论国际托管制度的建立与实施*

李 超

(苏州科技大学 社会发展与公共管理学院，江苏 苏州 215009)

国际托管制度(International Trusteeship System)作为《联合国宪章》第十二章的内容，被认为是用来监督管理托管领土的权威国际性机制，也是“二战”后形成的现代国际法的重要构成。被纳入国际托管制度领土的共同特征是，这些领土被纳入制度框架之际，均没有确定自身以主权归属为中心的法律地位。该制度之所以被提出并被写入《联合国宪章》，是因为其宗旨是促进这些领土最终实现自治或独立。关于该制度，目前我国学界研究视角主要基于联合国及其宪章的诞生、“二战”期间与“二战”后非殖民化理念的确立、“二战”后国际机制的构成等，大多是依托其他课题开展的附属性探讨，很少有从该制度本身出发的专题研究。(1)代表性论文参见孙建党《从“委任统治”到“非殖民化”——美国殖民地问题的政策变化》，《历史教学》2005年第7期第25～30页；张莉清《中国在国际托管制度建立中的作用和地位》，《学习与实践》2007年第11期第93～96页；李艳娜《“委任统治制”与“国际托管制度”之比较》，《历史教学(高校版)》2009年第8期第54～58页；姚念达《美国与太平洋战略托管体系的建立》，《近现代国际关系史研究》2015年第1期第182～197页；等等。笔者试图将国际托管制度作为直接研究对象，结合国内外相关成果，就其前身、构想、形成及其实施过程做出系统梳理，以揭示倡导者美国在其间扮演的角色及其关于该制度的战略意图，并结合非殖民化时代潮流就该制度的历史演变做一点评析。

一、国际托管制度的前身

1945年10月24日，国际托管制度伴随《联合国宪章》的生效而正式出炉，成为“二战”后现代国际法的一个构成内容。如果将该制度视为战后领土处置方案，那么制度设计则主要源自“一战”结束后诞生的委任统治制度(Mandate System)。探讨该制度的历史演变，有必要先梳理作为其前身的委任统治制度的生成及实施情况。

1919年1月巴黎和会上，围绕战败国的领土媾和问题，作为战胜国一方的协约国集团内部存在相当程度的意见分歧。例如，美国反对战后兼并做法，法国、比利时和日本等国坚持主张领土兼并，意大利和英国则保持中立等。[1]最后结果是，列强通过彼此妥协达成共识，表示同意在国际联盟(以下简称“国联”)名义下，将从战败国德国和奥斯曼帝国分离出来的领土分别交由特定的战胜国实行所谓委任统治。该做法的国际法条款体现即《国联盟约》第二十二条的“委任统治制度”。置于该制度下的领土被称为“委任统治地”(Mandated Territory)。这些领土在国际法上的性质属于主权归属地位未定之领土，所以该制度也被称为国联的“托管地计划”(Trusteeship Plan)。

《国联盟约》不是一份独立的国际文件，而是作为战胜国与战败国签订的媾和条约中的一部分得以呈现。1920年1月10日，战胜国与德国签订的媾和条约率先生效，标志着《国联盟约》的诞生。《国联盟约》的诞生意味着委任统治制度的确立。根据该制度的条款，国联指定其会员国担任某委任统治地的受委任国，即实际管理方国家，由实际管理方国家对指定的委任统治地实行委任统治。就委任统治制度而言，实际管理方国家与国联相当于“受委托方与委托方”的关系，对委任统治地不拥有领土主权。事实上，实际管理方国家实行委任统治还负有诸多义务。例如，需要向国联行政院提交委任事项执行情况的年度报告书，国联内设专门委员会负责受理这些报告书，并有权就报告书的审理情况向国联行政院陈述意见。[2]

从委任统治地的角度看，国联对被纳入该制度的领土本身的经济社会发展水平作出评估，将其分为甲、乙、丙三个等级。其中，“甲类委任地”已达到独立国家的发展水平，建议采取间接统治的方式，即不应介入当地原有的社会治理生态；“乙类委任地”的发展水平其次，建议采取直接统治的方式，即应积极介入当地原有的社会治理生态；“丙类委任地”的发展水平最差，相关描述是：“或因居民稀少，或因幅员不广，或因距文明中心遥远，或因地理上接近受委任国之领土，或因其他情形最适宜受治于受委任国法律之下，作为其领土之一部分，但为土人利益计，受委任国应遵行以上所载之保障。”[3]可见，对于该等级的领土，国联的建议是可以依据实际管理方国家的法律进行统治，即完全可以重塑当地的社会治理，管理方国家采取这种统治方式所带来的实际效果，与获取该领土的主权并没有太大区别。

“一战”后，被置于委任统治制度的领土共有14块(2)这14块委任地分别是：作为“甲类委任地”的叙利亚、黎巴嫩、巴勒斯坦、伊拉克和外约旦，作为“乙类委任地”的多哥兰、喀麦隆、卢安达-布隆迪和坦噶尼喀，作为“丙类委任地”的西南非洲、新几内亚、瑙鲁、西萨摩亚和太平洋岛屿。，而被指定的管理方国家有英国、法国、比利时和日本四国(3)另外，实际上的受委任国还有澳大利亚和新西兰。它们是接受英国转委托的名义实行委任统治，例如澳大利亚对新几内亚的委任统治，新西兰对西萨摩亚的委任统治。。事实证明，这些管理方国家在实行委任统治时，并没有摆脱近代那种追求殖民地的列强心态。这里值得一提的是日本。1933年，日本宣布退出国联后，本应自动丧失太平洋岛屿委任地(Trust Territory of the Pacific Islands)的受委任国的资格(4)太平洋岛屿委任地主要由北马里亚纳群岛、加罗林群岛和马绍尔群岛构成，也叫“密克罗尼西亚群岛”。；但是，国联由于其影响力的缺失，不仅没有对委任统治制度的运作做出监管，也没有对日本继续将该地作为蓄谋侵略的基地做出劝阻。所以，退出国联的日本依然打着“委任统治”这个旗号，对太平洋岛屿委任地实行残酷的殖民统治，并在该地大肆建造军事基地。(5)历史表明，国联由于缺乏国际影响力，无法在德日等国发动对外侵略时起到所谓维护和平的作用。

由此可知，委任统治制度是列强就如何处置战败国领土达成的一种妥协。所谓委任统治，主要还是老牌殖民国家维持旧殖民体系、重新分配势力范围的一种工具。但该制度是第一次以国际组织的名义处置战败国领土问题的国际性方案，有别于近代以来“先占、征服或割让”等传统方式。至少在法理层面，受委任国对委任地的统治并不发生主权归属地位转移的效果，一定程度上迎合了非殖民化的时代浪潮，避免了战胜国直接兼并战败国领土的野蛮后果。所以，委任统治制度具有相当的历史局限性，同时也含有一定的进步意义。

二、国际托管制度的构想

国际托管制度创立的主要提议国是美国。载入《联合国宪章》的条款文本是以美国提交的草案为蓝本拟定的。探究该制度从构想到创立的演变过程，不得不提及威尔逊和罗斯福这两任总统的相关理念：“一战”前后在殖民地问题国际化趋势背景下，日益强大的美国为了打破以欧洲为中心的国际秩序，试图通过对殖民地问题的介入，将反殖民主义作为重建国际秩序的一种理念。1918年1月，威尔逊在美国国会演讲中发表了“十四点计划”，就殖民地问题处理提出了“人民自决原则”，要求对所有殖民地做出自由、坦率和公正的处置，以否定国家间为军事扩张争夺势力范围的做法。[4]

1919年1月巴黎和会上，威尔逊以上述主张为基础，提议创建国联及其名义下的委任统治制度。尽管他提出的政治理念，被作为巴黎和会的指导纲领，还直接促成了国联的成立；但在诸多因素影响下，有许多构想特别是遭英法等老牌列强反对的“人民自决原则”无法付诸实践。导致的结果是，该制度不能用来适用协约国集团国家所属的殖民地，只能用来处置德国、奥斯曼帝国等战败国殖民地，或者是从中分离的所谓附属领土。威尔逊主张通过渐进的方式，希望这些领土能顺利过渡到自治或独立的程度，以此否定由列强私相瓜分或直接兼并战败国领土的野蛮做法。这在客观上体现了殖民地问题国际化处理的时代方向。不过，由于美国国会拒绝批准《凡尔赛和约》，威尔逊提出的托管构想在本国没有得到认可。另外，委任统治制度在设计上也存在缺陷，委任地的殖民地底色在实际托管过程中始终没有褪去。

“二战”爆发后，委任统治制度“保护”下的近代殖民体系最终崩溃。1940年7月，为了避免沦陷的欧洲国家在西半球的殖民地遭受侵略，罗斯福提出所谓泛美洲托管统治的构想，主张拉丁美洲国家对位于西半球的殖民地领土以共同托管的方式进行管理。1941年8月，罗斯福与丘吉尔发布《大西洋宪章》，其中第八条提出在战后设立安全保障机制的构想，表明其希望在战后重新建立一个强有力的国际组织。[5]

《大西洋宪章》颁布时，太平洋战场尚未开启。这个时期罗斯福关于托管构想的理念，基本承接威尔逊上述“十四点计划”，将非殖民化作为美国对外政策的重要内容，试图将该理念付诸实践，将该制度构想适用所有主权归属地位未定领土，期望有别于其前身——委任统治制度。可以说，罗斯福托管构想背后遵循的基本原则，是《大西洋宪章》第一条“领土不扩张”和第三条“人民自决”这两项原则。可见，托管领土的适用范围与战胜国、战败国无关，这应该是罗斯福托管构想的一大初衷。

但是，罗斯福托管构想的非殖民化因素触动了英法等老牌列强的利益。英国认为，该构想将极大地削弱近代以来形成的殖民体系，所以不希望国际托管涉及殖民地领土的问题。对此，有学者指出：虽然丘吉尔反对《大西洋宪章》第三条“人民自决原则”的普遍适用性，认为第三条不能适用非战败国的殖民地，但是，他也不想继续维持濒临破产的委任统治制度，主张其他国家可以效仿英联邦模式，根据地理因素成立所谓区域合作组织等。[6]从1941年《大西洋宪章》发布，直到1945年的雅尔塔会议召开，英国为了避免美国的托管构想波及自身殖民体系，努力规劝美国放弃托管构想，甚至提议美国可以兼并日本统治下的太平洋岛屿委任地。

另外，“二战”战场局势的变化使罗斯福的托管构想也发生了调整。随着战争推移，同盟国的首要任务是获取胜利。彼此的合作需求，迫使罗斯福在殖民地问题上不得不做出一些妥协。出于自身战略需求，美国内部势力对非殖民化理念也产生了压制作用。特别是太平洋战场开启初期，美国遭日本突袭一度处于被动。其军方认为，太平洋地区海军基地的不足，是太平洋战场初期付出巨大代价的主要原因。在未来可能发生的战争中，美国受到的攻击仍有很大概率来自远离本土的地方，因此需要进一步扩大自身防卫圈，才能保证美国国土安全。于是，军方主张兼并日本统治下的太平洋岛屿委任地等领土。总体上，关于托管构想与太平洋岛屿的战略需求，美国内部形成意见不同的两派势力：一派是以陆军和海军为代表的军方，另一派是以国务院为代表的政府。就如何使托管制度符合“二战”后的战略需求，美国的军方和政府均对此展开了研究。例如，政府一派就托管构想的领土适用范围提出方案，认为“一战”后诞生的委任统治制度为日本发动侵略战争提供了帮助，甚至成为其国内滋生军国主义的温床，主张将托管制度的适用范围限定为委任统治地和从敌国分离出的领土这两大类，并拟定了在战后占领日本统治下的太平洋岛屿这个战略目标。

1944年敦巴顿橡树园会议上，主要同盟国首次就联合国筹备问题集中讨论。会议本来准备商讨托管制度事项，但美国参谋长联席会议认为，当务之急仍是说服苏联加入对日作战，如果此时提出托管事项可能会与苏联产生矛盾，不利于争取苏联的支援等。于是，该议题被临时搁置。1945年雅尔塔会议上，托管制度适用的领土类型最终确定为三类：一是战后未获取独立地位的委任统治地；二是因为“二战”从敌国分离出来的领土；三是管理当局国家自愿置于该制度下的领土。尽管该制度的宗旨没有改变，仍是促使托管地实现自治或独立的地位，但适用领土类型的出台，使该制度的对象范围从原先的“全面托管”变为“片面托管”，这与上述罗斯福托管构想的初衷有所差异。[7]对于太平洋岛屿委任地来说，这些领土既属于“一战”后的委任统治地，也属于因为“二战”从敌国分离出来的领土，即同时满足托管适用领土类型中的两项。这意味着“二战”后该领土将大概率被纳入托管制度。至此，托管制度落地前的调整也最终服膺于美国的战略目标。

三、国际托管制度的确立

“二战”期间的托管构想实际上承接的是“一战”后诞生的委任统治制度，这也是20世纪以来非殖民化时代浪潮的产物。1945年4月，根据雅尔塔会议的决议，联合国制宪会议在美国旧金山召开。会议期间，由美国修改后提交的托管制度草案得到其他国家同意，并作为独立章节载入《联合国宪章》，即第十二章“国际托管制度”，以替代“一战”后诞生的委任统治制度，成为国际社会普遍认可的领土处置机制。

作为该制度的主要倡导者和实际设计者，美国于“二战”期间率先提出了该构想，在顺应非殖民化时代潮流的同时，也根据自身的战略需求，试图以此打破近代以来以欧洲大国为中心的殖民主义体系，重新构建以自身为绝对主导的战后新型国际秩序。随着“二战”战场局势的变化以及英法等老牌列强的施压，为了不伤及盟国利益，美国终究就该构想的制度设计做出一些妥协，即将“二战”前的殖民地从国际托管制度领土适用范围中剔除。

为了实现“二战”后占有太平洋岛屿委任地等日本统治下的“亚太战略要地”，美国在最终拟定提交的托管制度草案中添加了所谓战略托管这种特殊的托管方式，即第十二章“国际托管制度”的第八十二条和第八十三条。国际托管制度与其前身委任统治制度不同的是，该制度立足的国际法基本原则是不谋求领土扩张和支持人民自决，这是明确载入《联合国宪章》并作为现代国际法基石的重要原则。也就是说，不论是殖民地、委任统治地，还是从战败国分离出来的主权地位未定领土，均不应为任何国家所兼并，需按规定生成托管协议提交联合国核准，作为联合国托管领土由特定的托管当局(Trusteeship Organization)管理。(6)协议内容依各托管地的具体情况有所不同，由直接关系各国协商决定。若是战略防区类型的托管地，应由联合国安理会核准，非战略防区托管地由联合国大会予以核准即可。

根据《联合国宪章》第七十七条规定，该制度适用的领土类型有三种，与上述雅尔塔会议所确定的类型一致。该制度的宗旨是使托管地实现自治或独立，这也是托管当局对托管地的主要承诺。为了监督托管当局的托管统治，联合国还设立了托管理事会，审查和讨论托管当局提交的报告书，接受托管居民的请愿书以及按期视察托管领土。可见，该制度与委任统治制度的性质一样，是针对战后领土处置的一种过渡性方案。换言之，被纳入该制度的领土主权归属地位仍不确定，因为托管领土本身并非终局性质的国际法地位。

从基本性质看，委任统治制度和国际托管制度均可视为战后国际社会就领土问题达成基本共识的处置方案，而且，非殖民化因素贯穿其中，成为联系两者的共通理念。不过两者也存在较大差别。例如，委任统治制度从构想阶段就被作为战后媾和条约的构成内容，与《国联盟约》一起被直接纳入媾和条约，而非单独形态的国际条约。可以说，委任统治制度自诞生起，就与列强的强权政治和殖民心理绑在一起，具有相当的历史局限性。而国际托管制度有所不同，其构想从酝酿到起草阶段周期较长，并以前者为基础吸取了许多经验教训。尽管在适用领土类型和概念设计等方面最终从“全面托管”变为“片面托管”甚至是“战略托管”，但就适用领土类型而言，该制度并没有直接指定某些国家或区域；因此时代进步性更明显。另外，国际托管制度的宗旨也进一步明确。如联合国及其托管理事会在监督管理权限的内容、范围和制裁措施等方面，相较国联均有大幅提升，相应的监督机制更完善可行，也更富权威性和影响力。

四、国际托管制度的实施

1946年12月13日，联合国大会核准通过了8份托管协定。这是国际托管制度自战后确立以来的第一次实施，“二战”后第一批联合国名义下的托管领土由此正式诞生。这批托管领土分别是：英国管理下的坦噶尼喀、多哥兰、喀麦隆，法国管理下的多哥兰、喀麦隆(7)在这批托管领土中，多哥兰、喀麦隆两地都被一分为二，一部分归英国托管，一部分归法国托管。，比利时管理下的卢旺达-布隆迪，新西兰管理下的西萨摩亚，澳大利亚管理下的新几内亚。(8)与委任统治时期有所不同的是，澳大利亚和新西兰在“二战”后的托管统治不再是接受英国转委托的名义，而是直接被联合国指定为托管当局。可见，这批领土均适用《联合国宪章》第七十七条第一款“仍处于委任统治下”这个类型，即前身一律为“一战”后诞生的委任统治地，而且托管当局均未改变，只是这些领土的国际法地位，由原先国联名义下的委任统治地转为联合国名义下的托管领土。

1947年2月10日，英美等同盟国与意大利签订了媾和条约，其中第二十三条规定，意大利放弃在利比亚、厄立特里亚和索马里兰的所有统治权力，这些领土的最终处置权归于美英法苏四国。[8]304由于美英法等国的阻挠，国际社会当时没有就这些领土处置问题取得一致意见。于是，该问题被转入联合国大会讨论，最后决定不将利比亚和厄立特里亚归入国际托管；同时规定，前者于1952年前成为主权独立的国家，后者被作为自治区域并入埃塞俄比亚，共同组建一个新的联邦国家。只有索马里兰被纳入国际托管制度，仍指定由意大利担任该地托管当局，但在为期十年的托管统治结束后，其需转为主权独立的国家。另外，在托管领土类型方面，索马里兰与上述首批托管领土有所不同，其领土适用的是《联合国宪章》第七十七条第二款“因二战结果从敌国分离出来”这个类型。(9)美国为了收罗意大利成为北约集团成员国，破坏对意和约的规定，将从意大利分离的领土仍指定意大利为托管当局，以实现在该地部署军事基地的意图。1950年12月2日联合国大会通过《关于意大利管理索马里兰领土的托管协定》。参见《国际条约集(1950—1952)》，世界知识出版社1959年版第155页。

1947年4月3日，由美国提交的《联合国关于日本受委统治各岛屿领土托管协定》草案也获得联合国安理会核准通过。据此，作为前日本委任统治地的太平洋岛屿以国际托管的名义，被正式交给美国实行托管统治。该地与上述首批托管领土不同的是：其托管当局发生了变动，即美国取代日本成为该地的实际统治者。而且，与日本一样，美国在统治该地过程中兴建了大量军事设施，并将该地作为军事基地使用，以满足其在亚太地区的战略需求。这也是该地成为唯一的所谓战略托管地的主要原因。

1947年11月1日，联合国大会核准通过了关于瑙鲁的托管协定，决定将瑙鲁也置于国际托管制度下，并指定英澳新三国为该地的共同托管当局，并由澳大利亚代表三国实际施行托管统治。[8]582

至此，“二战”后被正式置于国际托管制度下的11块托管领土全部诞生。有必要指出的是，按规定本来还有一处“准托管领土”，即1879年被日本吞并的琉球。根据1952年4月生效的《旧金山和约》第三条，日本已明确表示同意将琉球付诸托管的处置方案；但美国为了使其在该地建造和维持军事基地问题上获取日本政府更多支持，不仅没有向联合国履行提交托管协议的义务，还与日本达成秘密政治交易，私相授受琉球的施政权。对照《联合国宪章》第七十七条规定，琉球这块领土符合其中托管领土适用的第三种类型，即“负管理责任之国家自愿将领土置于该制度下”。然而，琉球最终未能实现托管的结果，也使该领土托管类型至今没有得到过适用。

这11块托管领土均有各自的托管协议，也均规定托管当局拥有行政、立法和司法等所有统治权。但是，实行托管统治的前提条件是不能违背《联合国宪章》的相关规定。其中最重要的是，托管地是处于国际社会共同监督之下的领土，而不是托管当局国家可以一手遮天的“附属领土”。如前所述，关于实际的托管统治，国际托管制度的一个特征是托管理事会权限较大。该理事会的制度也被载入《联合国宪章》。作为联合国的主要机关之一，理事会主要权限是审查托管当局的报告，受理托管地居民提交的各种请愿书，以及按期视察托管领土等；最重要的权限，可以说是审查托管当局的年度报告，从而形成意见，列入联合国大会的讨论议题。

1960年，联合国大会通过了《给予殖民地国家和人民独立宣言》这份国际法文件，将“人民自决原则”视为一种人权予以阐释，旨在指出殖民主义统治是对《联合国宪章》精神的违背以及对基本人权的侵犯，使非殖民化实践从政治领域导入国际法领域，并与国际法院的司法管辖权进行关联，为此还成立了非殖民化特别委员会。1970年，联合国大会通过的另一份国际法文件——《关于各国依联合国宪章建立友好关系与合作的国际法原则宣言》指出，托管领土获取主权独立地位，或与其他国家结合或合并，以及取得其他独立法律地位等，均视为托管地居民行使人民自决权的表现。可见，促使托管领土朝自治或独立方向发展这一托管宗旨的达成，除了托管当局对此履行相应的义务，很大程度上取决于托管居民的自身努力及国际社会的声援情况。

到1975年为止，上述11块托管领土已有10块获取独立或自治地位，并终止了托管协议。剩下的最后一块托管地，是在美国主导下被归为战略防区托管地并由其统治的太平洋岛屿。根据该地托管协议第六项规定，托管当局美国应履行的首要义务，是遵循适合托管人民的意志，促使该托管地的社会发展，促进该地实现自治或独立。(10)参见《国际条约集》，世界知识出版社1959年版第465～466页。值得一提的是，该托管协议的主要宗旨与其他非战略防区托管领土并无差别。美国对该地托管统治的情况是，先主张将该地与其附属领土关岛进行合并，再主张签订所谓“自由联系和约”，最后通过承诺授予其美国联邦地位的待遇，颁布诸多措施促使该地获取名义上的独立地位。[9]也就是说，在“二战”后迅速形成的冷战局势下，美国为了满足自身在亚太部署建设军事基地网络的需求，以国际托管这个名义，宣传太平洋岛屿托管地具有所谓战略防区的特征，一再找借口拖延该地获取自身地位独立或自治的进程。

五、结 论

1976年，北马里亚纳群岛与美国签署盟约后，实现了内政管理权的自主独立，并于1986年成为美国的附属领土。1979年，马绍尔群岛争取到地位自治权，随后与美国签署了协定，逐步成为一个独立国家。1986年，加罗林群岛作为密克罗尼西亚联邦的主体，发展为该区域第二个独立国家。1994年，位于该群岛最西端的帕劳宣布独立。同年，被称为“最后托管地”的太平洋岛屿的托管协议，经由联合国安理会批准宣告终止。这意味着“二战”后诞生的11块托管领土全部实现了自治或独立，即完成了托管目标和作为联合国托管领土的使命。

历史证明，非殖民化的历史潮流是无法阻挡的。不过，在政治、经济等领域原托管领土与以美国为代表的原托管国家仍保持一种非同寻常的关系。冷战时期，美国在构建太平洋军事基地网络中，其操作下的托管制度一度扮演过重要角色。当下，美国仍不时利用在当年托管过的领土上建立的军事基地，努力介入亚太国家的所谓安全事务。特别是近十年来，美国通过推行所谓重返亚太的战略，利用其与原托管领土的关系，不断升级相关军事防务方面的合作。对此，我们应有清醒的认识。百年未有之大变局的当下，国际格局及秩序正处于剧烈调整中，“二战”结束初期由主要同盟国达成共识所确立的国际托管制度，是否仍有进一步挖掘的现实意义？在遵循《联合国宪章》宗旨的前提下，已经停摆多年的托管理事会能否被赋予新形势下的职责，从而转变为维护多边主义国际秩序的一个机构？对此，我们或许可以探讨。