新形势下高校财务预算管理问题探析

吴建金，李 聪

(上海财经大学 1.基础教育集团；2.发展规划处，上海 200433)

预算是高校财务工作的重要组成部分[1]。建立健全与高等教育治理体系和治理能力现代化水平相适应的现代预算管理制度，对于高校优化资源配置、提升教育投入绩效、完善大学内部治理结构具有重要意义。

一、高校财务预算管理面临新形势新要求

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视教育事业，国务院以实际行动推进教育综合改革，不断探索和完善高校预算拨款制度，切实保障新时代高等教育现代化发展方向。加之以社会主义市场经济条件下新会计制度的施行以及大数据和人工智能等技术的应用为背景，各高校结合现实需求和学校现状，开展预算管理改革、提升预算管理水平显得尤为重要。

(一)完善高校预算管理是适应政府新会计制度的需要

为适应权责发生制政府综合财务报告制度改革的需要、规范行政事业单位会计核算、提高会计信息质量，财政部于2017年10月发布《关于印发〈政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表〉的通知》，构建了新的政府预算会计和财务会计适度分离且相互衔接的政府会计核算体系，并确立“3+5要素”(即设置预算收入、预算支出、预算结余三个预算会计要素和分类科目，设置资产、负债、净资产、收入、费用五个财务会计要素和分类科目，同时反映预算执行情况、资产负债情况和收入费用情况)的会计核算模式。新的政府会计制度有利于提高单位预算和财务管理水平、提升单位内部治理能力，对全面实施绩效管理具有重要的政策支撑作用[2]。而高校作为典型的公共预算拨款事业单位，需更加重视教育与市场经济的融合，注重通过新的财务预算管理方式提高资金使用效率。2018年5月，教育部发布《关于直属高校直属单位实施政府会计制度的意见》，强调要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这为我国高校探索新形势下的预算管理模式指明方向。

(二)大数据及相关技术发展为高校预算管理改革带来契机

传统的高校预算管理机制可能难以适应未来庞大数据量下的预算管理要求，容易给高校财务预算管理带来各种各样的问题[3]。而随着大数据的快速发展及其与数据挖掘、机器学习、云处理、物联网、移动互联网、人工智能等技术的深度结合，高校预算管理模式改革迎来了新的契机。充分挖掘数据技术和人工智能的支撑作用，开发构建高校一体化财务信息共享平台，将有助于提供更全面的信息，以提高财务管理工作效率；更好地通过预算考核与预算编制来分析财务管理中存在的问题和不足，从而提升内部风险防控质量；更充分地实现各部门工作与财务管理工作间的信息互通，促使财务管理在推动和保障学校发展战略方面发挥更加切实的积极作用。

二、我国高校预算管理的改革探索与现存问题

我国高校预算管理体系经历了“单一财政拨款支出预算计划—准全面预算模式—综合预算模式”的演变。随着科教兴国和人才强国战略深入实施、高等教育经费投入持续增加，不少学校在探索高校预算管理改革方面迈出了积极的步伐，同时也面临一些困难与挑战。

(一)改革探索

近年来，上海交通大学、武汉大学、上海财经大学、上海大学等在准全面预算模式基础上，借鉴国外高校、国内企业、医院的全面预算管理经验，先行先试，对综合预算管理改革进行了积极探索(表1)。改革趋势包括：学院综合预算改革引导校院两级管理不断深化，高校预算管理的自主性进一步增强；试行综合预算管理的高校均将全部收支纳入预算管理并通过财务信息化建设为改革保驾护航，预算管理的科学性进一步深化；在预算中增加绩效拨款指标或针对项目经费建立绩效评价制度，预算管理的绩效导向得以凸显；三年滚动财务规划、未来五年财务预算等带动了预算编制与学校发展战略目标的紧密结合，预算编制的前瞻性得以进一步体现。

表1 我国部分高校综合预算管理的改革探索

1.上海交通大学学院综合预算改革。上海交通大学自2010年开始实施全口径预算，引入全面预算管理理念；2012年实现预算流程再造，强调项目库概念，加强明细预算管理；2014年，在校院两级预算管理基础上实施学院综合预算改革，提升学院统筹能力。其改革主要思路：一是加强目标任务考核，逐步实现按目标任务完成情况审核下一年度预算。二是严格年度预算管理，学院根据当年事业计划，按“量入为出、事前控制”原则制定预算，经学校审核后严格执行；逐步实现上一年度预算执行情况(决算)与下一年度的基本预算投入挂钩。三是放宽经费使用限制，适当加大学院发展专项统筹力度，重点放宽学院自筹经费。四是日常经费拨款原则不变，不改变学校对学院人员经费和运行经费的拨款原则。五是设立学院发展专项经费，由基本专项和竞争性专项组成，前者直接下拨至学院，纳入学院预算统筹安排；后者重点支持学院竞争申请学校层面的教学、科研等专项。六是设立学校绩效考核专项，与学院年度科研经费增量、教学质量评价等绩效考核指标挂钩，逐步建立绩效评价与综合投入相结合的考核机制。此项改革，匹配有全面预算管理系统和财务管理驾驶舱系统的助力(图1)，不仅有助于上海交通大学激发校内各学院内生动力、提升学院自主管理的责任意识，还有助于优化校院资源配置模式、逐步建立校院两级办学成本核算和财务决策分析机制，最终实现学校发展动力机制的优化，推进财权和事权的同步下移，逐步实现由“校办院”向“院办校”的转变。

图1 上海交通大学财务管理驾驶舱系统构架

2.武汉大学校院两级预算管理。武汉大学自2006年起实行了以财务管理为核心的校院两级管理体制，旨在充分调动院系在财务管理、学科建设、队伍建设、人才培养、科学研究和社会服务方面的积极性、主动性及创造性，建立有效的学院竞争激励机制和自我约束机制。改革举措包括界定校院经济权限、划分费用承担范围、明确财力分配原则等。其中，学校根据收入的不同性质、来源渠道分别确定收入分配比例，并在收入分配中适当引入学院综合调节系数和学生规模调节系数；教学服务收入、科研服务收入、产业收入、捐赠收入和其他收入等将以较大比例纳入院级财力。学校绩效奖励额度根据年度事业发展成效核定控制总额，由财经领导小组审定；学院绩效奖励额度纳入院级财力统筹，核定比例的部分可用于教职工的年度奖酬，剩余部分用于学院事业发展。

3.上海财经大学校院两级预算管理。上海财经大学自2004年起，以启动院系两级预算管理体制改革为突破口，逐步建立起以综合预算管理为龙头，以统一领导、分级管理和集中核算为核心，以全力推进信息化建设、不断创新管理手段为特色的现代大学财务治理框架。主要改革思路可归纳为：突出预算管理的龙头地位、事权财权紧密结合、绩效导向加强学校宏观调控能力以及根据不同组织的使命、任务与特点分类设定预算框架(图2)。一是二级单位在学校统一制度框架下行使财务管理自主权；二是支出预算从传统的按照经济用途(如办公费、邮电费、交通费等)进行编制，转变为根据二级单位承担的职能以及从事的具体工作进行编制；三是在学校对二级院系的拨款机制中增加绩效拨款指标，根据院系在教学、科研、学科、队伍等方面取得的综合成绩给予绩效奖励拨款，通过经济杠杆有效引导院系主动聚焦积极对接学校重大发展战略和各项中心工作。此项改革的核心特点在于，两级预算管理在制度设计上并非一刀切，而是根据教学院系、专门学院和职能部门各自不同的使命、任务与特点，分别设计与其运行规律相匹配、相适应的预算管理框架体系，并按统筹规划、稳妥推进、分步实施、逐渐完善的原则循序推进。

图2 上海财经大学综合预算框架

4.上海大学校院两级预算管理。上海大学于2006年起在原有预算管理模式基础上增加了校院两级预算管理体制，计划通过建立一个集人员规模和工作绩效为一体的绩效拨款模式，使二级学院预算和年度工作计划相一致，并逐步实现二级学院全面预算管理。其校内拨款体系主要分为三层：第一层确定年度学校总拨款额度；第二层参照二级学院本科教学、研究生教学、科学研究、国际交流、学生活动等工作内容确定模块设置；第三层对每一模块进行参数分解，按照二级学院教学科研高低、质量评估结果和师资队伍建设等设立N个参数，并引入多参数的拨款公式，得出各子模块的经费总额。最后，每个二级学院按照各参数指标核算出年度经费下拨总金额。

(二)存在问题

部分高校的积极探索，使高校预算管理的科学性和规范性得以逐步增强，但同时也存在自主性不足、预算编制与战略目标关联性不强、科学性和规范性有待加强等问题，加之财管人员思想认识不充分、管理意识缺乏、预算执行力强弱不均等现实因素影响，使得新形势下全面推进高校预算管理改革仍面临着一定挑战。

1.预算管理自主性不足，两级预算管理体系有待进一步深化。我国原有预算管理模式下，预算主管部门较少考虑高校办学的特殊性，对机关、事业单位和国有企业采取同一标准，一定程度上束缚了高校的办学，使其难以按照战略目标的实现主动安排各类预算。如专项预算中对图书资料、实验设备的支出预算相对宽松，而一度对教师培训费、引进人才安置费和津贴等的支出预算管控较为严格。在国家重视扩大高校办学自主权的背景下，部分高校探索院系两级管理改革，但是如何确保下放到二级学院的自主权仍然能够围绕学校中心工作和发展战略，如何对绩效进行评估和约束，有待进一步深入探索实践。

2.预算激励实效不够，预算编管与战略目标的关联性有待进一步强化。为便于国家宏观调控，以往的高校预算以自然年度为周期，而与高校实际学期制的工作周期不一致,极易造成预算编制与实际工作计划的脱节；预算执行缺乏科学的评价体系，不少高校尚未建立一套完善的预算执行分析考核制度，形成了决算与预算不挂钩、不对照、不分析偏离原因的现状，严重削弱了预算的激励作用。高校预算制定应以高校发展战略为导向，但事实上由于财政部门一般在当年8月份提出下一年度财务预算编制要求,而高校一般在当年12月份才着手考虑制定下一年度工作计划，造成预算编制与工作计划的脱钩；且各期预算编制衔接性差，短期预算方针不能很好适应学校长期发展目标；预算编制绩效导向性不足，编制过程成为经费需求与经费供给之间的博弈过程。

3.预算管理信息化水平不高，智能化综合应用平台有待进一步建设。大数据时代和疫情防控都需要高校进一步利用网络信息技术，优化预算编制和管理流程。当前高校的预算管理服务平台普遍缺乏统筹规划，财务系统不同模块之间、学校OA各个模块之间、与上级主管单位或部门之间数据标准和口径往往不统一，造成信息不对称等问题，不利于决策。目前高校财务智能化系统的应用主要集中在为适应政府会计制度改革背景下的财务软件优化方面，在智慧校园、业财融合等方面的应用仍显不足[4]，还难以满足无接触网上业务办理等实际需求。

4.预算管理培训和学习体系不完整，财管人员综合素质有待进一步提升。随着互联网时代的迅猛发展以及国家政策的调整，对财管人员尤其是预算管理人员的业务和服务能力提出新的要求。我国高校财管人员队伍规模普遍较小，一方面仍然存在业务不熟练、政治意识淡薄和职业道德修养不够等问题[5]；另一方面，由于缺乏必要的预算管理知识和服务意识的系统性培训，财管人员适应形势变化并做出相应调整的能力有待提高。

三、新形势下推动我国高校预算管理改革的思考

面对新形势新挑战新要求，深入推进高校综合预算改革，构建政府、学校、社会之间新型关系，加快推进教育治理体系和治理能力现代化，是全面深化教育领域综合改革的重要内容，也是全面推进依法治教的必然要求。

(一)构建政府、高校、社会新型关系，扩大高校经费自主统筹权

高校综合预算管理改革，遵循大学依法自主管理和内部分权的基本理念，须以优化政府教育管理体制、扩大高校办学自主权、激发学校办学活力为基础。为此，建议深化国家和地方财政投入机制改革，对于经常性经费投入，加快政府主管部门的简政放权力度，支持高校根据自身发展情况，自主统筹安排；对于竞争性经费投入，统筹引导，以建设绩效为导向，用于突破性改革与引导性发展。全面推进两级预算管理体制改革，尝试通过协议授权等形式向学院下放权力，促使二级学院变成推动学校发展的动力源；紧密围绕事权财权相结合原则，实现通过“预算一张表”清晰把握二级单位办哪些事、担哪些责、花哪些钱以及学校各项工作的投入情况。

(二)坚持目标和绩效导向，优化高校教育资源配置

立足办学实际，紧密结合学校发展定位、战略目标和中心工作，通过加大预算管理力度、完善和细化预算编制等，有助于实现高校办学资源的优化配置。改革过程中，应注重以统一领导、分级管理和集中核算为基础，以财务信息化建设为支撑，逐步建立以综合预算管理为核心的现代大学财务治理体系，不断提升高校治理体系和治理能力现代化水平。综合预算服务于中长期战略目标，而年度预算是中长期战略目标的分解、细化和量化，故在综合预算管理过程中要特别注重对未来的重大财务收支情况进行分析预测，建立跨年度预算动态平衡机制，提高预算的统筹能力，保证教学、科研、行政、后勤保障等各项工作顺利开展。政府层面可考虑实施因素法分配，在高校财政投入上突出教学质量、学科水平、办学特色等绩效和质量因素；学校层面当强化绩效管理，结合责任目标实现程度与预算执行情况下达经费。

(三)完善组织架构，强调综合预算的规范管理

建立科学的组织架构，搭建综合预算内容框架。完整的组织架构是高校推进综合预算必要条件，其体系由预算决策机构、咨询机构、管理机构、执行机构和监督机构五个部分构成，高校可根据预算管理模式和需求，合理选择功能模式、二级管理模式、集中管理模式，亦或试点学院模式。优化综合预算编制流程，严格执行预算控制，规范开展预算调整，准确完整及时编制决算。综合预算具有权威性和严肃性，完整流程应包括预算编制、预算执行、预算调整、决算分析等，任何单位或个人不得违反预算审批程序，不得随意增加预算支出或减少预算收入。确因特殊原因需要调整的，应按照原预算审批流程办理。在预算年度终了时，在高校财经工作领导小组领导下，财务部门应当依法、准确、完整、及时编报年度决算报告，报学校党委常委会审核批准，并向学校教职工代表大会报告。在此基础上，有条件的单位可逐步实现编制三年滚动财务规划，对未来三年重大财务收支情况进行分析预测，建立跨年度预算平衡机制，提高预算的统筹能力。

(四)强化制度化和信息化支撑，健全高校内部控制制度

强化制度化和信息化支撑，将为综合预算管理的规范化、科学化提供有利保障。一方面，要健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等，实行事前监督、事中监督、事后监督相结合以及日常监督与专项检查相结合；依法公开年度经费使用情况、绩效评价和考核结果，依法接受政府相关部门以及社会各界的监督。另一方面，做实综合预算的制度化和信息化支撑。信息化建设是综合预算管理有效手段。在建设财务信息化集成系统的过程中，要以综合预算理念为引领，紧密围绕综合预算管理体系与规则的顶层设计，规范会计核算业务流程，统一基础数据信息标准，通过技术手段实现预算编制、项目管理与财务核算、预算实时监控以及财务综合分析预测等主要功能。

(五)提供人才保障，完善预算管理人员培训体系

适当扩大高校财管人员的规模，切实提高政治站位、思想认识和管理服务水平。制订完备可持续发展的财管人员培训计划，使其充分认识到预算管理工作对于保障学校正常运转并实现中长期发展战略的重要性。提高财管人员良好心理素质和应变能力，预防因疫情防控等现状可能带来的管理疲惫期和懈怠。高校财管人员应持续学习新技能，充分利用互联网信息技术，并能将其灵活运用到预算管理和服务工作当中。加强各部门财管人员之间的沟通和联系，发挥团队合作的优势和作用，确保高校二级预算管理体系不断升级完善。