陕甘宁边区医药卫生政策述论

邱若宏，奥 元

（广东财经大学，广东 广州 510320）

陕甘宁地区在苏维埃政权建立前医药卫生事业十分落后，老百姓长期遭受封建统治的压迫，受教育程度低，迷信巫神，加之自然环境恶劣、人民群众不讲究卫生等习惯致使传染病频发，人员死亡率极高。党中央到达陕北之前，边区每年死亡八九万人，病死率为60%，其中儿童妇女死亡最多[1]。同时又普遍存在着缺医少药问题，1937年1月中央进驻延安城时，城内只有六七家诊所和少数坐堂中医[2]。毫无保障的医药卫生环境严重制约着边区人民的生产生活，阻碍着边区社会的经济发展。1937年9月6日，在西北办事处的基础上，陕甘宁边区政府正式成立。为改变边区落后的医药卫生状况，边区政府相继出台一系列规章制度，采取一系列有效措施，形成一整套具有鲜明特色的新民主主义医药卫生政策。

1 边区医药卫生政策的主要内容

1.1 面向基层、形成体系的医药卫生组织政策

陕甘宁边区政府建立后，高度重视医药卫生的组织建设，规定卫生指导工作由下辖的民政厅负责。1937年10月，归属民政厅的卫生科正式成立。1938年1月，边区政府为更好地管理各县市的卫生工作，在卫生科下又创办卫生委员会。1939年7月，边区政府出台《陕甘宁边区卫生行政系统大纲》，规定各县市卫生行政隶属于县市政府及公安局。因工作需要与可能，设立卫生所或卫生员，根据实际情况组织卫生委员会。边区卫生处按实际需要与可能，设立训练班、药厂、休养所、医院等卫生设施，其院、厂、所训练班等章程另定之。同时还颁布《陕甘宁边区卫生委员会组织条例》和《陕甘宁边区卫生处组织条例》，指出边区卫生处的任务是承办有关全边区卫生医药事业，执行政府关于全边区医药事业的一切政策法令”[1]。1940年3月，民政厅下辖的卫生处在原卫生科的基础上正式升格成立，下分总务、医政和保健三科。1942年6月，边区卫生处又下设保健委员会和防疫委员会，出台《陕甘宁边区防疫委员会组织条例》。同月，又颁布《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》和《陕甘宁边区县务委员会暂行组织条例》，这两个条例明确要求县乡（市）等各级政府必须设立专门的医药卫生管理机构。这样，直达基层的边区医药卫生组织更加健全了。

1.2 中西医结合、唯才是举的卫生技术政策

根据长期以来缺医少药、医务人员匮乏的情况，边区政府颁布了中西医结合卫生政策。1939年7月，为补西医不足，中医在边区政府组织下建立边区保健药社总社。同年8月制定《保健药社章程》，规定药社的任务是“推销中西药品器材，采集中西药原料”[3]。1939年12月，边区政府出台《关于开展卫生保健工作的决议》，指出研究中药，开办中医训练班。发展制药厂，设立医药合作社”[4]。根据决议的指引，卫生材料厂于1940年2月建立，发布《陕甘宁边区卫生材料厂暂行章程》。1944年11月边区政府颁布的《关于开展群众卫生医药工作的决议》具体指明:西医应该主动和中医紧密合作，中医要进行科学化，向西医学习。1945年3月，陕甘宁边区的中西医人士共同成立了中西医药研究会总会。边区政府为吸引培养医药人才，制定了唯才是举的卫生技术政策。1939年1月，边区通过《建立边区卫生工作保障人民健康》议案，提议要培养卫生技术人员来维系人民健康，增加人民医药卫生知识等方案。1941年1月，颁布《陕甘宁边区政府训令——抽调人员学习兽医和卫生》，指出各分区应当推荐人才进行学习，造就高明的卫生人才队伍。1942年10月，边区卫生处发布《关于所属技术人员待遇规定的通知》，同年又出台《陕甘宁边区医师管理条例》，对技术人才施行奖励优待政策。1943年3月又制定《陕甘宁边区国医国药奖惩条例草案》，指出优待中医、培养中医尤为重要[5]。

1.3 关注重点人群的卫生保健政策

在艰苦卓绝的抗日战争中，边区政府时刻关注着妇幼和干部这些重点人群的卫生保健工作。妇幼卫生保健工作关乎边区的人口繁衍发展，为降低妇幼的死亡率，1939年4月，边区出台《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，要求保育儿童，禁止对于儿童的虐待[1]。1941年1月，边区政府针对妇幼保健工作发布《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》，详细规定了各个单位不得歧视孕期或带有儿童的女职工，需专门为其留有育儿时间，孕妇产前和产后需给予适当的休假时间，特殊状况还可再酌量考虑。除此之外，边区政府还要求各县市、区乡普遍设立管理妇幼的卫生组织，各县市政府第一科内添设保育科员一人，区、乡政府内添设保育员各一人，暂由区、乡妇联兼任，专门负责孕产妇、儿童的调查、登记、统计、卫生、奖励、保护等工作[6]。1944年12月，边区参议会又制定了《关于保育儿童健康案》。

为搞好干部卫生保健工作，1939年夏，边区政府成立边区干部休养所，1940年颁布《边区干部休养所暂行条例》，明确了休养干部具备接收的资格和其生活待遇。1941年8月，政府颁布的《陕甘宁边区政府病员优待照护简则》，对干部病员就医问题做了具体规定。1942年8月，根据中共西北局的要求，边区政府发布《关于改善休养员生活待遇》准许的批复，保障了干部卫生保健工作的物质基础。

1.4 预防为主、防治结合的疫情防控政策

由于边区原先疫病频发，陕甘宁边区政府确立了预防为主、防治结合的疫情防控政策，有效地控制了疫情传播。

1938年4月，边区政府颁发《八条注意事项》，提出了注意清洁卫生、预防传染病传播的详细做法。1941年3月，边区民政厅做出通告，针对疫病制定了隔离措施:发现瘟疫时须将病人安置另窑居住，严格与健康人隔离，禁止与健康人公用饮食器具，病人用后的器具，须消毒后方可使用（开水煮或石灰泡）[7]。在收到疫病通知时，相应的政府要在第一时间做出防治措施，根据情况发展还可以关闭交通道路，封锁疫情地区。1942年4月28日，边区成立防疫总委员会，负责管理边区的疫病救治工作。随后又出台了《预防管理传染病条例》，针对疫病分类、上报疫情、病人隔离及建立隔离院各方面措施做了详细规范。1944年11月，边区通过《关于开展群众卫生医药工作的决议》，确定了广泛进行卫生运动是防治疫病的第一关键任务。在该政策指引下，边区大力开展卫生防疫教育和清洁运动，有效预防了疫病的发生，降低了人员死亡率。

2 边区医药卫生政策的鲜明特征

2.1 严密的系统性

从组织方面看，陕甘宁边区政府制定的医药卫生政策，从边区到县市、乡镇以至家庭都有具体规定，形成一个从上到下、系统严密的体系。《陕甘宁边区卫生行政系统大纲》规定由民政厅掌管边区的卫生工作，厅下设卫生处管理边区的卫生计划，各县市的卫生组织由其政府及公安局负责，下设卫生所。《陕甘宁边区卫生委员会组织条例》规定在市镇区域，设卫生委员会负责卫生工作。《关于开展卫生保健工作的决议》又要求:建立模范的卫生乡、镇与家庭，以推动其他[1]。这样便规划出了从边区，县、市、镇到家庭的卫生管理体系。

从涉及的内容看，1940年边区颁布的《陕甘宁边区保健药社暂行条例》《陕甘宁边区国医研究会简章》《边区干部休养所暂行条例》，1942年边区发布的《预防管理传染病条例》《关于所属技术人员待遇规定的通知》《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》等卫生政策文件包含着医药机构、人员管理、妇幼保健、疫病防治、干部保健等各个方面，具备较强的系统性。

2.2 广泛的群众性

边区政府始终坚持群众路线，将群众利益作为各项政策制定的出发点和落脚点，实施过程中也注重团结群众、依靠群众。政策成果为群众所共享，因而得到了广大人民群众的爱戴和支持，体现了广泛的群众性特征。1939年12月，边区颁布的《关于开展卫生保健工作的决议》，指明卫生工作的根本目的是保障群众健康。1940年3月出台的《陕甘宁边区保健药社暂行条例》规定辅助地方行政机关，团结人民进行卫生保健事业[1]。表明卫生工作需要充分团结人民群众。1942年3月，根据供应群众医药困难的问题，边区发布《关于收费免费办法的通令》，规范了群众就医免费和收费的条件，最大限度使群众免费治疗疾病。据陇东医院统计，1943年至1944年，共免收群众医药费44万元，边区卫生处半年内免费为群众治疗20 000多人次，深受群众的欢迎与拥护[8]。1944年11月16日，边区文教大会通过《关于开展群众卫生医药工作的决议》，指出卫生运动需要群众积极参与，才能保障边区医药卫生工作的顺利开展。

2.3 突出的实效性

在边区政府政策的指导下，边区创办了边区医院、边区防疫委员会、保健药社等多个卫生机构，培训了大批卫生人才，极大地降低了人员死亡率，促进了边区社会建设，彰显了政策的实效性。边区防疫委员会在开展疫病防治运动后获得了突出效果，增加了阻止疫病传播的设备，生活垃圾处理和环境清洁等卫生工作也有了规范的制度指导，并建立起4个模范村，49个模范家庭，1个模范行政市[1]。1940年在边区政府的动员下，延安群众中打防疫针的共计有一千余人[5]。

在政策指导下，边区成立医药机构及其他训练班的成果显著。保健药社到1944年各县已成立分社共26处，分布在延安、延川、清涧、绥德、神府、子洲、延长，固临、志丹、甘泉、富县、靖边、定边、曲子镇、环县、华池、安塞、延安市等20个县市，治病救人，成千上万。如曲子镇保健药社，两年中治好病人11 440名[1]。1944年到1945年，边区各地开办了张清益等18个助产训练班，训练出359个助产员[4]。据1944年12月边区数据显示，边区医院发展到11个，卫生所有75个[9]。

3 边区医药卫生政策的现代启示

3.1 必须坚持以人民为中心，不断提高人民群众的健康水平

我党医药卫生工作的目的始终是为了人民群众的生命健康，它是党和政府紧密联系人民群众的重要一环。陕甘宁边区政府和毛泽东等领导同志一直重视人民群众的健康水平，自始至终围绕人民健康去制定和实施医药卫生工作的大政方针。1939年1月，边区第一届参议会做出的对陕甘宁边区政府工作报告的决议便号召发展卫生保健事业，以增进人民的健康。1941年11月，边区政府主席林伯渠在政府工作报告中指出，边区所颁布的一切与人民相关的政策，都是边区同胞迫切要求的具体化，它照顾到人民的现在，也照顾到人民的将来，因而它是边区人民自己的政策。在革命战争年代，提高人民健康水平是赢得战争胜利的重要一环。如今，在面对新冠肺炎疫情的肆虐下，我们必须继续坚持以人民为中心，实事求是地为人民制定相关政策，不断提高人民群众的健康水平，打赢疫情防控阻击战。

3.2 必须坚持中西医结合，走中国特色的医药卫生发展道路

陕甘宁边区政府因地制宜，制定中西医结合方针，促成了中西医长期合作，开发了中医药资源，改变了缺医少药状况，促进了边区医药卫生事业发展。在1945年3月边区中西医药研究会总会成立大会上，边区政府主席林伯渠便提出坚持中西医结合不仅可以更好地降低人员得病率及死亡率，保障边区群众生命安全，提升边区经济能力，还可以填补医药卫生空缺，对中国未来的医药卫生发展也有重要价值。中国特色社会主义进入新时代，继续坚持中西医结合依旧非常必要。在2020年疫情发生后，党和政府采用中西医结合的方针，派遣中西医专家组赴各省进行救治，河南、甘肃、广东、浙江、上海等省市坚持中西医结合治疗，取得良好效果，总有效率在90%以上，结果鼓舞人心。在应对当前重大公共卫生事件时，党和政府必须立足国情，发扬历史悠久的中医，结合西医的科学，发展新时代医药卫生事业，走中国特色的医药卫生发展道路。

3.3 必须加强卫生防疫体系建设，增进公共卫生福祉

陕甘宁边区政府能够有效控制疫病流行，降低死亡率，得益于健全的卫生防疫防控体系以及及时地开展人员免费接种疫苗、进行公共卫生宣传和健康教育等一系列公共卫生措施。

边区政府建立防疫总委员会后，在区、乡、村成立防疫小组，下面又分别设疫病防治卫生委员会、卫生员等，将防疫工作深入乡村和家庭里，构建起健全的卫生防疫体系，及时有效地阻断了疫病传播。在公共卫生福祉方面，根据统计，边区卫生处从1941年7月到1944年7月共种痘5.2万人，预防注射7 723人，给群众种痘11万人。边区政府还经常举办卫生展览会进行健康宣传教育并取得了显著成效，这些成功经验启示我们现在面对新冠肺炎疫情常态化也必须加强卫生防疫体系建设，构建疫情阻隔防线，提升公共卫生服务，增进公共卫生福祉。