地方政府环境竞争、环境注意力与环境治理效率——基于地级市面板数据的实证研究

吴建祖, 王碧莹

(兰州大学 管理学院, 甘肃 兰州 730000)

改革开放以来,我国经济实力迅速增强,国际地位显著提高。这一系列成就背后,地方政府发挥着重要作用。已有研究表明,地方政府围绕GDP的竞争是驱动其不遗余力推动经济发展的主要原因[1-3],但只重视对经济发展指标的考核无疑会使地方政府官员对考核之外的领域关注不足,环境保护就是其中之一。随着环境问题日益凸显,环境绩效考核体系也随之变化。国家“十一五”规划首次设置环境约束性指标,明确提出二氧化硫和化学需氧量减排10%的考核目标;2013年12月6日,中共中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,提出对地方政府进行考核时,不能仅仅只关注经济指标,不能对地方政府进行GDP及其增长率排名,要强化约束性指标的考核,增加污染物减排等与环境保护相关指标的权重。由此可见,以GDP为主的政绩考核模式已出现了根本性转变[3]。已有研究表明,当中央政府将环境绩效纳入政绩考核体系后,地方政府围绕新的政绩考核指标展开竞争,改变关于环境问题的策略选择行为,增加环境政策执行力度[4-7],从而提高环境治理效率。在已有研究的基础上,本文以地方政府环境注意力为切入点,结合晋升锦标赛理论,研究地方政府环境竞争影响环境治理效率的内在机理。

注意力基础观理论认为,决策者行为取决于他们将注意力聚焦在哪种议题和方案上面[8]。在议题繁多、信息超载和注意力有限的情况下,地方政府注意力配置对其决策和行为至关重要。政绩考核模式的变化引发地方政府注意力的变化,进而引发其决策和行为的变化[9]。具体讲,由于地方政府在环境治理中具有一定的自由裁量权[10],当中央政府对地方政府的政绩考核强调环境保护和绿色发展重要性时,地方政府官员为了自身发展[11],会将注意力聚焦于有关环境的议题和方案上。地方政府高度关注环境问题,有利于强化地方政府在环境治理中的主导作用,进而落实企业在环境治理中的主体责任,提高社会公众参与环境治理的主动性和积极性,最终形成多方参与、良性互动的环境治理体系,提高环境治理效率。

一、 理论基础与研究假设

1. 地方政府环境竞争与环境治理效率

党的十九大报告指出,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。环境治理效率是指将用于污染治理的各项投入作为输入变量,将污染治理结果作为输出变量,从而计算得出的技术效率[12-14]。中央政府通过财政分权、行政分权与政治激励使地方政府围绕环境保护展开竞争。然而由于中央政府可以随时收回下放的权力,因此我国地方政府竞争的动力主要来源于政治激励,即地方政府围绕晋升锦标赛进行策略互动[15]。晋升锦标赛作为一种行政治理的模式,是指上级政府制定具有可比性的考核指标,多个下级政府部门的行政长官围绕该指标展开竞赛,优胜者会获得晋升机会,因此政绩考核成为地方政府竞争的主要动力[15]。

地方政府在围绕环境绩效指标展开模仿的策略互动行为时,竞争效应分为逐底竞争和逐顶竞争[16]。所谓逐底竞争是指一方放松环境规制,另一方也随之放松环境规制,是一种恶性竞争;逐顶竞争是指一方加强环境规制,另一方也随之加强环境规制,是一种良性竞争。在传统的以GDP为主导的政绩考核模式下,地方政府忽略环境问题导致逐底竞争[17-19]。当中央政府转变政绩考核模式,加强环境绩效考核后,地方政府开始平衡经济发展与环境保护之间的关系。已有研究表明,环境绩效考核可以弱化地方政府在环境治理中的逐底竞争,并最终形成逐顶竞争[4-7]。基于此,本文提出假设H1:地方政府环境竞争与环境治理效率正相关,即地方政府围绕环境绩效考核指标的竞争越激烈,环境治理效率越高。

2. 地方政府环境竞争与环境注意力

地方政府环境注意力是指地方政府党政领导班子(主要是党委书记和行政首长)对环境保护议题和解决方案的关注、沟通和理解。根据《中华人民共和国环境保护法》,环境保护议题和解决方案涉及保护和改善环境、防治污染和其他公害、保障公众健康、推进生态文明建设以及促进经济社会可持续发展。根据注意力基础观理论,决策者的注意力资源是有限的,他们需要判断哪些议题和解决方案是高优先级的,并将有限的注意力聚焦于此。注意力聚焦的过程也是一个沟通和达成共识的过程,这个过程受决策者所处的决策情境影响[8]。当中央政府将环境绩效指标纳入政绩考核体系后,地方政府处于环境绩效考核的强激励情境,在晋升锦标赛模式下,地方官员普遍更加关心其政治前途[15]。地方政府官员行为受其个人晋升利益驱动[11],在环境保护晋升锦标赛的激励下,为了晋升,他们将更多关注与环境有关的议题和解决方案。换言之,中央政府通过强化环境绩效考核,传递给地方政府环境相对绩效表现越好,晋升的可能性就越大的激励信号;地方政府官员收到激励信号,为了在环境保护竞争中胜出,实现政治晋升目的,增加对环境有关议题和解决方案的关注程度。晋升锦标赛是一种逐级淘汰的竞争模式,想要进入下一轮竞争的竞争者首先需要在上一轮竞争中胜出[15]。在激烈的晋升锦标赛中,地方政府官员如果错失某一次晋升机会,就可能永远失去晋升机会。为避免错失机会,地方政府官员会根据上级政府政绩考核激励信号,将更多的注意力投向与环境保护有关的议题和解决方案上。基于此,本文提出假设H2:地方政府环境竞争与政府环境注意力正相关,即地方政府围绕环境绩效考核指标的竞争越激烈,政府环境注意力越高。

3. 地方政府环境注意力与环境治理效率

布赖恩·琼斯从政府偏好角度出发,认为人们的偏好是稳定的,而政策选择发生变化主要是因为注意力的变化[20]。也就是说,地方政府关于晋升利益的偏好是稳定的,之所以会加强环境治理,是因为政府决策者将注意力聚焦在与环境保护有关的议题和解决方案上[21]。注意力基础观认为,决策者关注何种议题和方案将显著影响其行为,具体包括三个步骤:关注、解释、行动[8]。地方政府作为决策主体[10],面对上级政府绩效考核激励和同级政府之间的竞争压力,如何配置其有限的注意力,赋予环境保护议题意义,并据此制定行动方案,都会对环境治理效率产生重要影响。当地方政府将注意力配置在环境保护后,在筛选、解释和意义建构时,与环境保护有关的议题和解决方案成为决策者的决策偏好,优先进入决策议程,有利于地方政府制定合理的政策,进而更好地完成环保约束性指标。

1998年6月,国家将环境保护局升格为国家环境保护总局(正部级),成为国务院主管环境保护工作的直属机构。2018年3月,十三届全国人大一次会议批准组建生态环境部,不再保留环境保护部。各省、直辖市、自治区也组建了生态环境厅,成为其政府组成部门,为正厅级。地方政府通过一系列机构设置以及职能调整,扭转了环保部门的弱势地位,加强了其协调、指导和监督本辖区环境保护的职能。环境保护领域的主管机构变迁,预示着中央政府关注环保政策理念的逐步形成,同时也向地方政府发出强化环境保护的信号[22],此时地方政府会加强与各个环境政策部门的合作,有效解决环境保护中的集体行动困难,使环境约束性指标的更好完成得到有效保障。例如,在福建省B市,汽车尾气作为环境污染的主要来源,一直得不到有效解决,原因是当地环保和交管部门在治理尾气排放时没有合作执法。虽然只有交管部门有权在马路上执法,但是该部门却认为自己没有治理大气污染的责任。这一情况最终得到改善,主要得益于当地主要领导意识到治理尾气排放的重要性,并要求在治理过程中交管、环保等部门要联合执法,相互配合[23]70。

在地方政府环保投入方面,除了受到当地经济水平的制约之外,地方政府对环境保护的重视程度也会影响地方财政支出预算的走向。例如,在新疆所有地州市中,A市的财政收入最少,但2009—2012年,A市财政预算中环保支出增长幅度最大,主要是因为该市领导重视环保工作,环保作为民生支出被列为政府财政预算支出的重点领域,要求预算中加大环保投入[23]75。此外,在地方人力资源的分配方面,地方环保部门的人员编制由地方政府控制,当地方政府增加了在环境保护上的注意力配置后,会显著增加环保部门人员编制,同时提高环保部门工作人员的专业水准[23]69。

最后,环境保护是公共问题,具有时效性,这就要求地方政府充分发挥主导作用,使各决策参与者之间尽快形成共识[24]。当地方政府环境注意力增加,有利于强化环境治理企业主体责任体系。波特假说认为,设计合理的环境规制政策能够鼓励企业技术创新,提高企业生产力,抵消由环境规制带来的经济损失[25]。地方政府环境注意力增加,会使地方政府关注与企业有关的环境政策议题,设计合理的环境规制政策,最终鼓励企业进行绿色创新,使企业在自身利益最大化的同时,减少污染物排放,提高环境治理效率。地方政府环境注意力增加,还有利于健全环境治理全民参与责任体系。公众的环境参与行为本质上是一种环境监督行为,政府颁布合理的公众环境参与政策可以有效保障公众行使环境监督的权力[26]。地方政府环境注意力增加有利于地方政府完善公众参与政策,使社会公众充分发挥监督作用,提高环境治理效率。基于此,本文提出假设H3:地方政府环境注意力与环境治理效率正相关,即地方政府配置在环境保护议题和解决方案上的注意力越高,环境治理效率越高。

4. 政府环境注意力的中介作用

如前所述, 由于政绩考核模式由过去的唯GDP考核模式转变为重视环境保护和绿色发展的考核模式, 地方政府环境竞争模式也由过去的逐底竞争转变为逐顶竞争, 在晋升锦标赛激励下, 地方政府官员将更多的注意力配置到与环境保护和绿色发展相关的议题和解决方案上, 通过强化部门协作、 增加环保预算、 激发企业绿色创新活力、 鼓励公众环保参与来提高环境治理效率。 因此, 地方政府环境注意力是地方政府环境竞争影响环境治理效率的内在机理。换言之, 地方政府环境竞争与环境治理效率之间的关系依赖于地方政府决策过程中地方政府注意力配置, 地方政府环境竞争与地方政府环境注意力正相关, 地方政府环境注意力又与环境治理效率正相关。 由此, 本文提出假设H4: 政府环境注意力在地方政府环境竞争与环境治理效率关系之间起中介作用。根据上述理论分析,得出本文研究概念框架图,如图1所示。

图1 概念框架图

二、 研究设计

1. 样本与数据

由于地方政府官员政绩考核体系在2013年发生了根本性改变[3],本文选取2013—2018年293个地级市(不含直辖市)为样本。为满足计算环境治理效率的Super-SBM模型要求,剔除投入指标有缺失的样本。所需数据来自《中国城市统计年鉴》和《中国环境统计年鉴》以及“文构财经文本数据平台”。

2. 变量选择与测量

(1) 环境治理效率。由于传统的CCR和BCC模型不能将松弛变量纳入计算过程,而改进后的SBM模型又解决不了多个决策单元效率为1时无法进行差别比较和评价的问题,因此本文对环境治理效率进行测度时,选择非径向和非角度的基于变动规模报酬的数据包络分析方法Super-SBM模型[27]。参照已有研究[13-14]和数据的可得性,选取地方政府环保支出、环境管理业从业人员数作为投入指标,废水排放量和烟尘排放量作为非期望产出指标。

(2) 地方政府环境竞争。由于数据的可得性以及国家“十一五”规划将二氧化硫作为约束性指标纳入考核体系,因此本文的主要解释变量为各市二氧化硫减排率与本省二氧化硫减排率之差。

(3) 地方政府环境注意力。地方政府工作报告是对过去一年的政府工作情况的回顾与总结,也是地方政府当年的施政纲领,其内容反映了地方政府当年工作的重点和优先级。因此,本文通过对政府工作报告进行文本分析来测量地方政府环境注意力。具体测量步骤如下。

第一步:提取理论关键词。根据政府环境注意力定义提取以下理论关键词:环境保护、污染防治、公众健康、生态文明建设、可持续发展。

第二步:修正理论关键词。“文构财经文本数据平台”深度学习相似词模块首先对海量财经文本清洗和分词,其次采用神经网络中词向量模型对清洗后的文本语料进行训练,并通过词语相似度模型计算出每个词之间的相似度。这种方法更加精确,人为因素的干扰也较少,因此本文依据相似度对第一步提取的理论关键词进行修正。第一次修正后的理论关键词如下:环境保护、生态保护、污染防治、节能减排、生态文明、生态建设、可持续发展、绿色发展、环境安全。

第三步: 重复第二步直到理论关键词和相似词趋于饱和(稳定)。 将修正后的理论关键词重复第二步操作, 对每个维度新增相似词与第一次筛选出的相似词进行对比。 首先剔除与定义明显不符的相似词, 其次发现剩余的一部分相似词与第一轮筛选出的相似词重复, 而另一部分相似词与第一轮筛选出的相似词词义相近且词频过低, 据此判断理论关键词和相似词趋于饱和(稳定),最终得到理论关键词如表1所示。

表1 政府环境注意力理论关键词表

第四步:确定最终关键词。首先,将修正后的理论关键词导入“文构财经文本数据平台”中国政府文本数据库相似词模块,每个理论关键词输出相似度排名前30的相似词。其次,剔除与定义无关的相似词。再次,合并相似词。根据“文构财经文本数据平台”词频数据库扩展词频统计规则,精确词频是指关键词本身在报告中出现的次数,如报告中“发展”出现的次数,扩展词频是指包含关键词的所有词汇出现的总次数,如报告中“发展”的所有扩展词汇,包括“经济发展”“发展战略”“可持续发展”等出现的次数。所以扩展词词频中包含精确词词频,应当保留扩展词作为关键词。最后,根据扩展词频确定关键词,最终选择扩展词频大于100的相似词作为政府环境注意力关键词,见表2。

表2 政府环境注意力关键词表

第五步:统计关键词词频及词频数占文本总词频数的比值。首先将关键词表导入“文构财经文本数据平台”词频数据库的中国政府文本数据库词频搜索模块,统计每个词的扩展词频,并按省份和年份加总。其次,为避免重复统计,须减掉关键词组合的词频。例如,“节能环保”是关键词“环保”和“节能”的组合,就需要将其剔除。最后,计算每个关键词的词频数占文本总词频数的比值,从而得到政府环境注意力的测量。

(4) 控制变量。参考已有研究[6]并结合本文研究问题,控制变量主要选取人均收入、财政赤字、人口密度、产业结构、外商直接投资、高等学校在校生数和人均科技支出。变量测量如表3所示。

表3 变量测量

3. 分析方法

首先由于环境治理与环境注意力存在惯性,即前一期的环境治理效率会对当前的环境治理效率产生影响,前一期的环境注意力会对当前的环境注意力产生影响,因此本文引入被解释变量环境治理效率和中介变量环境注意力的滞后一期作为控制变量。另外,虽然前文已选择了相应的控制变量,但依然可能存在遗漏变量。为避免内生性问题,本文构建动态面板模型,并采用系统GMM进行估计,该方法是将差分GMM与水平GMM结合在一起,可以提高估计的效率[28]。在进行中介效应检验时,参考温忠麟对中介效应模型的相关研究经验[29-30],具体步骤如下:

步骤1,用式(1)估计地方政府环境竞争对环境治理效率的影响。

lnegeit=α+ρegeit-1+λ1rpolit+βXit+μi+εit

(1)

其中,α为常数项;ρ、λ1、β为回归系数;Xit为控制变量;μi表示个体固定效应;εit是随机误差项。

步骤2,用式(2)估计地方政府环境竞争对政府环境注意力(gea)的影响。

geait=α+ρgeait-1+λ1rpolit+βXit+μi+εit

(2)

步骤3,基于步骤1与步骤2检验环境注意力在地方政府环境竞争与环境治理效率关系之间的中介效应类型,用式(3)估计地方政府环境竞争和环境注意力对环境治理效率的共同影响效应。

三、数据结果分析

1. 实证结果分析

借助模型1分析地方政府环境竞争对环境治理效率的影响,具体结果见表4。模型1的回归结果证明地方政府环境竞争与环境治理效率正相关(β=1.079 7,p<0.05),假设H1得到支持。表4中模型2检验地方政府环境竞争与政府环境注意力之间的关系,实证结果说明地方政府环境竞争与政府环境注意力正相关(β=0.003 3,p<0.05),地方政府环境竞争会激发地方政府将注意力聚焦于环境相关议题和方案上,假设H2得到支持。表4中模型3估计地方政府环境竞争和政府环境注意力对环境治理效率的共同影响,实证结果发现地方政府环境竞争的回归系数不显著(β=0.555 2,p>0.1),而政府环境注意力回归系数显著(β=123.328 3,p<0.05)。综合模型1～3表明,政府环境注意力在地方政府环境竞争与环境治理效率之间存在完全中介效应。由此,假设H4得到验证。

表4 系统GMM结果

另外,作为一致估计,系统GMM成立的前提条件是差分方程中残差序列不存在二阶和更高阶的自相关,并且工具变量具有严格的外生性,因而需要对估计结果进行Arellano-Bond序列自相关检验和Sargan检验。表4中AR(1)和AR(2)检验的p值表明,模型1～3都通过了Arellano-Bond序列自相关检验,Sargan检验结果表明模型1～3中所有的工具变量都是有效的,因此,系统GMM的估计结果是一致且可靠的。

2. 稳健性检验

为验证本文研究结论的可靠性和稳健性,通过SBM模型对因变量进行重新测量,并重新检验地方政府环境竞争、政府环境注意力与环境治理效率之间的关系。

在控制前文控制变量后,借助模型1分析地方政府环境竞争对环境治理效率的影响,具体结果见表5。由表5可知,地方政府环境竞争与环境治理效率正相关(β=1.044 0,p<0.05),说明假设H1得到支持。通过表5中模型2的回归结果可知地方政府环境竞争与政府环境注意力正相关(β=0.003 3,p<0.05),假设H2得到支持。模型3的实证结果发现地方政府环境竞争的回归系数不显著(β=0.539 2,p>0.1),而政府环境注意力回归系数显著(β=120.931 4,p<0.05)。综合模型1～3,再次说明政府环境注意力在地方政府环境竞争与环境治理效率之间存在完全中介效应,假设H4再次得到验证。表5中AR(1)和AR(2)检验的p值表明,模型通过了Arellano-Bond序列自相关检验,Sargan检验结果表明所有的工具变量都是有效的,因而估计结果是一致且可靠的。

表5 稳健性检验结果

四、 结论和启示

1. 主要结论

第一,当政绩考核模式由过去的唯GDP考核模式转变为重视环境保护和绿色发展的考核模式后,地方政府竞争模式也由过去的逐底竞争转变为逐顶竞争,在晋升锦标赛激励下,地方政府官员将更多的注意力配置到与环境保护和绿色发展相关的议题和解决方案上。第二,当地方政府官员将注意力聚焦到环境保护和绿色发展后,通过强化部门协作、增加环保预算、激发企业绿色创新活力、鼓励公众环保参与来提高环境治理效率。第三,地方政府环境注意力是地方政府环境竞争促进环境治理效率提升的中介机制。具体来讲,地方政府环境竞争促使地方政府官员将其注意力聚焦于环境保护和绿色发展议题和解决方案,通过意义建构赋予其意义并进而转换为环境保护行为,提升环境治理效率。

2. 主要贡献

第一,以地方政府环境注意力为切入点,结合晋升锦标赛理论,研究地方政府环境竞争影响环境治理效率的内在机理,为解释地方政府环境竞争如何影响其治理绩效提供新洞见。第二,借助“文构财经文本数据平台”深度学习相似词模块测量地方政府环境注意力,提出详细测量步骤和关键词表,为研究者测量政府环境注意力和相关概念提供新的方法和依据。第三,选择动态面板模型中的系统GMM模型,在研究环境治理效率和注意力时考虑了滞后期的影响,并且对每个地级市的动态行为进行建模,有效克服了内生性问题,提高了估计结果的有效性。

3. 政策建议

第一,完善环境绩效考核激励措施。基于晋升锦标赛理论,地方政府官员进行政策制定和政策执行时通常基于对自身利益的考虑,上级政府只是提高约束性指标并不能有效影响地方政府对环境问题的关注,还应当进一步完善约束性指标完成后的激励措施,将外在监督的压力转变为内在晋升的动力,使地方政府能够主动关注环境治理。第二,扩大环境绩效考核指标范围。由于地方政府对环境治理的关注通常出于政治晋升目的,因此往往会忽视政绩考核指标之外的领域。为了使地方政府能够将环境治理延伸至各个领域,中央政府应当扩大和完善环境绩效考核指标,将更多的环境污染指标纳入地方政府政绩考核范围中,使地方政府能够全面关注环境污染问题。第三,将环境注意力转变为环境治理行动。地方政府仅仅关注到环境问题是远远不够的,还需要将认知转变成行动。地方政府只有通过制定合理的政策、监督企业进行减排和技术改进、引导社会公众积极参与,才能打破地方政府在环境治理问题上“光说不练”、环境治理效率难以提高的困境。