系统观念下的人大监督路径探索创新—— 以惠州市人大常委会监督大气污染防治工作为例

郭 敏

系统观念，是辩证唯物主义和历史唯物主义的重要内容，是我们党认识世界、改造世界的基本思维方式和重要工作方法。坚持系统观念，既是学思践悟习近平新时代中国特色社会主义思想方法论的重要内容，也是推动人大监督工作与时俱进的重要遵循。在系统观念下审视人大监督工作，一是要将人大监督置于整个监督体系中，发挥监察监督、审计监督、检察监督，以及舆论监督、社会监督等整体功能；二是要将人大监督置于人大职权体系中，充分发挥监督职权与立法职权、代表工作之间的互动作用；三是要将监督内容和监督形式赋予系统性、整体性的认识，把握监督重点，正确处理宏观监督与微观监督的关系。

系统思维下人大监督实践探索

惠州市人大常委会坚持系统观念，运用辩证思维，聚焦大气污染防治工作，采用“小切口”“回头看”“大联动”“立新规”等形式织密监督网，对大气污染防治人大监督工作进行了有益探索和创新实践，推动实现惠州市环境空气质量连续7年排名全国重点城市前列，环境空气质量优良率连续4年位居珠三角第一。

（一）“小切口”监督，督小督实以点带面。“小切口”监督就是根据惠州环境空气质量精细化管理需要，聚焦具体问题，推动具体问题解决。惠州市人大常委会每年综合分析上一年全市环境状况和环境保护目标完成情况，选取大气污染防治中“小切口”开展监督。2018年以来，聚焦泥头车运输扬尘污染防治，督促泥头车密闭化和绿色化改造更新，截止2020年底，全市共更换新型环保泥头车共2 220辆，泥头车密闭化率实现100%。2019年以来，聚焦城市道路临时占用施工扬尘污染，开展人大专题调研，听取和审议政府专项工作报告，持续发力推动施工扬尘污染防治。三年以来，全市开展工地扬尘整治6 292次，查处施工工地扬尘污染案件209宗。2020年，聚焦汽车尾气自动监测系统建设、汽车排放检验与维护制度建设开展专题监督，督促和支持市生态环境局于当年建成5个机动车尾气遥感监测站。惠州市生态环境局、交通局和市场监督管理局于当年10月15日发布了《惠州市汽车排放检验与维护制度实施方案》，从2021年1月1日起实施。

（二）“回头看”监督，常专结合久久为功。“回头看”监督就是对大气污染防治人大监督建议落实情况的跟踪问效。2019年起，惠州市人大常委会连续三年对城市道路施工扬尘污染防治进行“回头看”，通过听取和审议专项工作报告、专题调研、明察暗访等方式，推动具体问题解决。2021年3月，“回头看”检查了上一年市常委会关于大气污防治专题审议意见的落实情况，提出了尽快发挥机动车尾气遥感监测系统作用，加快完善汽车排放检验与维护制度的监督建议，督促惠州市政府于2021年4月发布了《关于禁止黑烟车上路行驶的通告》，从6月1日起对黑烟车实施处罚。市污染防治指挥部办公室，根据人大监督意见，发出《关于加快完善汽车排放检验与维护（I/M）制度的督办函》，要求牵头部门明确时间节点，倒排工期，加快推进M站管理系统，增加M站数量，提升监管效能。下来将继续跟踪汽车排放检验与维护制度落实情况，推动建立“生态环境部门检测取证、公安交管部门实施处罚、交通运输部门监督维修”的联合监管执法模式，切实为大气“减负降尘”。

（三）“大联动”监督，协同借力凝聚合力。“大联动”监督就是拓宽监督视角、延伸监督触角、放大监督听角，形成立体监督网。在大气污染防治工作中，惠州市人大常委会探索建立全方位、多层次、多角度的“大联动”人大监督格局。与市污染防治攻坚战指挥部、下沉督导组联动，建立信息定期通报制度，实现方案、重点、问题“互通共享”；与职能部门监管联动，及时将调研、暗访检查发现的问题转交职能部门依法处理；与县区人大监督联动，从年初制定工作要点到实际工作调研，从代表集中视察到专业代表小组活动，从年度专项报告审议到日常监督工作安排，实现全市各级人大议题设立、代表视察、审议意见对接联排，同频共振；与新闻媒体舆论联动，全面报道人大调研、检查视察、代表审议情况，联合制作人大专项调研、暗访、“回头看”等方面的微视频，曝光大气污染防治违法违规行为。2018年以来，涉及大气污染防治工作各类新闻报道110余篇，揭示存在问题，宣传正面典型，介绍成功做法，营造舆论氛围。

（四）“立新规”监督，制度先行督战护航。“立新规”监督就是发挥人大地方立法职权，通过地方立法推动解决大气污染防治突出问题。2019年，根据扬尘是惠州环境空气质量主要影响因素的科学分析，惠州市人大常委会制定出台了《惠州市扬尘污染防治条例》，进一步明确部门职责，细化重点领域扬尘防治措施，建立信息共享巡查机制，实现了立法制度设计与实际情况精准对接，其做法得到中国人民大学等院校36位法学专家教授的高度评价和充分肯定。条例颁布后，利用学习强国APP、南方日报、惠州日报、惠州电视台、惠州电台等媒体进行广泛宣传，刊载相关报道20余则、制作专题节目10余期；市生态环境等部门按要求建立了扬尘污染联合执法检查机制，与城管执法部门共享空气质量监测信息和工地扬尘在线监测信息；全市检察机关启动大气污染防治公益诉讼工作，全市逐步形成大气污染群防群治格局，凝聚共同守护“惠州蓝”的强大合力。

系统观念下人大监督的经验启示

（一）实现内部监督和外部监督有机结合，形成监督合力。惠州市人大常委会监督工作坚持系统观念，针对大气污染防治工作工作量大、技术含量高的特点，注重大气污染防治监督协同联动，汇聚合力，变“独角戏”为“大合唱”。既大力挖掘内部力量，开展常委会组成人员、各级人大代表和代表专业小组联动，扩大监督范围，凝聚监督力量，发挥整体优势；又注重整合外部力量，加强与生态、城管、交通、司法、新闻舆论等各类监督主体的沟通交流和信息共享，优势互补，形成共同监督格局。

（二）实现监督职权与立法职权有机结合，凝聚法治力量。人大的各项职权是一个自成体系的权力系统，在系统观念下，要把发挥监督职权作用与发挥立法职权作用结合起来，增强人大监督工作的针对性、实效性，同时提升地方性法规制定、修改、废止的及时性和有效性，实现人大工作质效提升。惠州市人大常委会推动监督职权和立法职权相互促进，立足解决环保领域人民群众反映强烈的突出问题，以高质量地方立法为大气污染防治工作提供法治保障，加强在污染防治方面的法治供给和法律监督，并把成熟经验做法上升为制度、转化为法规，以法治之力推动改善空气环境质量，制定实施《惠州市扬尘污染防治条例》，推动大气污染防治不断取得显著成效。

（三）促进宏观监督与微观监督有机结合，提升监督实效。人大监督工作涉及经济社会、民主法治、生态环保等各方面，是一次复杂的系统工程。从系统观念角度来看，人大监督就必须谋全局抓大事，围绕党委所想、政府所做、群众所盼依法履职，体现人大担当和作为。同时人大监督要找准切入点，确保选题“少而精”，推动工作“深而实”。惠州市人大常委会坚持“小切口”监督，聚焦短板，从小问题入手，以点带面，积小胜为大胜，以“钉钉子”的精神和“拧螺丝钉”的韧劲，连续四年对泥头车运输污染进行“回头看”监督，连续三年对城市道路临时占道施工扬尘污染防治开展“回头看”监督，连续两年对城市机动车尾气污染防治开展“回头看”监督，做到“不见成效不收兵，不达目标不停步”。