基层治理现代化的理论来源、治理思路和实践路径

王晶冉

(中共呼和浩特市委党校,呼和浩特 010020)

一、基层治理现代化的理论来源：三重逻辑

从学术的角度来讲，一般将基层治理等同于基层社会治理[1]。因此，基层治理理论主要来源于社会治理领域的相关研究。我国现阶段形成的社会治理理论彰显了理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑。

(一)理论逻辑：马克思主义社会治理思想及其中国化发展

我国社会治理领域研究中处于指导地位的是马克思主义社会治理思想及其中国化的发展。马克思恩格斯没有专门论述有关社会治理方面的理论，只是在探讨国家与社会关系时，通过分析批判资本主义国家社会管理的弊端，在总结社会主义运动发展经验与教训的基础上，逐渐形成有关社会治理方面的论述[2]20，并对社会治理领域一些根本性的问题给予了方向性的答案。首先，马克思指出，人们“为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西”[3]79。因此要想不断提高社会治理水平，就必须依赖于生产力的快速增长和民生水平的不断提高。这就明确提出社会治理需要经济发展奠定基础，离开了坚实的经济基础，社会治理便是无水之源。其次，社会治理的价值取向是自由人联合体。在关于未来社会的设想中，马克思曾指出，未来的共产主义社会是“在保证社会劳动生产力高度发展的同时又保证每个生产者个人最全面的发展的这样一种经济形态”[4]130。在这种经济状态下，当处于底层的劳动工人可以占有自身的劳动成果时，“生产将以所有的人富裕为目的”，表明社会治理的出发点和落脚点都是“人”。再次，社会治理的首要目标是社会公平正义。恩格斯指出，在社会主义条件下，社会应该“给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由”[5]200。理想的社会状态一定不是某一部分群体的利益分享而是普遍的获得，人们在更加公平、正义、合理的社会环境中生活。十月革命后列宁在坚持马克思主义的同时，针对俄国当时的具体情况对马克思主义进行时代性发展，进一步提出要实现“群众应当有权”[6]287的观点。我国对社会问题的研究始终坚持马克思主义基本原理及其中国化的发展。习近平新时代中国特色社会主义思想作为当代中国的马克思主义，其关于社会治理的重要论述是在总结毛泽东的社会治理思想和中国特色社会主义社会治理思想的基础上提出的，对于推进我国社会治理现代化具有重要的理论和实践意义。

(二)历史逻辑：对我国优秀传统文化的创新发展

我国自古以来就有对“治理”的阐述，但更多是从治国理政的宏观视角提出的，目的也更倾向性地表现为管控国家的概念，但这并不影响其所展现出来的先进理念成分，时至今日仍对我们具有重要的借鉴意义，需要继承并进行创新性发展。其一，民本思想发展为以人民为中心。孔子凝练了“庶、富、教”的施政大纲，指出治理好一个国家的三个必备条件：充足的人力，解决生产的劳动力问题；发展生产，解决百姓物质生活问题；轻徭薄赋、兴修水利、推广农业技术减轻农民负担，让百姓生活富足，发展教育，解决百姓精神层面问题。这三个条件所依赖或者指向的主体都是“民”。离开了“民”就没有充足的劳动力，无法提高生产力水平，无法改善物质生活条件，进而也就失去了教育的基础和对象。由此可以看出，一个国家发展的根本在于“民”。因此，对民的重视一直是我国优秀的治理理念，并将其发展成当代的以人民为中心，更多地强调人民的主体地位。其二，君臣、乡贤之治发展为共建共治共享。古代君王治道之要有三：曰立志、责任、求贤[7]1218。因为对于君王来讲仅仅依靠自身的聪明才智、高尚品行来治理国家是远远不够的，国家的有效治理还要依赖于贤臣良士的辅佐，进而向下延伸到县域。即使在“皇权不下县”的乡村也需大量的乡贤参与治理，维护基层稳定。这些乡贤与国家行政体制也不是完全脱离，而是有着密切的联系。由此看出，纵使是在“家天下”的封建王朝也不是依靠帝王一己之力就能治理好一个国家，上需要贤臣的辅佐，下需要乡贤的维护，其目的都是为了维护国家的长治久安，这为共建共治共享理念提供了基础。

(三)现实逻辑：理性借鉴人类文明治理成果

“治理”作为一种理论产生于西方社会，有其深刻的社会根源，特殊地理环境所形成的海洋文化催生了对个人主体的高度认同。20世纪80年代的新公共管理理论、新公共服务理论等进一步促进了治理理论的形成。我们不能否认西方治理理论中的多元参与、公共服务允许市场介入、建设服务型政府等方面的构想确实对我国社会治理的发展具有重要借鉴意义，但是我们更应该看到由于中西方的历史基因不同，在治理理论的引入方面必须要秉持理性借鉴的原则。例如，西方崇尚自我支配的个体主义与我国崇尚家国情怀的集体主义二者差别巨大，西方限制政府权力，过度依赖市场的一贯传统与我国推动有效市场和有为政府相结合的发展理念也不切合。因此，我国治理现代化的构建既需要对本国传统治理进行理性地扬弃，又需要对西方治理理论因地制宜地取舍，在此基础上探寻符合我国国情和发展规律的具有现代因素和中国特色的治理现代化道路。

二、基层治理现代化的治理思路：三组关系

基层治理不是一个孤立的层面，而是一项系统的工程。这就要求基层治理的思路不能从具体的主体和事件等操作层面出发，而应该统筹兼顾，从更加宏观的视角看待处于社会领域的基层治理。既需要考虑到经济与社会的相互影响，又需要明确各治理主体的权利与责任，还需要运用好自治、法治和德治三种治理方式。

(一)处理好经济与社会的关系

基层治理重点关注的是民生和社会治理问题，二者的发展都需要进行大量的投入。因此必须处理好经济与社会的关系。总体来看，经济发展与社会建设通常会出现三种不良的互动局面。一是经济腿长，社会腿短，即过分地强调经济的决定性作用，弱化甚至否定社会对经济循环所产生的推动作用。很多陷入中等收入陷阱的拉美国家即遵循着这样一个认识：经济的增长和社会的发展不能兼顾，在二者的取舍中必然要倾向于产生物质刺激的经济因素，当经济单方面发展到一定程度的时候，社会分配、社会公平、社会稳定等相关问题会随之解决。正是这种发展理念，使得20世纪发展势头强劲的拉美国家由于没有处理好社会领域的相关问题而丧失了经济持续向上的环境，最终陷入中等收入陷阱无法自拔。二是经济腿短，社会腿长。社会与经济一定是一个水涨船高的关系，社会的投入要与经济的提升相适应。如果片面地强调社会的反作用而忽视了经济的决定性作用，那么最终的结果是影响经济的再循环。三是经济、社会两条腿一样长，但不协调。重视经济的发展，同时也关注社会问题的解决，但是经济对社会的投入需要具有一定的原则性，在整个社会领域优先投入民生，在民生领域首先投入基础民生，在基础民生领域首先投入底线民生。可见，要想实现基层治理的可持续发展必须处理好经济和社会之间的互动关系。一方面，经济对社会领域的投入，会不断地提高民生和社会治理水平，增强群众的幸福感，促进社会和谐稳定；另一方面，社会的和谐稳定为经济增长创造良好的环境。党的十九届五中全会提出双循环发展格局下畅通国内大循环,其战略基点在于促进消费、扩大内需，而消费水平与中等收入群体的比重、就业能力、社会保障和医疗保障水平有着密切的关系。

(二)处理好参与主体权利与责任的关系

处于社会关系中的主体，始终无法逃避权利和责任问题。习近平总书记强调要以共建共治共享拓展社会发展新局面。其中，共建共治即为治理主体的责任，共享则为权利。在共建共治的过程中，我们需要明确的是虽然参与主体多元，各主体的地位平等，但是各主体的角色定位和职能职责是不同的。党委要坚持集中统一领导,更好地发挥党领导全局、协调各方的核心作用,为加强和创新社会治理提供政治和组织保证。党组织能够实现对基层工作的引领，关键就在于自身所具备的强大的政治功能和超强的组织能力，可以超越党组织本身，触及社会各个方面，整合成强大的凝结力量。政府在社会治理过程中既要承担提供公共服务的主要责任，也要在社会治理过程中充分发挥政策落实、组织协调的作用。特别是涉及机构设置、体系构建、机制创新、程序合理等方面，政府的职责是其他组织无法替代的。同时，政府还应引导和培育企业、社会组织，使其不断发展壮大，更有意愿和能力参与社会建设，达到政府与社会在各自擅长的领域为公共利益服务的局面。各参与主体履行了共建共治的责任，必然要拥有共享的权利。

(三)处理好自治、法治和德治的关系

我国传统治理一直存在着自治的传统,这种传统体现在以乡贤为代表的基层民间自治。《周礼·地官》描述的“五家为比，十家为联，五人为伍，十人为联，四闾为族，八闾为联。使之相保、相受，刑罚庆赏相及、相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋”，这种邻里互助的状态就是后人乐于称道的自治表现。从现代治理的意义来看，基层治理的现代化要依靠全体人民共同努力，必须要实现发动群众，组织群众。这种自治意味着社会成员的自我约束、自我管理、自我规范[8]。这是当代我国贯彻群众路线的新形式，也是国家和社会治理必不可少的内容。在自治的主体中，城乡居民、企业行业、社会组织是其中重要的群体。这些社会群体的自治必须按一定的规范来协调彼此关系、约束社会行为、维护社会秩序。离开了规范，自治就无从谈起。因此，自治的前提要按照法治原则和伦理精神，制定居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范，并落实到位，但一定要明确的是所有规则面前法律必须优先。离开了法律的底线，社会必将走向无序的状态。在逐步加强法治规律认识的同时，还要传承我国优秀传统文化，强调德治在社会治理中的重要作用。德治曾被认为是我国传统政治伦理思想的主流，政治与道德的紧密结合，成为我国传统政治文化独具的特色并形成了巨大的影响力。在新的历史条件下，我们要继承和发扬这一优良治理基础。在当前我国依法治国的大背景下，社会治理强调自治、法治和德治三治融合。因为三种治理方式各有优势也各有不足，只有取长补短、互相促进才能形成良好的治理环境。

三、基层治理现代化的实践路径：三级合力

基层是国家治理的根基，是党和政府与群众联结最为紧密的媒介。基层治理关注的领域在基层，但解决的路径绝不能仅仅局限于基层，基层治理现代化的实现也绝不是一个依靠基层层面能够解决的问题。从纵向上看需要国家、地方和基层按照不同层级的权力架构合力推进基层治理，确保基层治理权责分明、机制顺畅。国家为基层治理提供顶层设计，地方为基层治理提供条件保障，基层根据具体情况进行实践探索。只有国家、地方和基层上下联动，才能取得良好效果，实现基层治理现代化的目标。

(一)国家为基层治理提供顶层设计

1. 政策层面的支持

对于基层治理的理解我们首先要把它放到整个国家治理的视角来考量。20世纪90年代“治理”一词开始在我国学术界得到广泛探讨，2013年十八届三中全会报告中第一次出现“社会治理”，也首次突破了“治理”一直在学术界探讨的范围。此后，“治理”一词就如雨后春笋般被大家普遍接受并广泛应用于地方治理、政府治理、城市治理等各个领域之中。由此可见，基层治理离不开国家治理大环境的支撑。国家层面对于基层治理的支持首先体现在相关政策的出台，用政策为基层治理指明道路，制定规则。国家政策突出体现在广泛性和普适性上。从纵向来看，既有乡镇层级也有社区层面；从横向来看，既有城市又含乡村；从解决问题的视角来看，既有宏观目标，又有微观办法。2015年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，针对农村社区建设和服务提出具体意见，提出农村社区要在推进法治建设的进程中，在党组织的领导下探索多元主体，特别是流动人口参与社区自治水平的提升。社区公共服务水平的供给不仅仅局限于公益性的服务，还可以探索市场化服务。同年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，提出明确协商内容、规范协商程序等城乡社区协商的主要任务。2017年6月，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，在健全完善城乡社区治理体系中着重提到了基层党组织领导核心、基层政府主导、基层群众自治组织居委会的作用。2021年4月，中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，就党组织的全面领导，基层政权治理能力，基层自治、法治、德治及智慧基层治理的建设、组织保障等几个方面提出具体意见。

2. 舆论导向的引领

十八大以来，我国基层治理水平取得大幅度提升，离不开国家层面舆论导向的引领。我国自古以来就有着“大一统”的政治导向。追求“大一统”也是历代君王的治理目标，“要在中央”是其基本形式[9]。“要在中央”的基本政治逻辑在当今政治生活中仍然有所体现，因此国家层面的舆论、行为对地方工作会产生导向性影响。2012年习近平总书记履职不久就来到河北省阜平县一个特困户聚集区视察贫困群众情况；2013年习近平总书记来到偏僻的湖南十八洞村，第一次提到“精准扶贫”，之后这一理念传遍全国。2015年习近平总书记在贵州调研时指出，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。” 2020年习近平总书记在吉林考察时强调，“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱。”在党中央的高度重视下，我国的基层治理水平不断提升。

3. 关键问题的明确

当前我国对基层治理的理解应该表述为乡镇(街道)及村(社区)两个层面。在坚持党委领导、政府负责的同时，企事业单位、社会组织乃至个人等多元主体通过民主协商、社会协同的方式广泛地、积极地参与治理过程，从而实现公共利益最大化。为此国家层面对基层治理的关键问题做了明确的规定。核心前提是完善党全面领导基层治理。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固[10]。宗旨原则是以人民为中心，党中央高度重视社区工作，我们要改革创新基层治理，提高治理能力，更好服务于人民群众。诚然，历史证明并不是所有的马克思主义政党都能够始终坚持人民性，而放弃了人民性也就意味着丧失了无产阶级政党的领导权，苏东剧变即为一个例证。所以我们党需要不断地刀刃向内自我革命，不忘为民服务的宗旨。任务目标是实现基层治理体系与治理能力现代化。《加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，力争用五年左右时间，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上力争再用十年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。

(二)地方为基层治理提供条件保障

如果说国家层面对基层治理给予更多的是方向，那么地方层面则要把侧重点放在大方向正确下的具体落实。地方层面作为国家与基层之间的中间环节，既要确保国家治理构想的规范落实又要兼顾基层治理的方法创新，这两者之间的兼顾和有效结合的实现离不开地方层面的制度、技术和组织支持。

1. 提高制度创新能力，为基层治理能力提升提供空间

制度创新的内生动力一般有两个来源：一个是实践层面的问题导向，另一个是理论层面的顶层设计[11]。地方层面的治理恰巧是国家的规范性与地方的自主性的一个对接回应。一方面，地方在确保原则性问题坚定立场的前提下，要结合本地区的实际情况，制定具有地方针对性和可操作性的制度。地方层面既有科层制的优势又有资源调控的能力，所以在制度制定方面具有基层无法比拟的统筹调控能力。另一方面，“先试点、后推进”的管理模式在我国一直受到推崇。坚持从小范围的自发探索开始，摸索探寻出一套行之有效的经验，然后上升为制度进行推广。我国很多项改革都是从下至上的倒逼推进。例如苏州太仓市先后经历了2008年的“清单式管理”阶段、2013年的“引导式治理”阶段到2018年的“能动式善治”阶段。每一步的探索都先于国家层面的政策出台。由此看出，制度的创新一定是一个顶层逻辑与基层实践相碰撞的过程，地方在这一过程中发挥着承上启下的不可替代的作用。

2. 提高技术赋能能力，纵深推进“最后一公里”

当前正处于信息大爆炸的大数据时代，如何利用好大数据、人工智能等数字技术服务于基层治理是我们要解决好的重要问题。《中国互联网发展报告》显示，截至2021年底，我国网民规模为10.32亿人，互联网普及率达到73%。规模如此庞大的网络用户使得公共服务提供方式向扁平化和便利化转变成为可能。“网”既包括硬件平台的搭建，又包含软件数据的录入和整合，还包括信息的安全以及最大化的利用。这些问题是任何一个基层政府在人力、物力、财力等方面都无法实现的。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，市、县级政府要将乡镇(街道)、村(社区)纳入信息化建设规划，统筹推进智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设，强化系统集成、数据融合和网络安全保障。每一个地方行政区划在各自的范围内，各种类型平台的搭建都须发挥地方层面的行政层级优势和资源配置权限，以实现不同层级不同职能部门的配合。

3. 提高组织保障能力，疏通堵点减负基层

基层治理作为我国行政层级最末端，无论是在权力配置还是在资源占有方面都无法和上层行政层级相比拟，所以基层治理现代化的实现需要上层部门提供组织保障。首先，从理念层面上，要把对基层治理效能的考核，作为对地方党政领导班子和领导干部考核的一项重要内容，在思想层面做到加强对基层工作的重视。其次，从实践层面看，要保障对基层的投入。一是完善基层经费保障机制，对基层办公、服务及居民活动提供必要的物质保障。二是加强基层队伍建设的投入。编制资源向基层倾斜，落实基层工作人员工作补贴政策，健全社区工作者职业体系，建立岗位薪酬制度并完善动态调整机制，落实社会保险待遇等。再次，改进基层的考核考评，严格控制对基层考核的总量和频次。未经统一安排，各职能部门不得将自身权责事项转嫁给基层承担，从而切实减轻基层负担。

(三)基层治理倡导因地制宜

1. 基层政权坚强有力

从宪法来看，乡镇(街道)是我国直面基层的政权机关，对本行政区域范围内享有综合管理权和统筹协调权，但是与地方层级的政权相比较，乡镇(街道)在执法力量和资源配置方面显得权不配责，所以需要根据本地实际情况下沉地方职能部门，赋予乡镇(街道)行政执法权，整合现有执法力量和资源，确保本辖区居民管理与服务的全面供给。但是，政府公共服务供给能力强不代表群众就一定满意，供给与需求的一致性越高，群众对服务的满意度才会越高。这就需要建立好基层民主协商制度，特别是关乎群众切身利益问题的事项，乡镇(街道)、村(社区)要发挥主导作用，拓展和完善各种听证会、座谈会等协商形式。此外，不是所有的基层治理问题都能够通过协商的方式解决，因此要在拓展基层矛盾化解渠道和方式，协商能力提升的前提下，加强乡镇(街道)综治中心规范化建设。

2. 基层公共服务精准高效

2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，明确提出“推动街道党(工)委聚焦主责主业，集中精力抓党建、抓治理、抓服务”。强调指出，经济社会发展水平较高的城市应当全面取消街道以前承担的招商引资等工作。对于条件不成熟的地区，可以逐步推行。可以看出基层治理的关注重点不是招商引资、发展经济，而是民生保障和社会治理。目前市、县级政府基本上已经将直接面向群众、乡镇(街道)能够承接的政务服务、公共服务、公共安全等服务事项依法下放。普遍搭建了市级、区级市民服务中心和社区公共服务站三级政务管理模式，实行“居站合一”。公共服务的下沉极大地方便了居民的生产和生活，但是随着实践的推进又产生了一些新的问题，如社区人少事多，一人身兼数职，而政务服务又具有很强的专业性，这就出现了人员非专业、时间不保证以及群众上班时间和社区提供服务时间重合的矛盾，严重影响了群众的办事效率。北京、浙江等地已经运行的“一站多居”模式值得推广。“一站多居”的基层治理模式，主要是将社区工作按照党务、政务、居务进行划分，将相邻几个社区的政务从社区中分离出来，集中在一个公共服务有效半径内，成立政务服务工作站。“一站多居”的服务站一般覆盖周边三四个社区的政务工作，也可以根据实际情况进行调整。服务站的建立可以根据服务半径的需要设立一处新的工作地点，也可以选择一个基础较好、空间合理的行政社区，通过行政性工作和服务性工作相分离的模式，明确社区和工作站的职责分工，减少社区的行政事务，让社区可以有更多时间来满足居民的需求，开展社区服务。

3. 基层群众自治充满活力

我国一直存在着乡村治理的传统,以乡贤为代表的基层民间治理方式与现代意义上的自治有些许共同之处，但是传统的自治更多依赖的是乡贤对基层的治理，群众更多的是被动服从，这与现代意义上的自治存在着巨大的差别。现代化意义上的自治，最重要的是对公民作为独立个体的承认。提升基层治理的自治能力归根结底是要调动基层群众参与基层治理的积极性。一方面可以适当缩小居民参与基层治理的范围。对于社区的居民来讲，与自身利益的相关度越高，关注度就越高，参与性就越强。因此,社区可以根据具体的实际情况缩小自治范围协商议事,社区划分为网格，网格涵盖各个楼栋，楼栋包含不同单元，将公共利益缩小到与社区居民相关的较小单位,激发大家的参与热情。另一方面充分利用智能手段方便群众参与社区治理。可以通过智能化的手段全面掌握社区的情况，特别是针对特殊家庭的具体情况可以提供更有针对性的关注和帮扶。通过智能化的手段,居民可以搭建平台随时针对社区中的问题进行必要的沟通和交流,在居委会的带领下及时解决，从而产生一种大家共同生活的领域大家共同关心共同解决的良性局面。