《环境保护法》《节约能源法》《可再生能源促进法》《大气污染防治法》《煤炭法》等其他法律只是直接或间接涉及大气污染防治、节能减排的内容。若干已实施的部门规章规定了碳减排有关单项子制度，例如《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》《中国清洁发展机制基金管理办法》《节能低碳产品认证管理办法》《碳排放权交易管理办法(试行)》等。然而，部门规章受限于效力位阶、立法权能，不宜承担全面规制碳减排问题的基本法职能。

地方立法层面，部分省市已启动应对气候变化的专项立法。例如《山西省应对气候变化办法》《青海省应对气候变化办法》《南昌市低碳发展促进条例》《石家庄市低碳发展促进条例》等地方性法规或政府规章已实施。上海、深圳则出台了碳排放权交易有关专项法规。[1]其他若干地区也在探索或计划立法。

(二)问题

前述立法实践有助于促进碳达峰、碳中和，但立法分散、位阶差异、衔接缺失，易引发如下主要问题，难发挥最佳的法律保障效果。

1.碳减排全国性专门立法空白。目前，国家及地方环境、能源、大气或资源管理有关大量立法文件的制定和实施，虽有助于推进碳减排，但立法目标、适用范围、规制目标、调整客体的差异显著，其重心不是碳减排。虽然个别地方出台了碳减排的专项法律规范，但国家层面仍无以“温室气体”“二氧化碳”为主要规制对象的综合性立法，结果是不同位阶法律、法规、规章、政策乃至规范性文件缺少上位法的统一统筹、引领和衔接，难免产生重复、空白、冲突情况。例如，2021上半年湖南省常德市人大常委会依据《常德市大气污染防治若干规定》，通过审议意见叫停了常德经济开发区申报的省级化工园区项目，减少了碳排放的污染源。[2]其结果令人振奋，但也侧面反映出问题：不是全部地区均出台了碳减排法律规范，碳减排也不适宜纯粹依赖各个地方分别立法。鉴于碳达峰、碳中和的国家战略地位，若无国家层面的碳减排统一立法，地方政府可能面临在环境保护与经济效益之间进行抉择，却无确定法律支撑的进退两难。一旦无法可依，通过其它方式遏制高经济回报项目又何其困难！

2.碳减排管理权责的不清晰。我国现行碳减排法律规范以能源、资源及其他行业的单行法规为主，即立法机构从其职能角度，制定用以解决自身关注问题的规制文件，难免导致不同地区、不同部门、不同层级的条块分割、权责不清、分工不明、缺乏协调、相互扯皮。国务院在2007年成立了国家应对气候变化领导小组，主要作为应对气候变化工作的议事协调机构，而非承担碳减排的实施职能。生态环境部出台的《碳排放权交易管理办法(试行)》(2021年2月1日施行)第六条规定：“生态环境部负责制定全国碳排放权交易及相关活动的技术规范，加强对地方碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理，并会同国务院其他有关部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导。”该条还规定了省级、设区的市生态环境主管部门负责相应区域碳排放配合分配、温室气体排放报告核查等工作，并实施监督管理。这似乎确定了生态环境部、地方生态环境主管部门的碳减排管理职能。然而，该办法仅是部门规章、效力位阶有限，只涉及碳排放交易、并非碳减排的综合管理。而且，该办法还规定环境生态部应与国务院其它有关部门在不同领域的“会同”监督管理和指导职责，并未确定生态环境部的统筹地位。可见，现行立法尚未确定统一、权威、清晰的碳减排权责。

3.碳减排立法与政策不协调。为应对气候变化、促进低碳发展，我国已出台了众多政策或规范文件，但欠缺法律层面的固化、约束和保障，无法为管理部门目标责任考评提供权威依据，也不能为碳减排参与者提供长期稳定的管控方向预期、易发心理恐慌、打消积极性，最终不利于碳达峰、碳中和目标的实现。例如国务院曾在 “十二五”“十三五”控制温室气体排放的工作方案中，确立了温室气体排放目标分解落实的考评制度，并从“十二五”中后期开始每年对各省份碳强度下降进行目标考核，其效果显著、扭转了二氧化碳排放快速增加的局面，有数据显示2019年碳排放强度比2005年下降48.1%，好于原定目标(2020年碳排放强度比2005年下降40-45%)。[3]然而，这仍局限于灵活性强、约束力低的政策层面，亟需以法律强制形式固定和推广此类经历实践验证、行之有效的制度，保证其长期广泛的适用。

二、典型国家的立法举措

在2020年碳排放量前十五名的国家中，美、俄、日、德、英、法、韩、加、印尼等国已实现了碳达峰。根据联合国环境规划署报告，已有127个国家和地区承诺了碳中和目标，其中欧盟、德国及其他几个国家已细化目标限期、具体措施，并出台了应对气候变化的专项立法文件，以推进碳达峰、碳中和行动。[4]

(一)欧盟

欧盟热衷于可持续发展、应对气候变化的立法活动。为实现碳达峰、碳中和，2008年12月欧盟委员会正式通过了《气候行动和可再生能源一揽子计划》，这是一套具备约束力的法案，为国际层面采取气候和能源一体化模式应对气候变化提供了启发。为实现2020年气候和能源目标，该法案规定了温室气体排放交易机制、成员国配套措施及责任分配、碳捕获及储存方案、可再生能源使用、汽车排放二氧化碳及燃料质量管控等内容，初步搭建了低碳经济的法律框架。2020年1月《欧洲绿色协议》提出到2050年欧盟实现碳中和目标，并制定了各行业转型绿色发展的行动路线。此基础上，2020年3月《欧洲气候法》从法律层面设定了成员国在2050年实现碳中和的约束性目标，欧盟各机构、成员国负有在欧盟层面、国家层面采取必要措施以实现目标的法定义务。

基于上述文件，欧盟立法的典型做法和特征总结如下。第一，扩展了温室气体排放的管控范围：在原先10个领域二氧化碳排放的基础上，额外增加了石油化工、氨、铝等其它领域的二氧化碳排放以及制酸中的氮氧化物排放、制铝中的全氟化碳排放。第二，不断改善和提升温室气体排放的管控标准。例如设定了温室气体排放总量控制目标，最新要求2030年排放量较1990年降低55%。而且，改变排放配额的分配方式，由成员国自行分配变更为欧盟统一分配、加强管控；通过拍卖方式分配配额、不再免费分配，并要求拍卖收入至少20%只能用于应对气候变化。第三，确立责任分担制度，建立具备约束力的“责任分摊协议”(Burden Sharing Agreement)，要求成员国结合自身条件，在《京都议定书》之外书面承诺温室气体减排责任。第四，强制推行可再生能源的使用，设定了可再生能源所占总能源的使用比例不低于20%、运输行业生物质燃料使用比例不低于10%的约束指标，并要求成员国结合实际履行可再生能源消耗达到10%至49%不等的义务。第五，鉴于碳捕获和封存的高成本，制定相应鼓励机制，推动技术研发，制定环境补贴规则，促进建立示范厂区、商业化运作。

(二)德国

德国在1990年实现了碳达峰，计划2038年不再使用火电、2045年温室气体零排放。德国秉承了严谨、细致、系统的法律传统，在碳达峰、碳中和领域具备较成熟的立法体系。

首先，早在应对气候变化立法之前，联邦政府便制定了长期碳减排的战略、规划及实施计划，例如2008年《适应气候变化战略》、2011年《适应行动计划》以及2016年《气候保护规划2050》等，确定了碳减排的共识、目标和框架。

其次，基于前期铺垫，制定了《联邦气候保护法》《可再生能源法》《国家氢能战略》等系列法规，依靠法律强制力改善执行效果。其中2019年《联邦气候保护法》确立了德国碳中和的基本法律框架，而2021年5月12日内阁通过的《联邦气候保护法》修正案(等待议会批准)提出了更高的控制目标，即2030年碳排放量要比1990年降低65%(原定降低55%)，2045年实现碳中和、温室气体净零排放(原定2040年实现)。该法明确了碳减排的刚性目标，发挥了确定责任、传导压力、督促执行的效果。

最后，为匹配和实现前述立法目标，又进一步完善详细的实施方案。例如2019年9月发布的《气候行动计划2030》对能源、建筑、工业、运输、农林、住房等产业部门确定了具体的碳减排目标、措施要求、评估制度。此外，德国政府计划2022年财政拨款80亿欧元，以建筑、工业、居住为重点对象，出台《气候保护一揽子计划》。该计划对建筑物翻修或装修工程、企业生产设定了更高的气候友好型环保标准，政府提供一定配额的资金援助。还要求2022年1月1日起住房的房东、房客各承担二分之一的二氧化碳税(原先房客全担)，促使房东采取气候友好型的装修和供暖措施。[5]

(三)其他国家

除了欧盟、德国之外，英国、法国、瑞典也通过专项立法的方式，推进应对气候变化或碳达峰、碳中和问题的解决。例如，英国作为老牌工业国家、深受空气污染危害，2008年国会批准的《气候变化法案》便以碳减排为核心目标，规定了温室气体排放的信用额度、信用电子账户制度。法国2015年《绿色增长能源转型法》确定了能源转型的日程计划，新修订的《国家低碳战略》确定了2050年碳中和的目标，2020年4月出台了《国家低碳战略》专项法令。瑞典2017年《气候法案》规定了2045年温室气体零排放目标，设置独立的气候政策委员会，每届政府负有制定国家气候行动计划、制定管控目标与政策、将气候应对预算纳入年度财政预算的法定义务。

美国在国际层面对待碳减排的态度不甚明朗，特朗普政府甚至在2017年宣布退出《巴黎协定》，而后2021年2月拜登就任总统后又重新回归了《巴黎协定》，并承诺2050年实现碳中和。实际上，美国已采取了碳减排的若干立法措施。例如，联邦政府2005年《能源税收政策法案》、2007年《能源独立与安全法案》设定了截至2022年消费360亿加仑可再生燃料的目标(已授权环保署结合经济和环境实际情况可调整每年度的可再生燃料指标)，为实现目标数量，要求炼油厂及销售商履行在车用燃料中添加生物质的义务。为鼓励生物质燃料的使用，《就业法案》规定了相应的税收减免优惠。[6]在上述强制约束、优惠引导的双重作用下，可再生燃料的使用规模迅速扩大、减轻了碳排放。州立法层面，加利福尼亚州最具代表性。鉴于洛杉矶光化学烟雾事件的恶劣影响，加州自20世纪50年代就高度重视空气污染防治、汽车尾气减排，在80年代通过了《洁净空气法》。2018年加州出台法案确定到2045年全部清洁能源供电、不再使用火电。

三、完善我国立法的若干对策

基于前瞻性的考量，立足于我国现状与不足，参考国际有益经验，应坚持习近平生态文明思想及法治思想的引领，从制度层面完善立法体系的设计，将有助于发挥政府的管控职能、确定相关主体职责义务、激励和约束各方广泛参与，为碳达峰、碳中和提供有效的法律指引、促进和保障。

(一)制定应对气候变化专项法律

欧盟、德国、英国、法国、瑞典等通过专项法规的形式，确立了碳达峰、碳中和的法律地位及目标、实施步骤，固化了政府部门及其他主体的义务责任、提升了督促执行效果。我国只有部分省市出台了类似规定，国家层面专门立法仍处空白。实际上，弥补此缺憾的呼声和酝酿已持续多年，自2009年全国人大常委会通过决议提出应对气候变化的立法任务后，2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》第六条提出要研究制定应对气候变化的法律法规，《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》(国办发[2016]16号)也将应对气候变化法列入研究项目。在此基础上，随着国际组织、国内外政府以及其他经济主体对碳达峰、碳中和的参与程度日趋深化、我国中央及地方法规和政策的逐步成熟，应对气候变化的专门立法已具备较足的法律基础、经验积累、客观需求，应及早提上日程，确保国家战略实施的有法可依，并向国际社会宣示我国对气候变化的高度关切。

作为碳达峰、碳中和的基本法，应对气候变化的专门立法既要发挥目标定位、原则指引的作用，还应承担不同位阶、不同区域、不同部门、不同行业有关法律文件的统筹和协调职能。具体而言，应重点解决下述问题。其一，立法目的方面，应涵盖2030年碳达峰、2060年碳中和、推进低碳发展、保障人类命运共同体建设的愿景。其二，法律地位方面，应强调应对气候变化、碳达峰、碳中和是生态文明建设的重要内容，凸显出时间紧迫、任务艰巨、意义深远，并明确与国际目标合理衔接的日程计划、实施步骤。其三，适用范围方面，妥善划定与其他污染防治、生态保护、节能减排所涉法律、法规、规章或规范文件的关系，避免出现适用矛盾，确保在目标定位、职责划分、技术创新、激励机制及其它领域的有效协同。其四，主体职责方面，应厘定国务院、生态环境部、其它部委、地方政府及其职能部门的权责范围，解决管理权责不统一的问题，避免出现管辖空白或冲突，调动中央及地方各级机构促进碳达峰、碳中和的责任感、形成多方合力。其五，制度体系方面，应写明碳达峰、碳中和所涉重点制度，包括不限于碳排放总量控制与配额分配、碳排放权交易、碳税、激励与罚则、目标责任考核、国际合作交流、风险预警与应急、技术创新等。

(二)健全执行与监管的实施细则

碳达峰、碳中和属于跨行业、跨学科、跨部门的系统工程，牵涉制度、技术、工业、农业、居住、交通、财政、金融、环保等多领域，一部甚至几部中央法律、行政法规不可能实现完整的规制和促进，而要依赖具体的实施细则。从欧盟和德国做法看，在应对气候变化专门立法、搭建法律框架之外，也会制定不同领域的若干行动方案、操作指引，用以规定具体目标、时间节点、细化步骤、保障措施等内容，还规定了过程中的监督、管控、评估、目标及措施更新机制，从而确保立法本意的真正落实。欧盟、德国甚至采取了细则先行、立法巩固、再完善细则的循环方法，即先推细则、提炼经验、吸取教训，再通过专门立法固化可行目标与措施、加强约束性保障，其后反哺到细则的再优化。实际上，实施细则与专项立法并无严格的先后之分，两者关系可灵活处理，只是考虑到立法程序的合规与稳定性、严肃性问题，一些细则暂可采用政策文件或低位阶规范文件的形式，待时机成熟再以法规推行。

我国在应对气候变化专门立法的过程中，可结合生态环境部及其他部委、地方政府已出台的碳达峰、碳中和有关法规或政策，梳理、总结、提炼、固定行之有效的目标设置及管控措施，实现立法与政策的协调，而后在专项立法的统筹下，整合、修订、补充各项具体的实施细则，搭建完整法律体系。应重点考虑下述问题。其一，明确统一监管体制机制、具体流程，例如碳减排主管部门的指导、协调和监督职权的详细内容，主管部门与其他职能部门的职责分工、工作流程、协同关系。其中，需重点发挥地方规范的功能。地方各级政府是践行碳达峰、碳中和的第一道战线，只有各地落实好碳减排，全国整体目标方能实现。基于全国统一管控目标，具体任务细化和分解到地方政府及其职能部门，压实责任、定向考核，实现执行和监督的全面覆盖。其二，分行业、分区域制定应对气候变化的实施细则，重点包括两方面：一是减缓气候变化的方案，以减少二氧化碳排放量，例如产业机构调整和优化、排放统计核算与报告、排放总量目标控制和考评、排放权交易等；二是适应气候变化的方案，以减轻二氧化碳排放的影响，例如风险预警、灾害防治等。其三，制定数据披露机制与核算规则，以保证碳减排有关信息的准确、真实、及时，为目标管控、过程跟踪、风险识别及考评提供可靠依据。

(三)强制约束与弹性激励的融贯

在推进碳达峰、碳中和过程中，各国几乎都面临碳减排成本与效益之间的关系调和、能源结构调整与能源供应保障之间的关系调和。换言之，碳达峰、碳中和目标实现建立在前述关系价值比较、妥善处理的基础之上，非简单的一刀切。例如，欧盟在制定《气候行动和可再生能源一揽子计划》之前做了成本和收益分析，结论是尽管碳减排产生负面作用，但可保障能源结构安全、减少石油煤炭消耗、刺激风电及其他可再生能源产业、催动新技术研发创新、提供更多就业岗位、减少其它空气污染源(如氮氧化物、二氧化硫)等更可观的经济与社会效益。欧盟立法不仅采取了的目标设置、统一管控、责任分担、强制使用可再生能源等约束性条文，也规定了配额拍卖、环境补贴等激励措施，以适当保障排放企业利益、调动积极性。此外，德国立法提出的资金扶持、英国立法提出的信用账户、美国立法提出的税收减免也体现了弹性激励的初衷。

我国立法应在科学研判碳减排有关成本与收益的基础上，把握好强制约束、弹性激励之间的有机联动，不仅要规定约束性的目标设置、行政审批、责任分担、监察督促以及法律责任(包括政府行为不合法、不合理的行政责任，企业或个人违法违规的处罚责任)，还需规定合理提升企业或个人参与碳减排能动性的弹性机制，例如表彰奖励、资金补贴、税务减免、信用管理、技术支持，等等。重点也是难点在于：针对某些碳减排关键制度，如何实现强制约束与柔性激励的完美搭配、效果最佳。例如，在碳排放量配额制度中，分配给碳排放企业的配额宜采取无偿与有偿相结合的模式，既适当保障企业利益、调动积极性，也避免过度补贴、违背污染者付费的原则、有失公平。而且，配额供给也宜采取拍卖方式、而非直接转让，这有助于公平竞价、刺激企业技术创新以改善碳减排水平。此外，为保证对各企业分配碳排放配额的公平、公平、高效，杜绝不正当竞争或垄断，程序上需设置强制的约束机制，赋予政府部门监管权责，并要求监管机构及企业负有对外披露的法定义务，实现信息透明、公众监督。[7]强制约束更宜采取高位阶的法规形式、以确保执行力，激励措施可通过灵活的细则或规范文件完成细化、便于高效操作，从而解决法律与政策失调的问题。通过上述措施的落实，建立各方共治、成果共享的约束与激励良性立法体系。

结语

碳达峰、碳中和是一项复杂、艰巨、长期的系统工程，完善相关立法、确保有法可依已是客观必需、当务之急。在完善立法的过程中，应兼顾我国立法现状，坚持前瞻性、可行性、宣示性、约束性、激励性有机结合的原则，有效发挥法律的规制和导向功能，为实现碳中和最终目标提供坚实的法律保障。