论监狱企业全面预算管理

刘 英

（四川省雷马屏监狱，四川 峨眉山 614200）

全面预算管理是以会计年度为基础，通过分析已有的生产经营信息资源，预测未来年度的经营状况，并对全过程实行监督和持续调整完善，最大限度地实现企业战略目标，提高企业精细管理能力，确保企业持续高效高质量发展。它是规范化、有序化的企业内控机制，是具有前瞻性、系统性、综合性的企业财务管理工具。全面预算管理的内容涵盖资金预算、收入预算、成本预算、项目预算、盈亏预算。监狱企业作为具有刑罚执行职能的特殊国有企业，在为改造罪犯服务的同时，也要讲经济效益，而其在生产经营活动中，需要提升管理效能，充分发挥全面预算所具有的稳增长、控支出、促效益的积极作用。

一、监狱企业推行全面预算管理的必要性

监狱企业要保持持续、健康、高效、高质量发展势头，实施全面预算管理势在必行。我们只有事先对监狱企业经营活动所需的资金进行统筹计划，才能用有限的经济资源力量和优化的资源整合去实现监狱企业经济效益的最大化，从而提升监狱企业的竞争能力和实现监狱企业年度经营目标及未来长远发展目标。

（一）规划未来的需要

全面预算管理对统筹推进监狱企业产业布局规划和调整具有重要意义，通过推行全面预算管理，有利于将监狱企业集团公司（以下简称集团公司）的战略规划和经营目标细致转化为监狱企业（即子公司）的工作目标任务，同时将监狱企业的工作目标任务、业务计划具体量化作为预算目标，以促进监狱企业战略目标落地生根、开花结果；通过全面预算的固化与量化的作用，使监狱企业预算执行深度融入到监狱企业战略目标中；通过预算编制审核、预算调整审核、预算执行分析，加强预算的有效监控，确保最大限度地实现企业战略目标；通过预算监控发现未能预知的机遇和应对处置风险危机的挑战，从而有力促进监狱企业动态调整战略规划，提升监狱企业实现战略目标的能力。

（二）资源配置的需要

在集团公司一体化管理运行模式下，需要建立科学合理的权责机制。通过推行全面预算管理，有利于促进财务与资源的优化配置，将整体的资金在各个企业或部门之间进行协调，达到合理配比与有效利用资源的目的，从而解决资源配置上存在的问题，比如：集团公司和监狱企业之间存在资源占有和配置不均衡的问题，有的监狱企业矛盾较突出，历史负担重、供养人员多、硬件设施差、软件建设落后等，这些问题导致监狱企业运行举步维艰；有的监狱企业历史负担较轻，资源丰富，企业无扩大规模和产业升级的动力，资金闲置沉淀，资源管理水平较差，没有充分发挥资金资源的积极作用。

（三）内部沟通的需要

全面预算管理目标的制定过程是一个自下而上、自上而下的沟通协调过程，推行全面预算管理，有利于加强集团公司总目标和监狱企业目标的很好协调，同时促进监狱企业内各部门和人员之间的相互沟通了解和分工协调。

（四）控制监督的需要

全面预算管理是目标分解、控制和实现的过程，推行全面预算可以控制监狱企业费用支出，凡事想着“算着花”而不是“花着算”，变事后反馈为事前规划、事中控制。监狱企业管理者通过设立绩效目标或标准，可以监督监狱企业监控预算目标的实现程度和经营状况，明确监狱企业经营管理中存在的问题和风险，发现新的增长机会和拓展新的发展空间。

（五）考评业绩的需要

二、监狱企业全面预算管理中存在的问题

以四川监狱企业为例。2019 年以来，四川和强集团有限公司开始实施“以生产经营过程为主线，以资金流为核心，以效益最大化为目标”的全面预算管理，精准实行财务统筹规划，在保稳定、强服务、促发展中取得了明显成效。然而，不同的监狱企业存在人财物和信息资源的占有、使用、分配、交换的复杂过程和综合管理能力的差异性，这导致监狱企业全面预算管理统筹考虑的因素很多，工作中存在诸多不足。因此，监狱企业全面预算管理不可能一蹴而就，还有一个不断完善的持续发展过程。

（一）对全面预算管理的认识不到位

监狱企业推行全面预算管理的时间尚短，几十年来粗放式管理的惯性思维难以改变，许多陈旧观念未被纠正，对全面预算管理在企业管理中的作用认识还存在偏差，有的认为全面预算只不过是一种数字游戏而已。在推行过程中，有的监狱企业高管层对全面预算重视度不够，资金使用的决策和预算管理要求不一致的情形时有发生；监狱企业管理层将全面预算等同于财务预算，认为全面预算管理就是财务部门的事，管理过程中存在相互推诿现象，没有形成全面预算管理合力；各部门负责人对财务预算和业务预算的关系理解不到位，把财务部门在预算管理的牵头职责误解为全部职责，参与配合度不高，提供的预算数据准确性难以保障；监狱企业财务部门多年来重点在履行会计核算职能，而事前规划、事中控制意识较差，统筹协调和融合能力不强。

（二）全面预算管理的制度不健全

从四川监狱企业来看，推行全面预算管理以来，虽然大多数单位对照《全面预算管理办法（试行）》对预算管理全流程制定了指导性规范，但还缺乏明确的预算内部控制与监督以及绩效考核和激励等制度；对额度较大的成本项目标准不明确，比如，罪犯劳动报酬仅有下限标准，而没有上限标准，工作餐标准差别大，随意性强，人员经费未严格落实政策制度的规定。由于水电、维修、办公等管理类费用存在监狱和企业均可列支的双重属性，加之监狱与监狱企业多年来采取的“职能上分、目标上统；预算上分、资金上统；核算上分，管理上统”的协调运行模式，因此，在执行全面预算管理过程中，需要根据行政预算资金使用情况进行调整，没有制度硬性约束，刚性和柔性控制不好把握，缺乏可靠的预算依据和计量标准，不能完全做到有规可依。

（三）全面预算管理的过程不完善

在预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考评、奖惩等过程中，监狱企业全面预算管理存在一些问题，主要体现在：

1.预算编制不准确

一是预算编制缺乏全局性和前瞻性的视野。监狱企业预算编制更注重短期经济活动。在全局性上，没有明确预算管理的重要目的在于运用价值链进行分析和确定各部门之间的关系，没有密切结合各部门的实际情况；在前瞻性上，没有着眼于企业未来的可持续发展，没有把预算上升到战略高度予以考虑，与监狱企业战略发展目标不相适应。二是预算编制的全员参与度不够，大多是依靠财务人员编制预算，没有体现全面预算管理全员参与、全过程管控、贴近实际业务需求的特点。三是预算编制的时间滞后，由于每年要综合考虑生产任务下达及行政部门预算、统筹经费测算等因素，加之收集预算数据资料和汇总的时间较长，预算编制多在一季度偏后时段，因此影响了年度预算执行效果。四是对预算编制成本费用的管控方向不清晰，重点不突出，留足费用自主空间，缺乏对监狱企业发展的系统而长远的考量，预算编制显得过于宽松。

2.预算审核不严格

采用虚拟现实技术的教学模式，能够模拟出较为真实的景点景区环境，将学生带进一个几近现实的场景中，同时还可以实现学生自主操作，让学生在课堂上亲身体验景点景区的自然风光和人文历史，并进行导游讲解技巧的训练，没有传统教学方法中的大量理论学习，颠覆了传统的老师教，学生背的模式，以课程目标为主线，让学生对知识的体验更加具象，大大提高老师的教学效率和学生的学习兴趣。

监狱企业按照重点事项把控原则（包括生产任务是否达标、费用增长幅度是否合理、项目资金是否有批复、资金预算是否有赤字、利润指标是否达标等）编制预算上报后，集团公司财务处进行综合平衡与汇总，形成预算编制方案，报集团公司董事会批准后正式执行。但是，监狱企业财务部门审核各部门报送的预算数据时，只是简单地根据上报的资金金额对比同期数据适当地做增量或者减量，对行财、企财资金缺少全面统筹规划，对经营预算缺乏全面了解，审核功能不强。因此，导致集团公司在审批预算时，发现各监狱企业的具体情况差异很大，在控制和授权的掌握上，也很难找到合适的平衡点。

3.预算管控不到位

各监狱企业预算管控差异较大，预算管控不到位的现象较突出，主要体现在：预算指标分解到责任部门不够详细具体；缺乏严格的预算执行授权审批；分析预算执行情况时，仅将预算值与执行值做简单的比例计算，对由此形成的差异分析不够深入，探究原因的力度较小，不能有效地将预算执行情况与经营情况紧密联系，对预算差异原因的解决措施不力。项目支出预算执行进度严重滞后，加之其专业性较强，导致预算超过概算的情况时有发生；各监狱企业对“预算调整事项不能够偏离企业发展战略和年度全面预算目标”“预算调整方案应当在经济上实现最优化”的预算调整原则，理解不尽一致，预算调整过于强调客观原因，依据不充分，审批程序不严格，预算调整随意性大，缺乏严肃性和硬约束。

4.考核评价不深入

监狱企业全面预算管理普遍存在“重编制、轻考核”现象。一是集团公司对监狱企业子公司预算支出的考核，限于超预算审批和预算执行偏离度；监狱企业大多数未对业务部门全面预算执行情况进行考核评价，仅有的考核大多在执行进度或费用控制方面。业务部门对预算管理的重视度不够，认为都是财务部门的事，仅关注省局集团公司下达的收入、目标利润等总括性指标是否完成。二是缺乏对预算过程的有效管控和事后的深入分析，没有清楚掌握预算执行状态和合理编制下一个年度的预算。由于缺乏配套的考核评价机制的推动，导致全面预算不能充分发挥约束和激励作用，不能及时发现和解决预算管理中的问题，也无法适应监狱企业外部环境的变化。

5.预算监督不全面

监狱企业对预算执行过程的持续动态跟踪不力，主要表现：一是对执行情况及预算编制的预期与监狱企业战略目标是否贯彻落实，缺乏有力监督；二是对某期间各预算执行单位的实际结果与预算目标或标准，没有定期或不定期地进行有效监督。因而，影响了各部门的关系和工作人员的积极性。

三、加强监狱企业全面预算管理的应对措施

监狱企业要敢于正视全面预算管理中存在的问题和不足，积极采取针对性措施，推动全面预算管理在监狱企业管理和发展中充分发挥作用。

（一）进一步提升认识

全面预算管理是一项综合性较强的工作，其综合性特点决定了它不仅是监狱企业某部门的工作，而且是监狱企业整体性的工作。这要求监狱企业内部各职能部门及生产监区或车间，上至董事长、下至部门负责人及民警职工都应积极参与。现代管理之父彼得·德鲁克有一句名言：“预算不是一场数字游戏，而是围绕战略目标的设立而进行思考的一个过程。”预算管理的过程比结果更重要，在此过程中，监狱企业高管的认识尤为重要，监狱企业高管特别是一把手要充分认识到全面预算管理工作的重要性和必要性，要对全面预算管理有深入的思考，有明确的目标，加强宣传引导，促进监狱企业上下级之间沟通和交流，推动职能部门和生产监区或车间之间相互合作，相互协调，营造良好的预算管理氛围，将全面预算管理要求明确到各部门的工作职责中。建立强有力的预算管理机构，各部门严格落实预算管理的各项要求，形成管理合力，做到绳往一处拉、劲往一处使。

（二）进一步健全制度

全面预算管理制度体系应涵盖组织体系、编制制度、执行与控制制度、调整制度、分析与报告制度、考评奖惩制度等方面。为此要完善的方面，包括：一是建立预算编制制度，明确预算编制依据、编制内容、编制程序和编制方法，确保预算编制依据合理、内容全面、程序规范、方法科学，形成各层级广泛接受、符合业务规范要求和可实现的预算控制目标。二是建立预算授权控制制度，按照“权责分明，相互制约，相互监督”原则，赋予各单位职权，强化预算责任，严格预算控制。三是建立预算执行、监督、分析制度，提高预算管理对业务的控制能力。四是建立预算考核制度，将预算考核结果纳入绩效考核体系，切实做到有奖有惩，奖罚分明。为突出重点，可在预算编制中增加定额标准制度；为加强过程控制，可建立预算执行实时监控制度、预算执行预警制度及内部反馈和报告制度等。

（三）进一步强化管理

监狱企业要建立以实现战略目标为导向、以生产经营活动为主线、以资金流为核心，构建监狱企业全面预算管理的组织体系、运行体系及考核评价体系，形成“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的监狱企业管理全过程。

1.准确编制全面预算收支

监狱企业预算编制是确定预算目标，拟订收支计划的过程。预算编制要做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。一是召开预算编制工作布置会和业务培训会，提高各部门对预算编制重要性的认识，把握预算编制时间节点，规范预算编制流程，正确把握预算编制有关政策，确保预算编制人员及时全面掌握相关规定。二是加强收支规划编制，提高预算前瞻性，监狱企业要结合部门职能和工作计划，进行科学规划，确定成本费用控制重点，确定投资方向，提高收支规划的编制质量，运用项目库管理方式，分年编制项目支出预算。三是树立“单位一盘棋，精打细算过紧日子”的意识，准确划分不可避免费用项目和可避免费用项目，划分不可延缓费用项目和可延缓费用项目。四是全面预算编制流程要按照“自上而下，自下而上，上下结合，分级编制，逐级汇总，综合平衡”的程序编制，以确保全面预算的合理和科学。

2.严格把关全面预算审核

凡事预则立，不预则废。预算是一项量体裁衣的管理工作。监狱企业财务科在审核预算时，应坚持“量入为出，统筹兼顾”原则，充分考量行政经费预算情况，严格审核把关，包括：一是审核部门编制的预算和下达的预算口径是否存在偏差，切实做到收支计划积极稳妥，杜绝瞒报、虚报的现象。二是重点审核支出预算结构。优先保障人员经费，确保预算编实编足，使增速保持在合理区间；重点保障必须性支出，工作餐和罪犯劳动报酬应确定合理的浮动区间；从严控制成本费用，对水电费、差旅费、办公费等可控费用，实行定额管理。三是科学安排项目支出，严格“先审批、后实施”程序，优先保障生产性项目支出、控制非生产性项目投入，归并零星分散、内容交叉的项目，压缩非急需、非刚性项目，加大对重点项目、安全隐患整治项目的资金支持力度。四是监狱企业集团公司审核把关时，应在控制和授权上找到合理的平衡点。既要防止管控过多，企业失去活力；授权过多，企业失去控制，也要避免鞭打快牛、挫伤监狱企业积极性，更要严格费用管控，防止“等、靠、要”思想蔓延。

3.强化全面预算刚性执行

全面预算执行是把预算目标转换为现实的实施工具，其在监狱企业预算管理的全部过程中位于核心地位，同时这也是重点和难点。经审核后下达的预算，是监狱企业组织、安排、协调预算年度各项生产经济活动的重要依据，具有刚性约束。一是要根据内设部门的职责分工，将预算指标层层分解，横向和纵向落实到内部各单位，形成全方位的全面预算执行责任体系。二是要结合生产经营实际，将年度预算指标细化为季度、月度预算，并根据管理需要，对重要项目进一步细化，以分期预算控制确保年度全面预算目标的实现。三是要对预算执行实时监控，加大重要环节、重大事项预算执行情况的跟踪和监督，综合考虑行政经费预算执行进度对企业预算的影响，建立内部弹性预算机制。四是要建立预算执行分析制度，定期召开监狱企业预算执行分析会议，通报预算执行情况，确保信息对称，研究分析预算执行中存在的问题，分析预算执行差异和原因，采取切实可行的措施，确保依法、规范执行预算。五是要建立预算执行的预警和报告机制，根据预算项目不同，采用比率分析、因素分析等方法，从定量和定性两个方面反映现状和趋势，提出建议，明确措施，提交预算管理委员会研究决定。六是要严格预算调整审批，由于市场环境，国家政策或不可抗力等客观因素，导致预算执行发生重大差异确需调整预算的，要履行严格的审批程序。

4.严格落实全面预算考核

全面预算考核是衡量全面预算执行情况的工具和方法，在全面预算管理整个过程中，它居于承前启后的地位，能帮助管理者认清监狱企业的目前状况，规避日后风险，促使监狱企业全面预算管理形成良性循环。集团公司应对各监狱企业全面预算进行考核，包括组织、布置、编制、上报、执行、控制、监督和考核等工作的开展情况和全面预算的完成情况，并将其纳入年度绩效考核范围。监狱企业应建立健全全面预算考核和绩效评价体系，在季度或年度终了，及时通报全面预算管理执行情况，对各部门预算指标的完成情况进行量化考核，正确评价其工作业绩，激励预算执行者完成或超额完成预算管控任务，推动全面预算管理水准持续提高。

5.充分运用全面预算考核结果

考核的目的在于运用，考核结果如果不运用或运用不好，其效果必然大打折扣。集团公司应制定奖罚措施，对全面预算管理工作重视、数据精准、执行有力、监督有序、效率提升的监狱企业，在职务晋升和资金安排上予以倾斜和扶持；对在全面预算管理中弄虚作假，上报的全面预算报告与内部全面预算不符合的，给予通报批评和限制资金使用等相应处罚。对考核结果，应将其与监狱企业职能部门及生产监区或车间的评先推优、民警年度考核、职工个人利益挂钩。如此有奖有惩，奖惩分明，循序渐进，不断改进，全面预算管理才会真正达到管理效果和预期目标。

6.借力智慧监狱建设，提高全面预算管理水平

按照智慧监狱建设要求，利用现代信息技术手段，提高全面预算管理的管控能力。一是将全面预算的编制、审核、批复、调整、执行、绩效考核全部布置在省财务信息化管控平台上，使传统复杂的手工预算转换为信息化管理，从而实现自动审核、自动汇总、自动归集执行数据等功能，提高全面预算编制效率和质量。二是通过设定全面预算控制方案，对全面预算执行过程中的各项业务进行控制，在业务系统录入时，对不符合预算的、超过预算的数据设置自动预警提示，不予录入，以严格执行全面预算管理。三是对全面预算执行数据直接从核算中取数，实时分析全面预算执行情况，实现预算、核算、决算一体化管理。