乡村振兴战略背景下村级集体经济发展的问题与对策研究——以张家港经济技术开发区为例

□孙春龙

（张家港经济技术开发区农业农村局，江苏 苏州 215600）

党的十九大报告提出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。2021 年中央一号文件提出，2021 年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。

1 乡村振兴战略背景下壮大村级集体经济发展的重大意义

1.1 有利于农民增收致富

生活富裕是乡村振兴的根本，也是全体人民共同富裕的必然要求。村级集体经济是社会主义公有制经济在农村的主要表现形式，通过农村社区股份合作社改革，按照“确定股权，量化股值，按股分红”的方法，将村集体存量资产折股量化给农民，调动了广大农民发展集体经济的积极性。农民除能享受农村原有的福利外，还能得到村集体经济增值的分红，实现农民增收，缩小城乡居民收入差距，走上共同富裕的道路[1]。

1.2 有利于推进农业现代化

农业现代化是乡村振兴的基础，也是国家现代化的基础和支撑，没有农业现代化就没有国家现代化。坚守18 亿亩耕地红线，保障粮食和重要农作物供给，构建乡村产业体系，推进现代农业经营体系等构成了农业现代化的重要内容，因此迫切需要发展村级集体经济。

通过推行以村级集体经济组织为经营主体的土地股份合作社改革，强化集体统一经营，与社区股份合作社、农业合作社融合发展，推动现代农业专业化、规模化、集约化、产业化生产。

1.3 有利于农村规划建设

生态宜居是乡村振兴的关键，也是乡村振兴的内在要求。提升农村居住环境、推进美丽乡村建设、打造特色田园乡村等，是建设农村生态宜居的有效措施。壮大农村集体经济可以为建设生态宜居的农村提供强大的物质保证，通过优化城乡空间规划，充分发挥基层组织村公共事业的建设和公共服务的供给功能，可以切实改善农民居住条件和生态环境质量[2]。

2 张家港经济技术开发区村级集体经济发展存在的问题

截至目前，张家港经济技术开发区共有41 个行政村（涉农社区），农村集体总资产为83.58 亿元，村级净资产为56.67 亿元，村级平均可用财力1 847 万元，农民可支配收入4.38 万元，位居张家港市前列。虽然开发区村级集体经济发展总体较好，但对照开发区高质量发展新要求，仍存在一些问题，主要表现在以下4 个方面。

2.1 村与村之间发展不平衡

村集体净资产方面，超过40 000 万元的村有3 个；达49 580 万元，不足4 000 万元的村有4个。在村可用财力方面，超过5 000 万元的村有3 个，2 000 万～5 000 万元的村有8 个，1 000 万～2 000 万元的村有18 个，700 万～1 000 万元的村有7 个，400 万～700 万元的村有5 个，分别占村总数的7.32%、19.51%、43.9%、17.07%、12.2%。可用财力最高的村是农联村，达8 107 万元，最少的村是双鹿村，仅为500 万元，最高村是最小村的16 倍，村级经济差距悬殊[3]。

张家港经济技术开发区于2008 年9 月与杨舍镇人民政府合并。杨舍镇是张家港市城关镇，部分村具有独特的区位优势，导致村集体经济二极分化。如城西村、城东村、农联村位于中心城区，可充分利用区位优势，在城市进化过程中，为村留下一部分自用地，发展三产用房、物业用房，培育村“造血”功能。相对而言，农义村、晨南村等部分村位于张家港经济技术开发区郊区，受城市辐射小，原始积累少，经济薄弱，大部分土地为基本农田，属于禁止开发建设区，导致经济发展受到限制。

2.2 收入渠道减少，刚性支出增加，增收困难

一方面，原有村级工业企业管理费等已被取消，因退二进三、违章整治而拆除的工业区，特别是近年来因环保、安全等拆除的散、烂、污企业数量增加，导致部分村集体资源急剧减少，工业厂房租金和集体土地租金收入相应减少。另一方面，受新冠肺炎疫情、产业招商政策等影响，标准型厂、物业用房空置率有所提升，村级集体经济增长减缓[4]。

村级支出主要有村干部及条线人员工资和补贴、基础设施投入、环境整治、社会保障、五保户和困难户补助、实事工程、节日慰问等。随着城乡一体化发展，各农村宅基地归并，由于项目落成，整村整组拆迁，各行政村形成了较大规模的动迁安置小区。动迁安置小区管理费用主要有物业公司工作人员工资补贴、绿管、保洁、公共设施维护与保养费用等。根据张家港经济技术开发区对动迁安置小区管理经费的文件规定，40%的管理经费由经开区财政转移支付，其余部分由村级负担。近年来，动迁小区以城市社区的标准管理，极力满足百姓生活需求，但随着管理费用逐年上升，村级负担越来越重。

2.3 干部思想意识有待提高，农村缺乏专业人才

个别村两委班子在发展村级集体经济问题上存在一些认识误区。一是对发展村级集体经济重要性认识不足。认为现在农村已改社区，其公共服务已由上级政府承担，美丽乡村、特色田园乡村的创建也由上级政府拨款，村级可用财力能基本完成本村简单运作即可，导致壮大村级集体经济动力不足。二是存在畏难情绪。主要表现为创新意识不强，发展经济方法较少，资源紧缺，投资成本回收周期长，纪委监察力度加大，存在较大风险，村干部工作压力大，传统“等、靠、要”思想较为普遍。

随着城乡一体化发展，城市与农村间隔已被打破，各资源要素相向流动。大城市对周边卫星城市及农村的虹吸效应，导致农村年富力强、素质较高的人选择外出打工或创业，造成农村人才“空心化”[5]。

2.4 农村集体“三资”管理制度不健全

为加强对农村集体“三资”管理，经济技术开发区运用现代信息技术，建立了集“三资”信息采集、处理、监督和公开的“三资”智慧管理平台，但在具体实践中，仍存在一些问题。一是部分农村村级资源资产基础信息少、不完整，例如缺少四址范围、土地类型、房产类型等，造成集体资产不明了。二是财务管理粗放。部分村原始凭证不规范，支出凭证手续不完整，新增租赁合同没有及时上传，到期合同没有及时续签或跟踪管理，固定资产拆除或变卖没有及时清理或调整。三是监管不到位。财务公开不透明，公布内容不全，公布时间不规范，有时甚至有遗漏；部分村组理财小组成员财务知识欠缺，监督力度弱，导致个别村集体资产出现流失、被挪用等现象。

3 发展壮大村级集体经济的对策

3.1 强化组织领导，加强人才培养

发展壮大村级集体经济关键在人，关键在把村领导班子建设好，特别是有一个党性强、事业心强、有经济头脑、有经营能力的带头人。加强村两委班子成员能力素养提升，强化村集体经济在当前乡村振兴中的重要基础作用，特别是加强村带头人的队伍建设，选拔典型，培育选树“先锋村”“建设社会主义新农村带头人”，发挥典型引领作用。

充分发挥江苏省党支部书记学院农村分院（苏州）（善港农村干部学院）培训基地优势，培育农村创业致富带头人和基层党建带头人[6]。

加快培养村支书后备人才梯队，开展“村级中青班”培训，健全后备人才库，积极探索“定制村官”“新型职业农民”等培养方式，推动致富能手、大学生村官、机关优秀年轻干部、复退军人加入村两委班子。

继续创新开展与扬州大学的校地合作，定向培养农业农村专业人才。加快建设理论水平高、综合素质好的实用型、复合型人才队伍。出台农业农村人才引进办法，吸引社会优秀人才回村创新创业。

3.2 发挥区位优势，多途径发展村级集体经济

不同的区位具有不同价值。在乡村振兴战略实施背景下，各村要根据自身优势扬长避短，结合村实际情况，从实际出发发展项目。既要对前期村集体经济发展模式进行总结，又要拓宽思路，探索发展村集体经济新途径[7]。

城中村要继续发展三产、物业经济，让村与城市共同成长。张家港市城中村的特点是位于中心城区或已被纳入城区规划，其经济已经和城市高度融为一体，包括城西村、农联村、范庄村等，具有天然的地理位置优势。三产用房、物业用房紧密结合各商业综合体、住宅区，作为其配套用房，属于优质资产，具有保值、增值作用。

2021 年6 月，张家港市人民政府成交一宗地张地2010-A04-E，出让面积61 164.57 m2，规划用途为住宅、商业、服务业，成交总价为175 333.452 4 万元，出让条件明确规定“该地块竞得人需无偿提供不少于6 500 m2商业用房，需独立、集中布置在地块西南侧。建成后需无偿移交张家港市杨舍镇范庄村股份经济合作社，其不动产权办理到张家港市杨舍镇范庄村股份经济合作社名下。”在城镇化进程中，通过预留增加村集体经济性三产用房，为村集体经济可持续发展奠定良好基础[8]。

城郊接合村要结合村工业用地二次开发，转型升级。该类村特点是村紧靠城市，有一定工业厂房，但部分村民小组已拆迁，成为城市的一部分，同时拥有一定土地，发展潜力巨大。重点是对原有工业厂房进行改造，实施“腾笼换凤”，淘汰高能耗、高污染企业，引进科技含量高、环境污染小的新兴企业，提高标准型厂房出租率。依靠邻近城区优点，发展精英公寓、仓储物流、停车场等配套服务业，促进第二、第三产业协调发展。在城市化进程中，实行用地按比例留存村集体使用制度，防止城市建成后成为“无地村”。

城郊村要结合美丽乡村，发展现代高效农业。该类村特点是远离城市，有少量零星工业区，大面积农田是基本农田，禁止开发建设，但有丰富的农业土地资源优势。一方面加快土地流转，推进高标准农田集中连片和土地规模经营，提升耕地内在质量和产出能力，确保永久性保护水田的生产能力，防止耕地非粮化。另一方面，开展美丽乡村建设，打造特色田园乡村。立足本村自然优势和独特文化，塑造田园风光、田园生活、田园建筑，培育“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”的特色田园村。在创建过程中，发展现代都市农业，包括观光休闲农业、生态绿色农业、新科技示范农业等，发展集生态、生活、生产于一体的现代化农业，增加村级可用财力[9]。

3.3 落实扶持政策，促进村集体经济转型升级

为壮大村级集体经济，张家港市人民政府、张家港经济技术开发区相继出台了加快村级集体经济发展的各种优惠政策，从项目、招商、土地、财税及村级可用财力等方面制定了详细方案，各行政村要充分应用各种优惠政策，盘活现有资产、资源、资金，壮大集体经济。

切实用好“三优三保”政策。编制镇级“三优三保”专项规划，对全镇的村零星工业用地进行整合，拆除部分“散、乱、污”企业。将每年土地租金少但对环境影响大的中小企业复垦成耕地，既可获得建设用地指标，又可增加耕地面积，具有良好的经济效益和生态效益。建设用地指标可用于本村发展，剩余部分节余指标可通过张家港市土地指标交易市场进行交易，为本村提供再发展资金。

抱团发展，互惠互利。抱团发展经营模式主要采用村村抱团、单位抱村、村企抱团、飞地抱图等方式。其核心是培育村集体经济，让各村有效整合资金、资源、资产，发挥各村优势，推进资源统筹，通过产业结合，要素汇聚，以项目等形式呈现。联合开发定制标准型厂房、三产用房、综合楼等，既可发展村集体经济，又可规范集体经济发展。

2020 年1 月，在塘市办事处组织牵头下，由塘市办事处所辖6 个村（李巷、河北、南庄、河南、汤联、棋杆）村股份经济合作社按照一定出资比例，联合组建张家港市塘市村联综合开发有限公司，在原印染小区征用3.47 hm2土地作为该公司抱团发展的载体，以联合建设项目形式建设塘市新经济工业园，抱团发展村级集体经济。在该地块上，一期计划新建单层仓库及3 层办公用房约21 000 m2，作为区内C 汽车公司配套供应商的仓储物流基地，项目建设后，由配套供应商一次性租赁并负责运营。通过抱团方式发展集体经济，使得经济薄弱村和富裕村都有入股机会，都有发展机会。

3.4 健全农村集体“三资”管理制度，加强农村集体资产监管

农村集体“三资”是发展农村经济的基础，是乡村振兴的物质保障。随着城镇化进程的推进，其经济体量进一步增大，一方面要使农村集体资产保值增值，另一方面要防止因对农村“三资”管理不善而引发的管理风险。

推行村级集体“三资”精细化管理，提升基层治理能力和治理水平。一是开展年度资产清查，加强农村集体资产管理的制度化、规范化、信息化。实地盘点、核对资源性资产、经营性资产、非经营性资产、无形资产等，及时按照有关政策解决资产清查中存在的问题。二是加强对集体企业的管理，特别是各类村级下属全资、控股企业和联合发展公司，全力改善管理漏洞。三是完善资金、资产、资源等各项管理制度。包括财务预决算制度、财务开支审批制度、资产台账制度、资产（资源）清查、处置管理制度。四是强化民主决策和民主监督机制。对处分重要固定资产，新增经营性、非经营性项目或举债履行民主决策程序。财务公开要做到“五个统一”，即统一公开时间、统一公开形式、统一公开内容、统一公开程序、统一公开档案。

完善农村集体资产监督机制。建立“三资”监管评估标准，履行农业农村局监管责任，发现问题及时解决；实行区镇、办事处、村三级月例会、月检查，碰到疑难问题进行会商，做到早发现、早整改。

4 结束语

发展壮大农村集体经济是一项渐进性、战略性工程，需要打破资源、资金等制约因素，充分发挥各村现有优势，扬长避短。通过遵循在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在财政投入上优先保障的原则，按照“四个转型”目标，即工业向物业转型、资金向资产转型、分散向联合转型、村内向村外转型，推动张家港经济技术开发区村级集体经济实现高水平、高质量跨越式发展。