城市社区生态环境“微治理”的运行机制与展开路径研究

王艺筱，罗贤宇

(福建农林大学 马克思主义学院，福州 350002)

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出我国“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升”[1]。社区治理是社会治理的基础，社区治理实现从粗放型向精细型的转变是提升社会治理效能、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。从“微治理”来看，近年来，我国城市社区“微治理”取得了良好效果并逐渐受到政府的重视与确认，在“硬条件”改善的同时，如何通过“微治理”完善社区治理机制、激发居民家园意识、不断提升居民参与能力，从而促进生态环境与人居环境等“软环境”得以提升，进而培育公民公共精神和社区情感，这是一个亟待解决的问题；从生态环境来看，我国城镇化进程加快，环境污染问题及其引起的矛盾纠纷在社区层面显现，补齐城市生态环境治理短板，不断满足居民日益增长的优美生态环境需要，是城市生态文明建设的必由之路。基于人民群众是历史创造者的基本观点，笔者试图勾勒出城市社区生态环境“微治理”的整体治理框架，为我国城市生态环境治理提供新思路。

一、问题提出：城市社区生态环境“微治理”的发生逻辑

(一)建设与“自上而下”相耦合的“自下而上”治理模式

党的十八大以来，生态文明建设被提到前所未有的高度，我们党把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局，提出了一系列新思想、新观点、新表述，生态文明顶层设计加快推进，为建设美丽中国指明了方向与路径。党的十九大报告明确指出要“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，并提出了详尽的生态文明建设举措。面对较大存量的生态环境问题，中央政府“自上而下”地开展治理，污染防治行动计划深入实施，生态系统保护与修复工程进展顺利。与此同时，城市社区“小”环境问题日益凸显，体现为治理对象的细小化，如小区污水外溢影响居民生活；生活垃圾处理不当造成环境污染；河面漂浮物清理不及时导致污染水体；各类噪声不符合要求引发扰民现象；社区流动摊点店外占道、乱堆乱放等。这些生态环境问题虽然看似微不足道，但由于存量大且分布广泛，持续影响着人民群众的生活品质和身心健康，成为了事关人民切身利益和国家生态文明建设全局的大问题。治理此类细微琐碎、复杂多变、弥散度高的具体事务，需要从微观视角展开对治理模式的研究，为促进治理精细化，推动构建基层社会治理新格局，积极探索城市社区微治理模式，以居民需求为导向保障居民公共利益，增强居民治理能力，培养居民政治认知和责任意识，实现基层生态环境治理人人有责、人人尽责、人人享有，以自下而上的社区“微治理”回应自上而下的行政化管理，形成基层自治和行政功能的良性互动，提高治理效能。

(二)我国生态环境治理分类

分类是指按照事物的种类、等级或性质划分事物，生态环境治理分类在生态环境“微治理”视角下是指根据生态环境问题的不同特征把问题划归为如下几类。一是在中央政府或地方政府主导下的全国性、区域性重大环境问题，例如事关国家战略发展全局的生态安全屏障保护与建设、国家级自然保护区建设与管理、对长江、黄河等大江大河的生态保护与系统治理；工业化进程中粗放式的发展模式带来环境污染、资源破坏等现实问题，由于大气、水、土壤等环境公共产品具有公共性质且难以界定责任主体，理应由政府履行环境公共产品的供给责任，即自上而下立足国家和地方的实际，加强生态环境治理制度的整体规划与设计，依照法律和政策有效实施行政管理，约束和激励广大企业和群众主动规范自身行为，改变自身发展方式和生活方式。二是企业在从事生产经营过程中对生态环境产生的影响。21世纪以来，企业环境责任缺失问题逐渐凸显出来[2]，基于党的十八大阐述确认的生态文明理念，社会对企业环境责任履行状况的关注显著提升，优化企业环境行为，落实企业环境责任，既可以通过企业自治采取措施减轻环境危害，也可以依靠政府、社会组织等多元力量对企业施加治理压力以约束、管制企业环境行为[3]。三是广大农村和广大城市社区的“小”环境问题，治理此类环境问题不能仅仅依靠政府主导作用下的协同治理，也要注重从“微”角度创新治理机制，以调动居民、村民相关利益主体的参与积极性。

(三)学界对公众参与环境治理相关学术研究成果

公众参与环境治理是指普通民众参与环境监督、环境决策等环境保护和公共事务的处理，公众成为解决环境问题的主体。[4]在区域经济发展加剧环境问题、环境自解决机制欠缺的前提下，提高我国公众环境治理参与水平迫在眉睫。[5]最新修订的《环境保护法》明确了“公众参与”原则，2015年出台的《环境保护公众参与办法(试行)》保障了公众参与环境保护的行为[5]，促进公众参与能有效提升生态环境治理水平，推进环境治理的民主化与科学化进程，同时公众也能在环境治理中提升自身环保意识和生态知识以更好地维护生态权益[6]。公众参与环境治理主要包括个人、社会组织、团体直接或间接参与等形式，以及投诉上访、建言献策、环境公益诉讼等内容。[7]目前西方国家已经形成了较为成熟、完善的公众参与环境治理机制，其主要做法与制度安排为我国环境保护中的公众提供了值得借鉴的经验。[8]从以上文献梳理可以看出，现有研究从不同层面阐述了公众参与环境治理的动态过程，为城市生态环境“微治理”提供了研究视角和成果铺垫，但鲜有基于马克思主义“人民群众是历史的创造者”的观点进行的研究，笔者提出的城市社区生态环境“微治理”强调发挥好广大居民的主体性作用，在对城市社区生态环境“微治理”内在机理进行分析的基础上进一步探讨运行机制及展开路径，以期形成人人有责、人人尽责、人人享有的治理格局。

(四)阻碍社区自治的多种现实问题的倒逼

城市社区生态环境“微治理”发生于“管控”与“自治”形成冲突、社会化服务与社区自治偏离的实践困境中。一方面，权威“管控”与社区“自治”的制度断裂，政府行政权力“沉降”至社区单位导致居民进入政府管理体系，居民沦为社区生态环境治理的被管理者和旁观者，侵占了一定的社区自治空间，造成政府行政化管理与社区自我治理形成冲突。另一方面，社会化服务和社区自治间的引致性偏离，社会组织利用财政资金和社会资源为社区污水外溢、生活垃圾分类处理等生态环境问题提供专业服务。然而现有经验事实显示社会组织依附化现象依然存在，受制于资源依赖与权力本位的制约，社会组织本质上仍依附于行政架构，仍然服从于政府决策而非居民需求。另外，社会组织在配合政府工作过程中沾染了形象工程、数字化政绩等不良风气，仅仅扮演了资源提供者的角色，疏于引导、组织居民自觉参与社区生态环境管理，难以激发社区活力，居民生态环境治理意愿大大降低，存在“疲态化”现象，不能很好地践行自身社会责任，陷入主体性被弱化的局面。城市社区生态环境“微治理”归根结底属于居民自治事务范畴，更加重视居民参与社区生态环境治理的主体性作用，很好地回应、缓解了“政府作主、居民靠边”这类现实困境。

二、核心要素：城市社区生态环境“微治理”的运行基础

城市社区生态环境“微治理”旨在将治理单位下沉到最有利于居民自治的层级，将生活在社区中的每个个体作为生态环境治理的主体，向内融通社区居民自生自发保护生态环境，向外连接地方政府外部推动，充分撬动社区居民、社会组织以及多种社会力量参与社区生态环境治理的积极性。这是对人民主体性的纵深扩展，有利于提升治理效率，进一步解决社区居民日常生活中犄角旮旯的“小”环境问题。城市社区生态环境“微治理”的有效运转离不开多元主体角色的共同协力。

(一)主体要素：城市社区生态环境“微治理”的主要力量

主体要素按照身份可划分为学龄前儿童、中小学生、大学生及普通社区居民。对于学龄前儿童，要在老师和父母的引导下接受生态文明启蒙教育，扣好人生第一粒扣子，在丰富、生动的活动中让环境治理理念在心中生根发芽。对于中小学生，要积极参与环保志愿活动，观看保护环境宣传片，深化生态文明理念教育；组织参与环境知识竞赛、假期环境保护实践等活动；鼓励参与社区环境治理志愿服务等。对于大学生，要进一步深化青年一代的使命担当，从生态环境保护的参与者向引领者转变，积极向社区党组织、社区居委会进言献策，身体力行参与到环境治理宣传、帮扶等社区生态环境“微治理”实践中。对于普通社区居民，除了上述“微治理”实践之外，还要承担好家庭家教家风建设、下一代环境教育等责任。

(二)自治组织：城市社区生态环境“微治理”的协调力量

城市社区生态环境治理理应由居民自治委员会负责，但鉴于居委会成员数量少，管理分布广泛、“小”且复杂的社区生态环境问题力有不逮，需要依托社区精英力量和社会力量的引领作用成立领导专班和技术专班，为居民提供更精细、更专业的服务，提升社区自我服务、自我发展、自我管理的能力。社区精英和社会力量的广泛支持是领导专班成立的关键因素，在用人模式上需要积极发挥社区“两委”成员、驻社区单位领导等高学历人才的知识水平与管理能力。领导专班主要职责是落实好社区各区域生态环境保护责任人制度，强化责任分工，如社区公共区域由社区成员集体负责，商业区域由商人负责，生活区域由相应居民负责，明确利益相关主体并协调好主体之间的关系，有序引导居民开展环境治理活动，全面提升居民环保素质；领导家庭单元、对环境治理富有热情的环境爱好者等“微组织”作与居民联系的重要中介，完善机制，创新举措，加强环境管理。城市社区生态环境“微治理”组织需要基层政府、党支部的赋权，以更好发挥其主体性和能动性，基层党组织通过构建“街道大工委—社区大党委—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”组织格局，进一步夯实基层党建引领作用，强化党组织服务功能，政府通过政府支持和财政扶持，引导、发动居民自觉参与社区环境治理，支持领导专班更好开展工作，形成共治共享的良好局面。

技术专班的主要任务包括以下几个方面：一是以满足居民的技术需求为己任，提升社区对外部公益组织资源的吸收能力，引入技术支持型社会组织，引导这类社会组织对居民开展技术培训，帮助居民将垃圾分类、改善水质等自治理论与自治实践结合，降低社区居民在生态环境自治中因技术欠缺导致的行动不畅，逐渐养成生态环境友好型的生活方式；二是帮助城市社区生态环境“微治理”领导小组开展相关治理活动，不断创新活动项目，吸引更多的社区大学生参与其中。

三、框架构建：城市社区生态环境“微治理”的运行机制

推动形成人人有责、人人尽责、人人享有的城市社区生态环境“微治理”局面，社区内的每个个体、“微治理”组织都是其重要组成部分，在社区居民全民皆兵参与环境保护整治的情况下，为避免出现权责不清、治理无序的状况，需要在明确主体责任清单和专班工作要求的基础上搭建生态环境“微治理”的运行框架，推动“微治理”持久有序运转。责任清单的划分旨在强调人人有责、人人尽责：儿童和中小学生要着力提升生态文明素养，推动环境保护教育入脑入心，养成生态环保意识和良好文明习惯；大学生是推动社区基层环保建设的生力军和突击队，应主动引导开展、参与社区生态环境“微治理”环保义务活动，宣传绿色环保科普知识；普通居民是推动形成绿色低碳生活方式、引领社区绿色生活风尚的主体力量。领导专班和技术专班通过培育、发展、引导各类“微组织”发挥好中介协调作用，及时发现广泛存在的“小”环境问题并组织居民参与自治，增强开展社区协商、服务社区居民的能力，压实环境保护责任，同时争取包括志愿者组织在内的社会力量参与社区生态环境治理，共同推进社区发展。此外，构建反馈机制并及时受理群众对生态环境问题的反馈是提升治理精细化水平、优化运行机制的关键。要根据群众反馈意见不断完善治理内容清单和责任清单。需要对居民自治的成果进行表彰、宣传和推介，以共享带动共治。(见图1)

四、路径展开：城市社区生态环境“微治理”的困境破解

城市社区生态环境“微治理”的核心要素及运行机制为“微治理”的实践展开提供了基本思路。依据年龄和身份划分责任主体、制定责任清单更加突出了“微治理”的群众自治特征，更加增强了“微治理”实践的针对性和实效性。当前社区生态环境“微治理”仍然面临挑战，如生态环境“公共产品”的属性使居民具有“搭便车”的动机，倾向于等待他人提供生态产品供自己享受。这需要根据“微治理”的特征和实际分析实践路径，推动居民形成环境治理的广泛自觉和自发自为，更好地发挥社区治理效能。

(一)创新共建：以“微”元素为抓手，完善社区治理机制

城市社区居民与生态环境问题具有内在关联强、利益连接紧的特点，这是“微治理”的重要逻辑起点。要更加注重治理过程精细化，在微观层面进行创新探索，尊重居民“微心愿”，搭建“微平台”，发展“微组织”，完善“微机制”，设立“微基金”，逐步改善社区居民消极、被动参与的现状，形成互惠信赖关系，凝聚共同意愿，达成最大共识，实现共同行动。要坚持需求导向，在城市社区生态环境“微治理”的反馈中通过问卷调查、座谈讨论等方式，广泛汇聚居民的“微心愿”，并以汇集的“微心愿”为依据引导广大居民扎实推进环境治理，打造优美生态环境。与乡村村民集体抱团取暖意识强的情况不同，城市社区居民交往有限、凝聚力相对低下。因此领导专班和技术专班要借助“微组织”把原子化的居民汇聚起来，成为监督、引导、服务居民的“连接器”，如把环境爱好者作为一种重要的“微组织”，或以住户、楼栋等社区微单元为组织，引导社区居民在接受服务的同时自觉、自为地开展环保行为。“微平台”是社区生态环境治理的载体，其设立要注重虚实结合。在信息支撑方面，通过创建社区环保微信群、手机APP等，发布环保信息，征集居民有关生态环境治理的所见所闻，以最快速度发现、整改社区环境治理中的盲点和“硬骨头”，为居民提供解决社区环境问题的方案和措施；在实体建设方面，设立生态环境教育等公共服务站，依托公共服务站设置环境保护类服务项目，开展各种生态文明活动。“微机制”是推动居民自治持续运行的关键，健全“一事一议”协商机制，着力提升居民自我管理、自我服务的能力，及时解决好“关键小事”。发展“微基金”，借助慈善基金会、企业等筹资类社会组织为社区生态环境“微治理”提供物质保障，保证“微治理”顺畅运行。

(二)价值引导：培养“微治理”主体的绿色素养和责任意识

人是生态文明建设的主体。污水治理、垃圾分类、固废危废综合处理、医废处理处置中，都离不开社区居民的绿色行为。要形成人人尽责的社区生态环境“微治理”局面，要以“环境权利和环境义务相统一”为基础解决公众的责任性及有效性问题。第一，要制定、完善责任清单，明确不同主体的责任界限。基层行政单位应从支配、管理的角色转化为辅助、监督的角色，提升居民“微治理”的有效地位，给予基层社区充分的“微治理”自由和发展空间。社区内的居委会、业委会、各类“微组织”应加强制度条文约束和自觉意识培养，不断提升服务和协调责任，弱化主体间的价值冲突。居民主体既是生态环境利益相关方，也是项目制定者和活动参与人，要在相对微化的自治单元中开展形式多样、内容丰富的“微治理”活动，形成居民间的良性互动，强化居民公共精神和责任意识，避免“搭便车”行为，自觉维护生态公平，维护生态正义。第二，构建绿色培训机制，有组织、有计划地加强绿色知识普及和生态文明教育，推动教育培训进社区、进家庭，能够落实到社区每一个人。如此，居民有机会向专家咨询解决社区环境难题、养成绿色生活方式的具体办法，从而培育居民绿色价值观，增强情感认同与精神认同，进而化被动为主动，将掌握的绿色知识转化为绿色生活实践，为促进人与人、人与自然和谐共生作出贡献。

(三)协同教育：健全绿色教育体系

与农民打坝造田、贴近黄土的生活实践相比，城市居民缺乏与大自然相处的实际活动，较难树立“人与自然和谐相处”的生态价值观。这与城市绿色教育体系不够健全有直接关系。要积极建立城市社区生态环境治理责任清单相匹配的教育体系，注重大中小学协同、政府社会学校家庭协同，让协同教育成为城市社区生态环境“微治理”的“推动器”，更加激发社区群众自治效能。要根据大、中、小学生的特点，由浅入深、层层递进开设符合学生年龄阶段特征的生态文明通识课程：对于小学生，可以通过故事性的叙述生动形象地讲好生态文明建设的奋斗故事；对于中学生，要进一步深化生态文明理念教育，加深对生态文明的理解；对于大学生，要更加注重培养学生知行合一的能力，提升大学生的责任意识，自觉把生态环境“微治理”融入国家生态文明建设的主旋律中。对于普通社区居民特别是学生家长，要向子女传授“微治理”的经验，以语言劝导、行动示范等方式带动子女和邻里参与到“微治理”中，形成生态环境保护的合力。

(四)行为约束：督促社区居民履行环境义务

针对部分社区居民的环保意识薄弱、环保行为总体水平不高的现状，需要进一步健全管理制度和奖惩机制以引导、规范居民的环境行为。设定统一量化标准和核定指标体系，是科学公正地对居民进行奖惩的重要因素，既能为量裁奖惩提供评定依据，也能对社区居民产生积极的心理效应，对及时纠偏居民的生态环境行为起着导向作用。量化评定考核主要从垃圾处置、参与绿色公益活动、绿色出行、“光盘”行动等居民的常规环境行为入手，在这个过程中要注意留存居民维护社区生态环境的视频资料和评价材料，借助大数据等信息技术手段对环境行为进行监测查询和客观分析，便于居民及时查询和纠正自身行为。具体落实到不同主体，社区要联合多种社会力量设置约束条件。如针对学生群体，倡导把生态环境教育纳入中小学公共基础课程，力求提升学生的生态环境保护能力，建议把大学生参与环保实践进行量化，作为推荐评优的条件，培养大学生成为基层环境治理的传播者、实践者、引领者。对于普通社区居民，政府或社会组织把生态环境保护作为为居民就业、创业提供贷款支持的基本前提和刚性约束，推动不同主体合理行使环境权利，自觉履行环境保护义务。在加强行为约束的同时，也要进一步健全居民参与“微行动”的奖励机制，以物质激励、精神激励、情感激励等多种方式激发居民的绿色行为动机，引导居民主体配合领导专班、技术专班等组织的工作，自觉融入环境“微治理”中，逐步实现居民个体利益和社区整体利益的协同，形成共治共建共享的治理格局。