国家资历框架视域下技能人才评价成果的应用研究

黄耿 鲍燕 司徒志平

“国家资历框架”是用以整理和编排、规范和认可整个国家范围内存在的不同层次和类型资历，如学历、学位、文凭证书、资格证书等的结构或体系。技能人才评价是技能人才培训的“风向标”，也是技能人才配置的“定位器”。在人力资源社会保障体系内，将技能人才评价成果应用于国家资历框架领域，可以有效推动各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换，促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认，避免重复评价，进而提升人力资源竞争力。

一、国家资历框架与技能人才评价的内在联系

（一）国家资历框架的内涵

“制定国家资历框架”被纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，这是解决我国教育学历证书与职业资格证书相分离问题、畅通终身职业教育渠道的重要举措。

国家资历框架由资历框架、学习成果认证、学分银行三大部分组成。这里的“资历”即参与各类学习的成果，包括习得学历、学位等文凭，获得职称、职业资格、技能等级等相关技能成果，是一段学习或工作经历的过程性证明。纵向上看，国家资历框架包含不同层级的资历以及由这些资历所形成的等级结构；横向上看，国家资历框架包含不同行业、不同领域以及不同类型的资历。参照国际通行的资历框架构建思路，结合我国人才队伍建设管理现实和未来需要，我国的国家资历框架由国家职业资历框架（含技能人员职业资历框架和专业技术人员职业资历框架）和国家教育资历框架共同组成（见下页图1）。我国的国家资历框架可设置8个等级（国际普遍采用8～10级），由低到高分别为国家资历八级至一级，其中国家资历八级为入门级，国家资历一级为最高级。

图1 国家资历框架构成

国家资历框架从法律角度明确了各类资历及同一资历不同等级的考核准则，有利于提高人才评价的规范化、准则化和横向可对比性，追求的是把各类教育与培训整合在一起，实现相互协调发展和贯通互认，强调的是不同类型学习成果的积累、互认与转换。国家资历框架是疏通技能人才成长与发展，破除不同教育类型以及不同阶段的学习经历不被认可的重要手段。

因此，构建国家资历框架可以解决各类资历间的互通问题，促进各类学习成果的相互转换，是推动现代化终身教育的重要手段。

（二）国家资历框架与技能人才评价的内在联系

当前，我国正处于产业转型升级的关键时期，社会对技能人才的需求越来越大，优化技能人才评价机制已成为加强技能人才培育的重要一环。近年来，我国不断完善职业技能等级认定体系，取得了一定的成果，但还面临着诸多问题，如考核评价结果不能贯通与互认、多元评价之间不能相互对接、制度碎片化等。这需要建立国家资历框架，为不同类型技能人才评价成果的贯通与互认提供标准和通道，使不同层次的技能水平具有可比性并实现纵向衔接。

二、技能人才评价成果与应用方式创新

（一）技能人才评价方式

1.学业评价与学历、学业证书。职业教育作为我国教育体系的重要组成部分，是培育技能人才的主力军。职业教育质量的优劣，在很大程度上决定了我国广大劳动力的素质水平。学业评价是评价职业院校学生的一种重要手段，评价内容以学生知识与技能评价、学生品德与心理评价、学生体育与身体素质评价为主，此外还包括学生综合能力评价、学习能力与交流合作能力评价、审美素养评价等多方面。目前大多数职业院校开始了学分制尝试，其中学业评价成果就可以转化为学分，为实现各类学习成果的认证、积累和转换奠定了基础。当学生达到毕业学分要求时，颁发其学历或学业证书。

2.职业资格评价、职业技能等级认定及其证书。职业资格评价、职业技能等级认定是两种并行的技能人才评价方式。我国对涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全的职业（工种）实施职业技能鉴定考试（即职业资格评价）；对不涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全的或者关系不密切的职业（工种）实施职业技能等级认定。职业资格评价主体是经人社部门备案的职业技能考核鉴定机构，评价的是劳动者从事某一职业所必备的条件；职业技能等级认定主体是经人社部门备案公布的职业院校、用人单位和社会培训评价组织，评价的是劳动者技能水平。职业资格评价、职业技能等级认定合格者可取得相应的职业资格证书、职业技能等级证书。

3.专项职业能力评价及其证书。专项职业能力评价主要针对具有一定技术含量的技能单元实施评价。专项职业能力评价主体是经人社部门备案公布的专项职业能力评价组织，评价的是特定职业劳动者的实际工作是否标准和规范。专项职业能力评价合格者可取得相应的专项职业能力证书。

4.职业技能竞赛及其荣誉称号。职业技能竞赛是选拔与评价技能人才的重要方式。近年来，各类职业技能竞赛活动广泛开展，选拔了一大批素质优良、技能过硬的高技能人才。通过职业技能竞赛，大批技能人才不仅取得相关职业资格证书、职业技能等级证书，还被授予“技术能手”等称号。

（二）技能人才评价成果应用方式创新

“谁用人、谁评价、谁发证、谁负责”是技能人才评价的新规则，因此需要什么人、如何培养、如何评价，完全由作为评价主体的企业决定。因此，新规则下，技能人才评价更接近用人需求，“毕业证书”“职业资格证书”“职业技能等级证书”“专项职业能力证书”“职业培训合格证书”等技能人才评价的结果更具含金量，与专业技术人才职称证书、国际证书、行业企业证书贯通已具备一定的基础。

1.学业证书与学历证书间的互认。新职业教育法从法制层面给予技工院校应有的地位。技工院校隶属于人社部门管理，主要培养高技能人才，颁发的是学业证书。职业院校隶属于教育部门，主要培养专业技术人才，颁发的是学历证书。两者培养的人才具有相似性和共通性，是支撑我国制造业发展的重要力量。因此，学业证书与学历证书已具备贯通的基础。

2.高技能人才与专业技术人才的贯通。按照职业活动的学科专业性与技术技能性特征区分，专业技术人才与操作高精尖加工设备、具备高超工艺专长的高技能人才之间大量存在工作内容交叉、工作活动等价的现象。除研究人员和简单体力性技能人员外，经济专业人员、服务专业人员、工程技术人员、农业技术人员、医疗卫生专业人员、教学专业人员、交叉学科技术人员、辅助技术人员与高技能人才之间的学科分类和职业分类描述信息中存在大量相似性内容，专业方向与工种岗位之间的职业活动大量重合。

同时，高技能人才与专业技术人才之间的职业活动在职业与学科的对象目标、属性特征、应知应会、技术特点、工艺流程、工具设备、质量要求、安全保障、环境场地、主要来源、派生去向11个方面具有高度对应性。高级工与员级对应，有突出贡献的高级工与助理级对应；技师与助理级对应，有突出贡献的技师与中级对应；高级技师与中级对应，有突出贡献的高级技师与副高级对应；特级技师与副高级对应，有突出贡献的特级技师与正高级对应。因此，技能人才评价领域具备与职称领域相对应的基础，职业技能等级与专业技术等级具备贯通的可能。

3.国内证书与国外证书的互认。国内证书与国外证书的互认是职业资格互认制度的有效实践，是创新技能人才培育和合作模式，促使国际职业通行证形成，破除妨碍人才流动障碍和制度藩篱的重要举措，有利于充分调动市场作用，促进技能人才在更大范围乃至全球内自由流动，激发技能人才创新活力，更好地服务区域经济发展。

在经济全球化、服务贸易自由化的今天，各国相互联系、相互依存日益紧密，各国专业团体之间的交流逐渐增加，彼此在教育、培训的质量保证及互信上日趋增强，各国间的职业资格规范和水平标准也日趋透明并趋向一致，这极大地促进了职业资格互认的发展，国内外证书的互认互通乃至职业资格国际认证将逐渐成为历史潮流。

4.职业技能等级证书与行业企业证书的贯通。企业是技能人才使用的主体，需要什么样的人才，企业最清晰明了，因此，企业应该成为技能人才的评价主体，企业技能人才自主评价是这一理念的充分体现。行业评价则可以解决因企业差异引起的技能人才评价标准不同的问题以及企业间评价不能互通互认的缺陷。

新的技能人才评价制度下，企业等用人单位可根据职业标准和评价规范自主组织开展技能人才职业技能等级认定。这有效发挥了企业作为评价主体的作用，在评价时主动匹配岗位需求和行业发展，使得评价的结果与企业、行业技能需求更加一致，因此，职业技能等级证书将逐步取代企业或行业证书。

三、技能人才评价成果的应用实践

近年来，各地不断深化技能人才评价改革，促进人才链、创新链、产业链深度融合，全力服务产业发展，畅通技能人才的发展通道。截至2021年年底，我国技能人才总量已超两亿人，高技能人才超过6000万人。

（一）技师学院与高职院校政策互通互认探索

2019年，《国家职业教育改革实施方案》提出，“根据高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院纳入高等学校序列”。2021年8月，《人力资源社会保障部国家发展改革委财政部关于深化技工院校改革大力发展技工教育的意见》强调，“技工院校毕业生按规定享受就业创业相关政策，中级工班、高级工班、预备技师（技师）班毕业生分别按照中专、大专、本科学历落实职称评审、参军入伍等相关政策”。2022年6月，人社部联合发展改革委、财政部发布关于启用新版技工院校毕业证书的通知。新版毕业证书在证件号码、学习专业、培养层次和学习形式等方面进行了调整，底部新增了“中华人民共和国人力资源社会保障部技工院校毕业证书查询网址：http://www.mohrss.gov.cn”的内容。同时，学信网也新增了技师学院、技工学校、中专、职高、中等教育学历查询。

地方政府也非常关注“技师学院与高等职业院校政策互通互认”事宜。例如，广东省在技师学院纳入高等学校序列方面进行了大胆尝试。2021年2月，广东省教育厅发布公示，拟将广东省轻工业技师学院、深圳技师学院、中山技师学院纳入高等学校序列，并进行更名。2022年1月，广东省人民政府办公厅印发的《广东省推动技工教育高质量发展若干政策措施》提出，“建立学历、技能证书互认制度，支持技师学院与高等职业院校开展学分或课程互认，完成规定学分或课程的学生，可取得相应学历证书或职业技能等级证书。支持省属技师学院按照省属高等职业院校规格设置和建设。技师学院视同高等职业院校办学层次”。

（二）高技能人才与工程技术人才职业发展贯通尝试

随着经济社会的发展，人才的流动越来越频繁，职业界限越来越模糊。顺应人才成长的基本规律，破除阻碍人才流动的体制机制壁垒，深化高技能人才与专业技术人才的融合，实现全面贯通，成为我国人才队伍发展的迫切需要。为促进高技能人才与专业技术人才的融合发展，人社部于2018年印发《关于在工程技术领域实现高技能人才与工程技术人才职业发展贯通的意见（试行）》，开始探索两类人才的贯通机制，并在全国13个省进行试点。其中，山东率先进行高技能人才与工程技术人才双向评价贯通试点，高技能人才既可参加职业技能等级认定，也可参加职称评审。两类人才贯通试点过程中遇到了诸多问题，如职称评审指标与高技能人才评估指标存在较大差异，申报资格、申报材料要求、考核内容以及待遇方面存在较大差异。（1）申报资格。目前国家职业技能标准文件（2009版、2015版、2018版等）中，在申报资格标准方面，均无明确职称与职业技能等级的申报资格对应关系，且职业技能等级认定的资格申报框架仍需以国家职业标准为基准审核。（2）申报材料。职称申报需要提交专业技术总结、论文、学历、科研成果等，而高技能人才在这方面的成果极为欠缺，“抓扳手”与“抓笔杆子”两者差异大。（3）考核差异。一是职称以材料、论文及科研成果评审为主，职业技能按不同层级多采用考、评双结合。二是职称与职业技能等级贯通后，会存在工程技术人才在技能操作上欠缺，高技能人才在专业理论、科研能力上不足等问题。因此，高技能人才与工程技术人才评审结果互认还需继续深入探索实践。

（三）区域间职业资格合作与互认

职业资格的国际互认是构建具有国际竞争力的引才用才机制的重要一环。我国在多地试点开展职业资格国际互认工作。第一，推进内地与港澳间的职业资格互认制度。例如，广东先后对香港地区三个职业工种和澳门地区十三个职业工种的职业技能证明材料实现单方认可。第二，认可了一批境外职业资格。例如，北京、上海分别将82项和124项国际职业资格纳入境外职业资格证书认可清单。第三，开放职业资格考试。例如，对港澳台同胞全面开放了职业资格考试，并允许符合条件的境外人员，参加除涉及国家安全、公共安全、意识形态等领域外的国内职业资格考试。第四，引进国外职业资格证书。例如，广东为实现职业教育与国际接轨，开创了国家职业资格证书与国际职业资格证书“一试两证”的考评发证模式，与英国伦敦城市行业协会在美容、美发、化妆、美甲等工种开展了国际职业资格认证试点，与美国认证协会和美国船级社合作开展了人力资源师、维修电工、汽车修理工、计算机操作员、珠宝设计师、焊工等职业工种职业资格评价。

（四）一试双证、多证探索

我国的职业技能评价体系大致分为四类，一是人社部与相关部委及其所属机构组织的职业资格考试；二是用人单位、技工院校和第三方评价机构组织的职业技能等级认定；三是由相关行业主管部门组织或在行业主管部门指导下由有关社会机构推出的认证培训考试；四是由行业龙头或领军企业组织的企业认证培训考试。第一、二类职业技能评价属于国家评价领域，第三、四类职业技能评价属于行业和企业评价领域。多年来，通过职业技能评价制度的实施，我国培育了大批技能人才，但也出现了诸多问题，如证书门类繁多、质量堪忧。为此，国务院办公厅发出《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》，对国家职业技能评价相关组织、考评与发证等活动进行了清理规范。

从职业认证发展的历程来看，行业、企业评价与国家评价将在长时间处于并存的态势，且行业协会、行业龙头企业已具有高质量的培养、认证相关技能人才的课程及证书体系，因此，行业或企业评价标准与国家职业标准互认已具备良好的基础。为此，各地开展了行业或企业证书与职业技能等级证书贯通的尝试。例如，2021年底，广州与华为、阿里云、今日头条等龙头企业开始在数字技能领域探索“一试双证”，建立了职业技能等级证书与企业认证证书的互认机制，其中首次纳入“一试两证”的技能等级证书职业（工种）共5个，包括网络与信息安全管理员（网络安全管理员）、信息通信网络运行管理员、区块链应用操作员、互联网营销师等。技能人才通过“一试双证”政策不仅有机会同时获得职业技能等级证书和企业认证证书，还能享受到如技能补贴、积分入户等政策红利。

四、国家资历框架下技能人才评价成果的应用建议

（一）加快终身职业技能培训体系建设

加强顶层设计和制度建设，加快推进国家学分银行建设，加强质量标准建设，制定资历衔接转换管理办法，建立健全管理及保障机制，打牢国家资历框架建设落实的宏观基础。鼓励高技能人才培养、使用、评价、管理等机构及全社会共同参与职业技能培训体系建设。在人社系统的主导下，充分发挥市场作用，尽快形成合理的培训布局，建立高效能的、利于劳动者长远发展的终身职业技能培训体系。

（二）积极推动技能人才评价成果应用体系建设

坚持高位推动，通过政策的不断创新和有效引导，形成上下联动、层层推进、认真落实的格局。将技能人才评价成果应用工作纳入人力资源开发和经济社会发展的整体规划中，用高效发展理念引导技能人才评价成果应用体系建设，用持续政策供给加快技能人才评价成果应用体系建设，用体制机制改革保障技能人才评价成果应用体系建设，使技能人才评价成果应用体系建设走上快速平稳的发展道路。

（三）持续推进区域间创新政策协同

加强技能人才国际交流合作，完善国际化技能人才培养模式，推动国际职业资格双边或多边互认。第一，完善技能人才激励机制，健全技能人才多项流动机制。第二，依据技能人才成长需要，结合当前国际形势，制定职业资格证书国际互认管理办法。第三，鼓励境外人员按规定参加职业技能等级认定或职业资格评价，促进技能人才证书国际互认。第四，加强技能竞赛国际交流合作，认真做好国际技能大赛的参赛和办赛工作。第五，支持各地探索进一步扩大职业资格认可实施范围，促进职业资格证书国际互认。

（四）贯通高技能人才与专业技术人才发展通道

探索试点建立“人才资历框架体系”，完善并积极落实高技能人才与专业技术人才互评互认政策，搭建两类人才贯通与发展的“立交桥”。第一，鼓励高技能人才与专业技术人才跨界发展。加强高技能人才理论知识的强化提高，促进专业技术人才操作技能的提升，着力促进两类人才融合发展，成为新时代需要的复合型技术技能人才。第二，在技术职称与职业技能等级贯通方面进行积极探索。根据实际情况建立国家资历框架下的技能人才、专业技术人才资历级别和比照对应关系。一是以品德、能力和业绩为导向，破除唯学历、唯论文倾向，降低对技能人才参评技术职称时的学历及论文要求；二是对有技术职称的专业技术人才，根据实际情况对其职业技能等级进行认定，破除对持技能等级证书和工作年限的要求。

（五）积极推动技师学院纳入高等学校序列

第一，积极推进技工教育与职业教育融合发展，建立学历、技能证书互认制度，支持技师学院与高职院校开展学分或课程互认，完成规定学分或课程的学生，可取得相应学历证书或职业技能等级证书。例如，技工院校学生取得职业资格（技能等级）证书可转化为相应的职业院校学历教育学分，达到职业院校学业标准和要求的，颁发相应的学历证书，这样就解决了技工院校毕业生的学历问题。第二，尊重技工教育的历史发展历程，结合高等学校设置制度规定，结合技工教育的特点，将优质的技师学院纳入高等学校序列，并将其纳入高校招生考试平台。第三，支持职业院校积极培养高技能人才，符合条件的高等职业院校按程序评估后增挂职业培训学院牌子；支持职业院校开展财政补贴职业培训项目。