粮食安全党政同考机制构建研究

穆中杰

（河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450000）

习近平总书记强调：“地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，‘米袋子’省长要负责，书记也要负责。”[1]该论述为构建粮食安全党政同考机制指明了方向。

1 全面认识粮食安全省长责任制党政考核的重要意义

1.1 实行党政同责旨在强化粮食安全省长责任制考核

实行粮食安全党政同责，并非是对既有粮食安全省长责任制的否定或者代替，而是对粮食安全省长责任制的再次肯定与强化。它实际上明确了“五级书记”领导粮食工作体制，解决的问题是粮食安全省长责任制实行以来长期存在党政权责不一的问题。

党委和政府在粮食安全领域中的地位是有差异的。地方党委领导集中体现为对区域粮食安全重大问题进行决策的政治领导。政府对粮食安全事务的管理要服务于党委的工作大局，并与地方党委共同承担粮食安全主体责任。这种主体责任既包括党委应该承担的政治决策责任，又包括政府自身承担的执行决策责任。但是，长期以来，地方党委实际上并未对其履职行为承担相应责任。实行粮食安全党政同责，一方面要充分发挥地方党委在区域粮食安全中的领导核心作用，另一方面要对其领导粮食安全的权责边界进行划分和确认，从而厘清党委和政府在区域粮食安全中的差异化责任。

1.2 党政同责是应对错综复杂粮食形势政治保障手段

如何认识和理解粮食安全领域的复杂形势和矛盾，直接关系到实行党政同责在粮食安全责任制考核体系设计中的强化程度。

综合来看，粮食安全领域主要存在如下矛盾亟需应对：① 自然资源数量和禀赋难以满足庞大粮食数量需求。我国目前现有耕地不仅基础地力相对较差，而且数量仅有1.35亿hm2，占世界耕地总量的9%，人均耕地是世界平均水平的2/5，并且每年粮食产量仅能满足当年国内65%的粮食需求。水资源不仅缺乏，总量仅占全球7%，人均水资源占有量是世界平均水平的1/4，并且水资源分布极为不均衡，松花江区、辽河区、海河区、黄河区、淮河区、西北诸河区等粮食核心产区水资源仅占全国总量的21%（这些区域粮食产量却占全国总量的75%）。此外，拥有14.12亿人口是庞大粮食刚需存在的必然。② 粮食产能触及“天花板”直接威胁粮食供给。粮食比较收益较低等诸多因素致使地方政府抓粮和农民种粮的积极性有待提高，少数现代化农业生产与大多数小农户生产长期并存是一个客观存在，它们制约了粮食产能的进一步提高。而作为粮食安全出路的科技含量，农业科技进步贡献率仅60%，远低于美国、德国、荷兰等发达国家的90%农业科技进步贡献率。③ 品种及区域供需矛盾突出严重影响粮食供给。这主要体现在政府和社会忧患意识不足、粮食损耗浪费现象（餐饮）依然严重、品种供需矛盾突出等多个方面。此外，也许是更重要的，由于全国75%以上的粮食产量集中在13个粮食主产区，需要北粮南运，无疑流通空间距离加大直接导致区域供需风险加大。④ 进口粮源风险骤增潜在影响粮食供给。当今世界正经历百年未有之大变局，中美贸易战等大国博弈不断升级，人类共同面临公共卫生安全给粮食贸易带来严峻挑战，粮食的战略性功能日益凸显，进口粮源风险因素持续存在。⑤ 粮食持续增产动力濒竭长远影响粮食供给。如果从1978年起算，粮食生产已经持续了44年，黑土地地力减弱、耕地土壤板结等情况表明其已“带病持续生产”，亟需实行轮作轮休或者培肥地力；我国目前几乎没有荒地可以开垦，这是史无前例的残酷现实；而现有小农户的粮食生产主要靠朴素的土地情结在进行，深层次的动力激励机制尚未形成。

2 合理确定粮食安全省长责任制党政考核的对象组织

粮食安全责任制考核由目前仅考核地方政府调整为既考核地方政府的履责情况，又考核地方党委的履责情况，相关考核要实现追责链条的制度设计，建立党组织工作考核和政府系统工作考核两个体系，落实粮食安全党政同责要求，从而使责任落实到各层级、各部门、各岗位和各个责任人。

2.1 既要考核地方政府又要考核同级地方党委

在以往粮食安全省长责任制考核中，国家仅对省级政府进行考核。按照实行粮食安全党政同责要求，就要改变以往考核方式，既对地方政府进行考核又要对同级地方党委进行考核。这里的问题是，地方党委和政府应当承担多大的责任？是同等责任吗？有关观点认为，“何谓党政同责？实际上就是指开展某一项工作，党委和政府要一起管、一起抓、一起负责、一起担责。”[2]笔者认为这种观点有些不妥，因为它容易混淆党委和政府的职责边界，在实际工作中容易产生以党代政、党政不分的误区。比如，正常年景田间地头的管理需要政府的农业部门负责督促指导，党委及其职能部门一般不应参与其中。党政同责的理解关键是有关“同”的理解，它直接关系到党委和政府在粮食安全问题上是各司其职、各负其责，还是一起履职，一起担责。

《辞海》[3]4368有关“同”的释义共8个，除“姓”、“胡同”、古代一种酒器、地方百里之称等4种释义明显不能解释“党政同责”之外，其余还有相同、共同、和、齐等4种解释。根据党政同责所处语境，笔者认为“同”理解为“共同”比较合适。但“共同”不等于“一起”，“一起”表示不同主体针对同一空间内同一客观对象的同时行为，行为者之间没有明确分工；“共同”则表示不同主体针对同一空间内同一客观对象的不同行为，行为者之间有着较为明确分工。这里的“共同”实际是“平等”“一样”之义。笔者认为，党政同责指的是党委和政府在粮食安全领域（其他领域也如此）平等地履行职责和承担责任。不难看出，党委和政府承担责任的前提是其履行职责的效果如何，如果履职未到位理应担负相应责任。因此，相应考核指标体系的设计应该依据党委和政府的“三定”方案进行，使其做到有的放矢。

2.2 既要考核党政系统又要考核其主要负责人

考核地方党委和政府，既要考核党委、政府领导班子在粮食安全领域的整体履职情况，又要对党政主要负责人进行考核，同时按照领导班子分工，还要分别考核各自分管或者联系领域与粮食安全相关的工作。为有效推进考核工作，地方党委、政府及其负责人在每一考核周期内，按规定向上级党委、政府分别报送粮食安全履职情况报告，同时将其内容纳入各省级考核办上报的台账中。

笔者提出在粮食安全领域对地方党委和政府主要负责人进行考核，是有着充分法律和党内法规根据的。根据现行宪法第一百零五条规定，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这就是说，地方行政长官对本辖区包括粮食安全保障在内的所有行政事务负最终责任，相应地，它们也有权对本辖区粮食安全保障工作进行统筹管理。至于对党委书记的考核依据，其最高依据是党章规定，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”其次，根据《中国共产党地方委员会工作条例》第十一条规定，党委书记主持党的地方委员会全面工作，对党委工作负主要责任。

2.3 调整考核工作组另新增组织部门参加考核

粮食安全省长责任制考核是国务院对各省级政府落实粮食安全省长责任制情况进行的考核，其考核主体为国务院。根据2015年发布的《粮食安全省长责任制考核办法》以及2018年国家机构改革方案，该项考核工作由国家发展改革委、农业农村部、粮食和物资储备局会同中央编办、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、海关总署、市场监管总局、统计局、农业发展银行等部门和单位组成考核工作组负责具体实施。

粮食安全党政同责实行以后，根据我国党政管理体制以及相关法律，国务院并无权对下级党委进行考核或者问责。笔者认为粮食安全省长责任制的考核主体应该调整为中共中央、国务院，新增中央组织部或者中央其他部门作为考核工作组成员，共同组成新的考核工作组负责具体实施粮食安全省长责任制考核。

2.4 建立由中纪委国家监委参加组成申诉小组

人们对“申诉”有不同的理解。《现代汉语词典》[4]对“申诉”有两种解释：一是诉讼当事人或其他公民对已发生法律效力的判决或裁定不服时，依法向法院或者检察院提出重新审理的要求；二是国家机关工作人员和政党、团体成员等对所受处分不服时，向原机关或上级机关提出自己的意见。《辞海》[3]3847对“申诉”的解释也是两种：第一种，向人诉说情由。该条还引证《颜氏家训·风操》：“周章道路，要候执事；口头流血，申诉冤枉。”第二种，公民就有关问题向国家机关申诉意见，请求处理的行为。该条还列举了两种情况：① 诉讼上的申诉。即当事人或其他有关公民对已发生法律效力的判决或裁定不服，依法向法院、检察机关提出重新处理的要求。② 非诉讼上的申诉。该条举例说，如我国宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

根据《现代汉语词典》和《辞海》解释，可以归纳出“申诉”包含如下几层含义：第一，当对所受的处分或者处罚不服时，有权向处理机关或者其上级机关提出重新处理或者不同意见；第二，当对国家机关或者其工作人员的履职行为认为违规时，有权向国家机关提出要求其重新履职或者追究其责任的要求；第三，有权提出申诉的主体是利益相关者，可以是公民或者社会组织，也可以是政党、国家机关及其工作人员。总之，“申诉”是一种救济权利，其核心内涵在于阐明情由、请求处理。笔者建议在粮食安全省长责任制考核程序中明确设立由中纪委、国家监委参加的申诉程序，旨在对考核工作组在履行考核职责时进行监督，以保证粮食安全省长责任制考核工作公正有序地进行。

3 科学设计粮食安全省长责任制党政考核的方式内容

粮食安全责任制党政考核方式应结合粮食安全工作实际不断进行优化，同时对考核内容也要不断进行调整。

3.1 坚持考核周期确定性与增强粮食工作主动性并重

粮食安全省长责任制考核周期为年度考核。在调研中，有观点反映这样考核频次较繁，建议实行任期考核。笔者认为该观点值得商榷，应该继续坚持实行年度考核。理由主要有3个：第一，粮食的无可替代性决定了“寅吃卯粮”行不通。就是说，粮食消费是一种现实刚需，它具有无可替代性，“何不食肉糜”[5]、画饼充饥之说在实践中是行不通的。第二，年度考核契合粮食工作现行机制。长期以来，根据我国粮食生产和收获的季节性特点，在随后收购、储存、加工、销售等环节形成了稳定的运作机制。如果调整为任期考核，明显与长期形成的工作机制不相符。第三，年度考核契合粮食安全的本质。粮食安全既是国家安全的重要基础，又是最基本的民生需求。它不仅体现在平时能否及时满足人们对粮食的需求，更为重要的是在特殊时空范围内能否满足人们“吃饱饭”的需求。所谓“年年防灾”的俗语即是讲的防止这种极端情况的发生。

当然，必须承认，上一年度刚刚考核结束，本年度的考核工作又需要进行部署和安排，粮食安全省长责任制的年度考核的确存在频繁问题、被动考核等问题。为此，笔者建议以落实每年中央经济工作会议和中央农村工作会议精神为切入点，结合各地粮食安全实际状况以及特色粮食产业发展情况，继续坚持粮食安全省长责任制落实情况台账制度，将由省委书记、省长联合签发的台账按月报送国家考核办。与此同时，粮食安全考核工作组调整优化考核方式，将部分“命题权”和“答卷权”下放给地方党委和政府，既要考核各地在耕地保护、应急管理、产业发展等方面的共性问题，又要考核区域粮食安全的特色发展，从而避免地方党委和政府“以考核为中心开展粮食安全工作”的现象出现，调动中央和地方两个方面的积极性。

3.2 坚持粮食安全全国必考指标与区域特色指标并重

早在1994年“米袋子”省长负责制提出伊始，我国粮食管理体制演变为中央统一领导、地方分级负责体制，就把粮食安全所涉的生产、流通、消费等全部环节纳入责任范畴。在长期实践的基础上，2015年出台的《粮食安全省长责任制考核办法》对粮食安全考核内容又进行了细化，并确定了考核重点。实践表明，这种全面考核与重点考核相结合的方式对保障国家粮食安全起到了非常重要的作用，粮食安全责任制成为粮食安全保障工作的重要制度设计。

实行党政同责之后，相应的考核指标体系应该进行系统性调整。根据前面所述，笔者主张在总结全面考核经验的基础上，建议将考核指标分为全国必考指标和区域特色指标，必考指标包括增强粮食综合生产能力、保持粮食播种面积和产量基本稳定、加强粮食储备安全管理、保障粮食市场供应和稳定、加强粮食应急保障能力建设、推进粮食产业高质量发展。至于区域特色指标如何落实，笔者建议一省一策，国家层面只作原则性要求，由各省将这些考核重点进一步细化融入到粮食安全考核的具体工作中去，建立区域考核指标体系，突出区域粮食安全特色，从而助力各省粮食安全领域的特色发展。粮食安全考核工作组对该区域考核指标体系落实情况进行审核评估，从而给出确定性评价。换句话讲，区域粮食安全特色考核由各省级单位担任“出卷人”和“答卷人”，国家粮食安全考核工作组只是“阅卷人”。全国必考指标成绩和区域特色指标成绩在总分值中按照比例分别计算，其成绩总和即为该省级单位当年考核成绩。此外，需要特别说明的是，粮食安全省长责任制考核旨在调动各地开展粮食安全工作的积极性，并不具有“竞赛”性质，各省级单位之间不具有竞争性，一切以服务区域粮食安全、满足人民美好生活需要为最终衡量尺度。

3.3 坚持开源节流粮源考核与粮食流通效率考核并重

粮食安全责任制考核目的无疑是确保国家粮食安全的实现。那么，什么是粮食安全？关于粮食安全的定义，笔者[6]曾从“食为政首”角度给出如下定义：粮食安全，是指各级人民政府通过制定政策，采取经济、法律、行政等多种手段保障本辖区内居民生活和社会生产对粮食基本需求持续得到满足的过程，从而使国家利益处于没有危险和不受内外威胁的状态。如果从本原意义上来讲，笔者认为粮食安全是指有数量充足、质量健康的粮食，而这些粮食又能够顺畅、及时、合法到达需要者手里。至于粮源是生产而来，还是贸易而来，抑或是节约所得，只是人们获得粮源的具体方式不同，拥有粮食才是问题的本质所在。同样，粮食能够顺畅、及时到达需要者手里的方式也有多种选择，至于是购买、赈济或者其他方式到达需要者手里也不是问题的本质，只要是合法满足了消费者的粮食需要就可以了。

基于上述认识，笔者主张在进行全国必考指标设计时，着重突出粮源获得方式和粮食流通效率考核。在粮源获得方式方面，可以设计粮食综合生产能力、粮食安全对外合作情况以及粮食节约情况。在确定这些必考指标后，还可以进一步细化。以粮食节约情况为例，可以把粮食节约指标细化为减损理念倡导、生产过程减损、降低产后损失、推行可持续消费模式、节粮减损创新举措等内容。在粮食流通效率方面，可以按照顺畅、及时、合法要求，对其硬件建设和软件建设进行考核指标设计。

3.4 坚持粮食安全保障实绩与相关保障机制运行并重

在粮食安全省长责任制考核中，不仅要重视粮食安全保障数量和质量方面的实际效果，同时还要对粮食安全领域的治理体系和治理能力进行考核，以责任清单形式确定地方党委和政府在落实粮食安全责任制方面的责任，明确相关部门需要配合的具体工作和任务安排以及时限要求，同时在考核指标设计中二者应该并重，这样可以在一定程度上避免由于“粮食安全基础条件较好”而致使实绩较好的弊端。之所以这样主张，主要基于如下事实和理由：

第一，“7·20郑州特大暴雨”反面教材深刻启迪粮食安全保障工作。2021年7月20日，在郑州市气象局连续发出至少4份暴雨红色预警信号情况下，郑州市民均未接到有关部门任何“停工停课”消息，致使灾害程度扩大，最终整个城市管理几乎陷于瘫痪状态。假定这场灾难是发生在粮食安全领域，现有的治理体系和治理能力能够应对吗？既然气象部门已经多次红色预警，负有相应职责的有关部门为何会无动于衷呢？各党政机关的主要负责人是否尽到履职责任呢？如果以没有遇到过类似情况进行辩解，恐怕难以向党中央和广大人民交代。它启示人们，如果没有对粮食安全相关保障机制进行应有的考核，则可能由于粮食安全基础较好而掩盖其履职能力的不足，一旦危机来临，“京广路隧道的至暗时刻”[7]必然重现。

第二，应对新冠肺炎疫情有益经验值得粮食安全保障工作借鉴。新冠肺炎疫情在2020年初爆发，适值农历春节期间，家家户户均备足了年货。如果说2011年席卷全国的“抢盐风波”[8]给中国人应对抗风险韧性及其社会治理能力敲响了警钟，那么2020年的新冠肺炎疫情危机则是对中国社会抗风险韧性及其社会治理能力的检验。假定时间发生在其他季节（比如夏季），全国范围进行疫情防控，现有粮食安全领域的治理体系和治理能力能够应对吗？社会治理能力检验的结果又会是什么呢？

4 严格落实粮食安全省长责任制党政考核的结果应用

粮食安全考核结果要确保“有用”。既要对成绩突出的地区和领导干部给予表彰奖励，又要建立粮食安全保障不力的责任追究制度，同时还要完善相应异议以及申诉机制。

4.1 重视粮食安全考核过程性与特殊情况处理

实行粮食安全党政同责之后，粮食安全省长责任制的考核一方面要重视过程性考核。这就是说，对地方党委和政府在考核周期内的台账上报工作以及相关工作开展情况实行过程性考核，而国家粮食安全考核工作组则将考核工作贯穿于粮食安全的全过程，同时做好年度考核总结的工作安排。另一方面，在一些特殊情况下，区域粮食市场会出现异常波动进而对社会稳定造成一定影响，故而就要查明是否与党政有关部门不履行职责或者不恰当履行职责、存在重大工作失误有关。如果属实的话，则直接认定为本考核年度为不合格。

4.2 考核结果与党政领导班子和个人考核挂钩

粮食安全省长责任制考核结果要与省级地区党委、政府集体密切相关，同时还要与党政主要领导干部个人密切相关。如果考核为优秀，除有关部门在相关项目资金安排和粮食专项扶持政策上优先予以考虑之外，该区域党政主要负责人当年年度个人考核可以为优秀人选；如果考核为不合格，该区域党政主要负责人当年年度个人考核只能确定为合格或者合格以下等次。另外，对粮食安全省长责任考核结果除由中央组织部存入省级党政主要负责人个人档案之外，同时将作为对各省级党委和政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要参考调整为重要依据。

4.3 优化粮食安全保障不力相关责任追究制度

粮食安全省长责任制考核年度不合格者，按照如下程序进行处理：① 整改。考核结果为不合格的，应在考核结果通报后一个月内，各省级党委和政府负责人分别向党中央、国务院作出书面报告，提出本省整改措施与时限，同时抄送考核工作组各成员单位。② 约谈。逾期整改不到位的，由考核工作组向党中央、国务院提出约谈问责建议。根据党中央、国务院指示，由国家发展改革委、农业农村部、粮食和物资储备局、中央组织部联合约谈该省级党委、政府有关负责人，必要时由党中央、国务院领导同志约谈该省级党委、政府主要负责人。③ 执纪问责。对在粮食安全保障工作中违法违纪行为者，按照《中国共产党问责条例》以及相关法律法规进行执纪问责、追究法律责任。需要特别说明的是，这里的执纪问责，不仅包括各省级党委和政府及有关部门，还包括各考核工作组及其工作人员的不当履职。

4.4 完善考核结果和责任追究决定的救济机制

笔者建议设立异议和申诉机制，主要考虑是要建立一种权益保障机制。作为被考核对象，各省级党委和政府有权利就考核结果和责任追究决定提出书面异议。这里所说的异议理由，可以是与粮食安全保障工作密切相关的不可抗力因素，也可以是考核工作组存在的履职瑕疵，或者其他理由。受理书面异议的部门为国家粮食安全考核工作组。考核工作组接到各省级单位的书面异议后，启动异议受理程序，转交有关机关和部门依据相关规定进行处理，同时抄送中纪委、国家监委。如果各省级党委和政府对异议处理结果依旧不服者，可分别向中共中央、国务院进行申诉。具体申诉处理工作由中纪委、国家监委参加的申诉小组进行审核并提出处理意见，然后报中共中央、国务院作出决定。党中央、国务院作出的决定为终局决定。