“三权”分置认知、农地流转与粮食种植间的关系研究——基于江西省的调查分析

吉登艳 张安皓 周来友 萧欣雨 赖欢欢

（1.东华理工大学测绘工程学院，江西 南昌 330013；2.赣南师范大学，江西 赣州 341000；3.新余学院经济管理学院，江西 新余 338004）

0 引言

农村土地产权制度明晰与稳定是引导农地有序流转、实现农业规模经营和推进农业现代化的重要基础。为此，我国政府一直致力于农村土地产权制度及相关配套政策的完善。2013年中央农村工作会议和2014年中央一号文件均提出在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》再次强调，要坚持农村土地集体所有，促使承包权和经营权分离，实现所有权、承包权、经营权“三权”分置，引导土地经营权有序流转。2015年中央一号文件提出，要明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》将土地承包权与经营权进行分离，实现“三权”分置，进一步放活了土地经营权。2018年修改的《中华人民共和国农村土地承包法》为农村土地“三权”分置提供了法律保障。从上述政策回顾可知，推进农村土地“三权”分置，促进土地经营权流转和形成农村土地适度规模经营的格局，已然成为目前我国农村土地产权制度改革的主导方向。

然而，我国农村土地产权制度改革在不断激励农地流转和规模经营的同时［1-2］，带来了土地资源禀赋效应增强、农地流转意愿价格提高［2-4］、转入户的土地成本提升等问题。这些问题会引起农户的农地转出意愿降低，阻碍农地市场发育与农地规模经营。同时，在粮食生产高投入低产出、生长周期长的现实背景下，为控制生产成本和实现收益最大化，理性的转入户（尤其是一些新型农业经营主体）将减少粮食作物种植面积，增加经济作物种植面积，造成种植结构“非粮化”［5-6］，对我国的粮食生产与安全造成重要威胁［5，7］。因此，深入探析农地“三权”分置改革对农地流转的影响及流转后农业种植结构的变化，对于有效推动农地规模经营、实现农业现代化和保障我国粮食安全具有重要的现实意义。

鉴于此，在分析农户“三权”分置认知、农地流转和粮食种植现状的基础上，探析三者之间的关系，旨在回答政府迫切关注的两大问题，即“三权”分置是否促进了农地市场发育，农地市场发育是否导致农业种植结构“非粮化”转变。

1 研究区域与数据来源

笔者以江西省为研究区域，原因主要如下。一是江西省是我国粮食主产区之一，一直承担着保障国家粮食安全的重要责任。二是江西省属于丘陵地区，土地细碎化经营问题严重，如何引导土地规模经营、实现农业现代化是当前江西省政府工作的重点之一。三是江西省经济欠发达，是劳动力集中输出大省。大量青壮年劳动力外流导致农村劳动力显著老龄化，制约着当地农业生产效率的提升与农业现代化的实现。而引导土地经营权有序流转、实现规模经营是解决这一问题的重要途径。

研究数据主要来源于2022年对江西省农户的抽样调查，主要采取线上与线下相结合的方式进行调查。线下主要选择江西省代表地区的大学生进行问卷访问培训，再由学生利用暑期回家在本村或邻村完成入户调查；线上主要选取省内高校的江西省农村籍大学生，通过线上培训与发放电子问卷相结合的形方式，让学生通过打电话访问家长或亲戚的形式完成问卷调查，最终共获取122份有效问卷。

2 “三权”分置认知、农地流转与粮食种植现状

2.1 “三权”分置认知

“三权”分置制度制定的主要目的在于盘活土地经营权。2018年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定承包方享有依法流转土地经营权的权利。但在我国，由于正式制度或法律在农村不同地区可能存在执行差异以及不同地区的村庄自治规则、村级偏好、信息传播（如媒体和村级会议）等不同，农户对政策或制度的认知可能存在较大差异［8］。另外，相较于法律层面的政策或制度，农户的政策或制度认知是影响其土地利用行为与决策（如农地流转）更为直接的因素［9-12］。为此，笔者基于“三权”分置制度推行背景，分析农户的制度认知现状，进而识别不同制度认知农户的农地流转差异及可能产生的种植结构变化。

如表1所示，农户对“三权”分置制度了解甚少，仅有26.23%的农户较了解或非常了解该项制度，仍有36.89%的农户对该项制度不太了解或完全不了解。与农户深入沟通交流得知，之所以出现该现象，主要在于该项制度的宣传工作落实不到位。

表1 样本农户对农地“三权”分置制度的了解程度

在“三权”分置制度的作用认知方面，仅13.11%的农户认为该制度无用，绝大部分农户（86.89%）认为该项制度是有用的。其中，农户对制度“可保留承包权、土地的社会保障属性得以稳定”“承包权保留的同时经营权可流转”“强化经营权的地位、经营权的稳定性提高，有利于经营者长期经营”3项作用的认同度较高。此外，少量农户还提出该项制度具有吸引农业投资和先进技术引入、提高土地利用效率、促进土地综合利用等诸多作用（见表2）。

表2 样本农户对农地“三权”分置制度的作用认知

2.2 农地流转现状

一是研究区域内样本农户农地流转较为活跃，但仍有大量土地未参与流转也未经营。分析发现，样本农户中40.98%参与了农地流转，其中27.87%的农户仅转出农地，9.01%的样本农户仅转入农地，4.10%的农户既转入又转出农地，但仍有59.02%的农户未参与农地流转（见表3）。同时，调研过程中发现，研究区域内不少农地处于撂荒状态。通过深入访问农户得知，其主要原因如下：一方面，农地经营收益水平较非农工作低，农户普遍外出务工而不愿意在家经营农地；另一方面，江西省地形以丘陵和山地为主，农地较为分散和细碎化，难以实现规模化生产，导致长期以来土地租赁者较少。在大量农户外出选择非农就业而家中农田无人愿意租赁的情况下，农户只能选择将农地撂荒。

表3 样本农户的农地流转参与及流转对象情况

二是流转主要局限于村级内部，且以代耕形式的流转居多。由表3可知，约75.00%的农地转入和71.80%的农地转出对象为亲戚、朋友或邻居以及本村其他人。这说明农户间的农地流转多为亲戚朋友间的代耕行为。这与农户农地转入原因统计中，“帮亲戚朋友代耕”是转入农地的第二大原因相一致。农户转出农地主要是因为从事其他行业工作，没有时间耕种；种地收入不高；耗费人力、物力、财力，太辛苦等（见表4）。

表4 样本农户的农地流转原因

2.3 粮食种植现状

由表5可知，样本农户中仅54.92%的农户经营了农地，户均经营农地面积为1.597 hm2，45.08%的农户未经营农地。这与前文所判断的研究区域内农户农业经营热情不高相符。农户未经营农地的原因除部分农户的农地已全部转出而不再经营外，还有一部分农户将农地直接撂荒而未经营。这主要是因为受丘陵地形限制，农地市场发育水平较低，而农户普遍外出务工，若无亲戚代为耕种，农户只能撂荒耕地。在经营农地的农户中，种植粮食的农户占比89.55%，户均粮食（水稻）种植面积达0.509 hm2，这与研究区域江西省为粮食生产大省相符。同时，样本农户普遍种植高产的双季稻，户均早、晚稻种植面积高达0.373 hm2，约占户均粮食种植面积的73%。

表5 样本农户的农地经营与粮食生产情况

3 “三权”分置认知、农地流转与粮食种植间的关系分析

3.1 “三权”分置认知与农地流转间的关系

正如前文所述，相对于制度实施，农户的制度认知是影响其土地利用行为与决策更为直接的因素。为此，笔者进一步从农户对制度的了解、“三权”分置是否有用和作用大小3个层面考察农户的“三权”分置制度认知与农地流转行为间的关系，结果如表6所示。一是除了“非常了解”的样本只有1户且未参与农地流转外，整体来看，随着农户对制度的了解逐渐深入，农地流转参与率提高。具体来看，在一般了解和比较了解“三权”分置制度的农户中，参与了农地流转的农户占总样本的比例分别为13.93%和15.57%，而对“三权”分置制度不太了解和完全不了解的农户中，农地流转比例仅为8.20%和3.28%。二是在认为“三权”分置制度有用（即制度作用认知得分非零分）的农户中，参与农地流转农户占比总和达37.71%，而认为农地“三权”分置无用的农户农地流转参与率仅为3.28%。从两类农户的农地流转数据对比可知，认同农地“三权”分置制度作用的农户比不认同其作用的农户更倾向于农地流转。三是整体上看，认为制度作用越大的农户，农地流转参与、农地转出与农地转入的比例均越高。这再次印证了“三权”分置制度对农地流转的促进作用。

表6 不同制度了解与作用认知农户的农地市场参与情况

综上可知，无论是制度了解程度，还是“三权”分置是否有用和作用大小，均显现出了“三权”分置制度认知与农地流转间的同向变化关系，即农户对“三权”分置越了解且认为该项制度越有用，农地流转概率越高。这在一定程度上验证了“三权”分置制度的农地流转促进效应。

3.2 农地流转与粮食种植间的关系

粮食种植与农地流转间的关系如表7所示，转入户粮食种植规模（户均1.551 hm2）显著高于未转入户（户均0.272 hm2），即农地转入显著提高了粮食种植的规模效益。转入户粮食种植面积占比（64%）与非转入户的粮食种植面积占比（72%）相近，说明研究区域内农地市场发育背景下种植结构并未呈现出显著的“非粮化”转变。其原因可能是：研究区域内农地流转普遍为亲戚或朋友间的代耕行为，转入户转入农地的主要原因是帮亲戚代耕，并非为了实现规模经济和农业生产收入增长而进行的农地市场流转。代耕农户为节约投入和劳动力，倾向于选择种植机械化水平更高、投入水平更低和劳动力需求更少的粮食作物。但需要注意的是，转入户的粮食种植面积占比较未转入户的粮食种植面积占比仍略低（8%），且随着农地市场化水平的提高，这一差距可能会增大。因此，在政府不断推动农地规模经营的背景下，该地区种植结构“非粮化”的问题仍应引起重视。

表7 转入户与未转入户的粮食种植行为比较

就转入户的种植结构来看，转入户中稻种植面积较小，户均为0.117 hm2，而双季稻种植面积较大，户均1.149 hm2。这表明农户为追求粮食高产和高收益，优先选择年总产量较高的双季稻。

4 研究结论与政策启示

基于以上分析，笔者得出以下结论。一是自农地“三权”分置制度提出以来，从政策与法律层面推进了该制度的实施，但农户对“三权”分置制度的了解程度普遍不高。这不利于农户权利的行使和保护，无法激活土地经营权流转和实现农业规模经营的政策目标。虽然农户对“三权”分置制度的了解程度普遍不高，但是农户较为一致地认同“三权”分置制度。二是研究区域内土地市场较为活跃，但仍存在部分农户农地未流转也未经营的撂荒现象，且既有的农地流转以亲戚、朋友或邻居以及本村其他人之间的代耕流转居多。三是对“三权”分置制度越了解且认为该制度越有用的农户农地流转概率越高，但流转集中体现为基于亲戚或朋友等关系而进行的代耕行为，并非为了实现农地经营的规模经济和农业生产收入增加而进行的农地市场流转。因此，代耕农户为节约投入和劳动力，倾向于选择种植机械化水平较高、投入水平较低和劳动力需求较少的粮食作物，即研究区域内农地流转并未导致显著的“非粮化”问题。

鉴于此，笔者提出以下政策建议：一是政府应强化“三权”分置制度在农户层面的宣传，从而提高农户的制度认知，促使土地经营权流转真正得以激活与规模经营得以实现；二是积极搭建土地流转交易平台，拓展农地市场范围和适当引入工商资本，促进农地经营权高效、有序流转，以解决研究区域内农地流转仅限于村内而导致的流转不畅和农地撂荒等问题；三是随着农地市场的发展，政府应向种粮农户尤其是种粮大户给予一定的政策倾斜，通过增加种粮补贴、提供种粮技术咨询与服务、推动适合丘陵地区与山区粮食生产的机械研发与推广等措施，提高农户的种粮收益和种粮积极性。