『定期报告 扩容』背后的人大监督逻辑

近期召开的十三届全国人大常委会第三十四次会议，听取审议了国务院关于2021年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告。事实上，自2016年起，年度环保报告已连续七年接受人大的例行检阅，并由此塑造了一道生机勃勃的人大监督景观。

在人大监督权的行权谱系中，听取审议工作报告是最基本、最频繁的监督手段。对于担当经常性监督的全国人大常委会而言，报告事项和议程设置大致可分为两类：一是指向不同议题的行政、监察、司法机关的专项工作报告和全国人大常委会的执法检查报告，其特点是议题分散且短期内不再重复相同议程。二是聚焦相同议题的“定期报告”，其特点是议题统一且纳入每年重复的常规议程。这两大分类，也是权力机关合理考量监督重点、科学配置监督资源的结果，前者往往针对当下的紧迫议题，致力监督的及时性，后者则在监督力量的投放、监督力度的持续等纬度，具有更大的优势。

在相当长的历史时期内，全国人大常委会听取审议的“定期报告”，只是局限于中央决算、预算执行、计划执行、财政审计等工作报告。不过，自环保报告率先突破后，“定期报告”便迈开了不断扩容的步伐。2017年12月，全国人大常委会法工委首次亮出备案审查成绩单，不仅填补了立法监督专项报告的空白，也由此开启了全国人大常委会又一项常规议程，到2021年年末，备案审查报告已连续五年接受年审；2018年10月，国务院首次向全国人大常委会呈报国有资产“家底”，国有资产就此成为人大每年复制的监督议题，到2021年10月，国资报告已连续四年登场亮相。

全国人大常委会的示范效应，也催动了地方人大的跟进，环保、国资、备案审查纷纷确立为“定期报告”事项，纳入人大监督的常规议程，已成为近年来各级人大行使监督权的鲜明特色，标示了人大监督不断升级的改革努力，而其所内含的监督逻辑和价值追求，更是意义深远。

人大行使监督权的首要前提是知情权，与议题较窄、期限固定的专项工作报告相比，“定期报告”提供了更为全面的信息资源，也能满足动态化的信息公开，进而实现知情权的最大化。以国资监督为例，此前全国人大常委会虽曾数次听取审议国资专项报告，但仅仅局限于企业国资范畴，涵盖所有领域国资的底帐始终模糊不清。随着国资进入“定期报告”序列，通过综合报告与专项报告相结合的全新模式，短短四年间，便完成了四大主要类别国资的信息公开全覆盖，而宏观与微观、即时与变化相结合的国资明白帐，也为人大监督国资的广度和深度奠定了坚实基础。

尤其是，“定期报告”的扩容，打破了以往此类报告集中于财政监督、经济监督的局限，大大拓宽了人大监督的视野、强化了人大监督的力度。环境保护、国资管理、备案审查这三大事项，都是关涉改革发展、法治全局、公民权利的重量级议题，通过“定期报告”的加持，开辟常规议程的通途，正是建构常态化、长效化、制度化监督机制的必然选择。而其监督份量和压力的全面释放，既是对现实需要的呼应、对民意诉求的尊重，也将警示、倒逼相关公权机关依法担责、立规，进而真正实现人大监督的功能和效力。

还应看到，事关国计民生的重大议题增补进“定期报告”行列，将激活公众参与等民主机制，推动人大监督与社会监督的良性互动，进而汇聚、放大监督合力。以备案审查为例，曾长期处于“鸭子凫水”式的低调运作状态，社会公众知之甚少。而备案审查定期报告制度的成功构建，彻底唤醒了公开性，不仅凝聚了对于立法监督的社会共识，也催动了普通公民“一封信件就可以撬动国家权力机关审查”的监督激情。2017年年末首份备案审查报告浮出水面后仅仅一个半月，全国人大常委会法工委就收到了3000多件多件审查建议，其数量超过前五年的总和，即为明证。

不难预见，“定期报告”或将延续扩容的趋势。比如，监察体制的重塑是近年来最重大的政治改革之一。2020年8月，全国人大常委会首次听取审议了国家监察委员会关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告，标示着人大以往对“一府两院”的监督，正式扩展至对“一府一委两院”的监督。基于监察工作在约束公权、反腐倡廉中的重要作用，未来条件成熟之时，是否可以考虑将监察报告由目前的专项报告进一步升级至“定期报告”？

当然，“定期报告”的扩容，也需充分考虑监督资源的承受能力，这就要求议题筛选紧扣时代脉搏、把握深层焦点，真正做到“重中选重”，并且以落实监督效力、解决现实问题为归宿。而是，也是人大监督的理想愿景和应尽使命之所在。