马来西亚外来劳工问题产生原因、影响及对策分析

宋洋

摘要：马来西亚是东南亚主要的外劳输入国。上世纪70年代以来，经济的快速发展带来了马来西亚劳动力市场的剧烈变化，由于国内劳动力无法满足不断增长的社会需求，规模空前的低薪外籍工人涌入马来西亚。外来劳工在弥补马来西亚劳动力缺口的同时，也带来了诸多方面消极影响，尤其是非法劳工泛滥问题，为马来西亚经济社会健康发展蒙上了阴影。本文基于马来西亚外来劳工现实问题，特别是对社会、经济和国际关系等造成的影响，深入揭示了马来西亚外来劳工政策存在的问题。

关键词：马来西亚外来劳工；非法劳工问题；政策

1马来西亚外来劳工现状

由于本土劳动力的短缺，马来西亚成为外劳人口最多的国家之一。据世界银行统计，外国劳工总人数约为296万至326万，约占劳动力总人数的20%，其中约有123 万至146万是非法劳工。[1]2018年，马来西亚有200万至400 万无证移民劳工。[2]由于地理优势和文化接近原因，马来西亚合法外劳主要来自毗邻的低收入国家，如印度尼西亚、尼泊尔和孟加拉国等。来自其他国家的劳工还包括缅甸、柬埔寨、菲律宾，而越南、巴基斯坦、泰国、印度、斯里兰卡等国的外劳人数相对较少。2020年以来，马来西亚外劳人数大幅度减少，造成该国在种植业、建筑业、服务业等多个领域出现外劳短缺问题。而且，大部分在马来西亚的外劳受教育程度低，这些外劳被种植业、家政服务、建筑、制造业和其他与服务相关的行业雇用，从事一些对技能要求较低的工作。其中，有45%的外劳从事建筑工作，30%分布在制造业中，其余则在农业、保安、服务业等。在农业领域，有70%的劳力依靠外劳。[3]根据2016年统计数据，马来西亚合法的外劳共211万人。其中制造业最多，人数为73.3万人，建筑业达到42.5万人，大园丘人数为34.7万人，其他农业人数为17.9万人，服务业达到25.1万人，女佣共有18万人。[4]

2外来劳工流入马来西亚的原因分析

2.1经济的快速发展导致劳动力短缺问题的出现

自上世纪70年代以来，经济的崛起带动了马来西亚工业化、城市化水平的快速提升，加之制造业的国际转移，为马来西亚创造了大量的就业岗位。70年代中期，全球石油危机给马来西亚经济发展创造了条件：一方面是外国直接投资的增加，西方工业国为应对能源价格猛涨造成的工业成本上升，不得不大量外迁以寻求生存，而马来西亚是西方工业国主要选择的国家。另一方面是在马来西亚的领海发现大量石油和天然气储存量，给政府带来巨大收入。[4]

随着工业化水平的迅速发展，以及政府收入增加后对基础设施的建设与其他方面的投资，马来西亚劳动力市场也发生了巨变。城市化发展使农村人口快速向城市转移，由于农村青壮年人口大量减少，种植业劳动力出现严重短缺，例如，从1978年到1985年，油棕和橡胶种植园的劳动力短缺甚至威胁到经济的竞争力，因劳动力短缺造成了价值1.23亿美元的橡胶损失。[5]因此，农业必须靠外劳维持运作，在城市地区的建筑业、餐饮业同样也离不开外劳，为此，马来西亚政府开始实施引进外来劳工的政策。1985年马来西亚政府与印尼政府签署引进外劳备忘录，其中主要以引进女佣为主，后来其他领域如建筑业、制造业、餐饮、种植业和酒店的外劳数量不断增加。

2.2马来西亚国内民众不愿从事“3D”工作

马来西亚经济的增长迅速，一方面吸引了許多劳动密集型外资企业设厂投资，需要大量的廉价劳动力；另一方面，从马来西亚流向邻国新加坡寻求更高收入的劳动力众多，而马来西亚国内的空缺由欠发达邻国的剩余劳动力补替。马来西亚引进外劳的一部分原因是，80年代以来国民生活水平大幅度提升，生活趋于优裕舒适的马来西亚民众不愿从事“3D”工作，即肮脏（Dirty）、有辱人格（Degrading）、危险（Dangerous）的工作，包括清洁工作、建筑、种植业等。通过引入外劳，填补了马来西亚劳动力市场的结构性缺口，产生积极的生产力效应，提高了马来西亚主要制造业的国际竞争力水平。[5]而马来西亚无需进行复杂的经济转型改革和生产力提升就能轻易取得良好的经济增长，因而引进外劳很快被认为是经济增长的必要条件。例如，吉隆坡国际机场和双子塔的大规模建设项目，主要是由来自邻国的数以万计的低薪建筑工人建造的。

2.3周边国家劳动力向马来西亚转移

上世纪90年代以来，随着国际劳动力市场分工的细化、深化，以及企业因全球经济竞争加剧而希望降低成本。马来西亚从最初以农业和商品为基础的经济，发展成为拥有强大的制造业和服务业的经济体，并成功地降低了贫困率和失业率，减少了收入不平等。这些因素成为吸引外籍工人在马来西亚寻求经济机会的重要因素。

为了赚取外汇，一些发展中国家的政府也越来越重视公民在外工作，转回外汇协助政府解决经济拮据问题。同时，南亚、东南亚的一些发展中国家的国内剩余劳动力众多，输出劳动力也能舒缓失业者和低收入者对政府的不满情绪。此外，周边国家如印尼、菲律宾、缅甸等，由于政治的不稳定或者经济发展相对较慢，也成为当地民众到马来西亚寻求庇护或获得工作机会的重要原因，经济的增长、政治的稳定、强大的国家安全和相似的文化环境都使得马来西亚成为有吸引力的劳动力目的地市场。

3马来西亚外劳问题产生的影响

第一，非法外劳问题。马来西亚政府为适应经济的飞速发展而实施的引入外劳政策，在某种程度上“催生”了非法移民的泛滥，这些移民在为马来西亚经济做出贡献的同时，也在诸多领域产生了消极影响，最终演变为政府及国内民众共同关注的议题。[6]在马来西亚，政府平均每年逮捕数万名非法外劳，为了应对该问题，政府每年都消耗大量的人力、物力和财力。2019年8月，马来西亚政府推出非法外劳自愿返国的“永不复返计划”，截止当年12月31日，共有19万多名外劳在这一计划下登记，其中16万多人已被遣返。[7]非法外劳可能带来的社会问题，其中就包括恐怖主义的威胁、人口贩卖、道德考验、文化侵蚀、阻碍国家经济转型、滥用公共设施和繁衍下一代的问题。[8]

第二，社会治安问题。外劳的增加，除了造成马来西亚本国民众的生活空间受到挤压之外，社会治安问题也愈演愈烈，抢劫、殴斗和谋杀时常发生。由于外来劳工受教育程度低，文化素质不高，在工作的过程中可能由于工作问题与雇主之间形成多样的矛盾，且外来劳工基数庞大，在融入当地社会生活的过程中，与民众产生摩擦，社会治安问题逐渐凸显出来。特别是庞大的非法劳工群体，使政府难以实现对其规范的监督管理，违法犯罪情况也时有发生。此外，外来劳工冲击了马来西亚国内低收入劳工市场，并对马来西亚的社会福利构成重大威胁，例如侵占社会公共卫生和教育资源。根据研究显示，马来西亚人民最担心的问题是“过多外劳入境”，在一些偏远地区或家庭收入较低的群体，低技能的外劳可能会抢走马来西亚人的工作饭碗，甚至压低薪资。[9]

第三，“外劳经济”问题。由于长期以来大量使用外劳，经济发展对外劳的过度依赖导致“外劳经济”，阻碍马来西亚国家经济发展。在马来西亚经济发展的初期，大量使用外劳以补足劳动力的空缺，能够最大化释放社会生产能力。但随着国家经济发展进入新阶段，由于缺乏高端人才来提升技术，马来西亚的经济仍普遍停留在低端的产业链层次，导致许多企业维持在低附加值和低利润的空间里。这种低端发展模式，使马来西亚陷入“中等收入陷阱”，导致高端技术水平企业无法蓬勃发展起来，最终限制了促进国家经济增长和创造更高收入水平的能力。此外，外劳也阻碍了国家经济转型计划的实施，导致马来西亚资金大量外流，破坏社会和经济平衡。根据数据显示2011年外劳汇款回到他们各自来源国的总额为157亿林吉特，2012年为183亿林吉特，2013年为227亿林吉特，2014年为282亿林吉特，2015年为347亿林吉特，外劳汇款数额呈现逐年攀升的趋势。[10]

第四，对外关系问题。外劳不仅对马来西亚国内的社会、经济产生消极影响，而且在对外关系中也有负面的作用。据调查研究显示，东盟内部的劳动力流动主要有5条转移路径，其中包括印尼至马来西亚，有超过一百万名流动劳动者从印尼流向马来西亚。[11]印尼劳工自20世纪90年代开始大量移民马来西亚，至今已经成为外劳人数最多的群体。印尼劳工尤其是非法劳工的增加带来的犯罪率上升、非法土地入侵和公共卫生条件下降，在马来西亚引起了广泛关注。[12]2002年，由于非法印尼劳工暴乱马来西亚政府出台政策中止印尼劳工的招募，印尼劳工大量被遣返回国并滞留在两国的边界地区，最终造成85人死亡，这一突发事件引起了印尼政府和民众的强烈不满，印马两国政府也相互指责。非法劳工问题的政治化，成为影响两国关系的非传统安全问题。[13]

4马来西亚的外劳政策

自20世纪90年代以来，马来西亚的外劳数量不断攀升，政府对外劳的引进和管理也逐渐建立起严格的法律制度，例如，《1955年雇用法》规定了最基本的雇用条件；《1991年雇员公积金法》强制要求公司按照一定的比例为雇员缴纳公积金；《1967年劳资关系法》对预防和解决劳资争端，调整资方、劳方与工会之间关系进行了明确的规定；《1969年雇员社会保险法》规定公司必须为其低薪水的雇员投保职业伤害保险计划与养老金计划。此外，《1952年人工赔偿法》、《1959/63移民法》、《1968 年雇佣（限制）法》以及《1969年雇佣（限制）（雇佣许可证）规则》等法律法规对于规范劳动力市场、维护雇主与外劳双方的合法权益都发挥了作用。

由于外劳对馬来西亚本地的劳动力市场造成了巨大冲击，为了维护马来西亚劳动力市场的秩序，保障国内劳动力的充分就业，马来西亚政府对外劳的聘用及其所能从事的工作范围进行了严格的限制。政府鼓励各类公司培训和使用本地员工，规定制造业以外其他领域雇佣外籍劳动力应由雇主向内政部外来劳工处提交申请。[14]例如，马来西亚对外劳的来源国及外劳所能够从事的行业和工作区域都进行了明确的规定；2002年马来西亚国会修改移民法令，开放园丘和家庭女佣两个领域给印尼外劳；泰国、越南、柬埔寨、菲律宾、老挝、缅甸和尼泊尔的外劳只获准在制造业、建筑业、园丘业和服务业工作；土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦的外劳只允许在制造业、建筑业和服务业工作；印度外劳只允许在怡保、芙蓉、巴生、槟城、新山和马六甲的采光、高电压电缆、理发店和园丘工作。[15]2008年，政府还要求来自越南、缅甸、印度和菲律宾的外劳需要接受培训并取得证书后，才可申请签证到马来西亚工作。目前，马来西亚政府已经与印尼、印度、泰国、柬埔寨、巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉、越南和尼泊尔等9个国家签署了引进外劳的谅解备忘录，以建立更完善的招聘、就业和遣返的框架，来保障雇主以及员工的权益。

在外劳的工作范围上，政府仅许可在部分领域可以雇佣外来劳工，例如：建筑业、种植业、制造业和一部分服务业等行业工作。马来西亚政府还限制了138种职位不得使用外劳，其中包括医院助理、出纳、美容师、接待员、休闲及娱乐中心售票员、交通主管、公共交通查票员、生产主管和清洁主管等。此外，外来劳工在马来西亚的工作期限也会根据劳工的熟练程度而有所区别。通常，外来劳工最多只能在马来西亚工作三年，而熟练工人最多可以停留五年，拥有特别技能或者资质的外劳可以工作的最大时长达到七年。对于一些技能要求较低的行业如建筑业和种植业等，如果被鉴定为熟练工人，就可以无期限的工作直到雇主解聘，但需要定期审核。[16]

外劳在来源国经过身体检查后，抵达马来西亚后需额外进行健康检查，如果检查不合格即面临被遣返的可能。同时，外劳还需要接受由人力资源部、国内组织与雇主共同制定的培训，并由雇主为劳工进行内部培训。[17]在马来西亚工作的外来劳工都必须获得工作准证，并根据工作准证仅允许外劳从事特定工作，否则将被视为是非法的。此外，雇主也被要求必须在尝试无法雇佣到本国劳工的前提下，由其向政府提交的外来劳工的需求申请才能得到获批，而且批准通过后，必须为其所雇佣的外劳缴纳一定数量的人头税。[18]为防止外劳逃走、非法转换行业以及逾期逗留成为非法外劳，2017年1月1日起，马来西亚正式落实“雇主强制责任制”（EMC），强制规定所有聘用外劳的雇主必须承担外劳的人头税。

非法外劳问题一直是马来西亚棘手的社会问题，政府对非法外劳采取了越来越严厉的惩罚措施。根据马来西亚移民局公布的资料显示，非法外劳在被抓捕后最高可能面临1万马币的罚款并且将会被监禁长达6个月，情节严重者还可能被判6次以下的鞭刑。雇佣或者匿藏非法外劳的雇主将依据第55B条文治罪，即一旦得到定罪，雇主将可能面对6个月到5年时长的监禁，以及1万到5万马币的罚款，另加鞭刑6下。[19]除了通过抓捕和遣返非法外劳，马来西亚政府还采取过“冻结聘请外劳计划”、“登记外劳卡”以及“非法外劳漂白计划”等行动。在漂白外劳计划中，马来西亚政府试图使非法的外劳合法化，然而由于费用高昂、手续繁杂等因素干扰，使这一计划最终破产。

5马来西亚外来劳工政策存在的问题

第一，措施治标不治本。一直以来，马来西亚政府对非法劳工主要是通过加大抓捕遣返力度、加强边境审查监管力度等方式来实现减少非法劳工数量，提升本地劳工的雇用。通过“非法外劳漂白计划”等举措可以看出，政府对非法劳工的态度发生了转变，致力于将非法劳工“合法化”，这主要是基于马来西亚经济发展对低技能劳工依赖度高的现实。但事实上，政府通过征收更高的人头税以及將非法外劳遣送回国的措施，不仅无法达到雇佣本地劳工的目标，反而会造成建筑业、制造业面临“用工荒”，甚至让企业铤而走险雇用非法外劳，加剧外劳问题带来的负面影响。

第二，政策缺乏长远规划。受经济形势和劳工需求变化的影响，政府的外劳政策总是处于不断变化调整的状态。在处理外劳问题时，常常受到突发事件的影响，导致政策施行朝令夕改，表现出政府在处理外劳问题上没有长远的规划和应对，这也引发民众的不满。例如，2016年马来西亚政府与孟加拉国政府签订分三阶段引进150万孟加拉外劳的协议。由于受到马来西亚各界的指责和反对，政府在发布消息后还不足24小时就宣布将暂停接受所有国家的外劳，这一协议也随即夭折。[20]政策的反复无常不仅可能会让国内市场和从业者无法承受成本压力，只能调涨商品价格，最终造成物价的上涨，也会导致一些出口型的企业由于缺乏劳动力，被迫选择到国外投资设厂。此外，一些旨在促进就业和外劳灵活性的政策，在反反复复的实施-暂停下，反而加剧了雇主对于低薪劳动力的依赖程度。

第三，人头税问题。人头税一直以来在马来西亚广受争议。早在上世纪90年代，马来西亚政府就按照不同领域和不同技术水平（普通、半熟练、熟练），出台外籍工人年度收费（人头税）的规定，并根据不同领域的工作收入制定外劳人头税涨幅。2019年2月，马来西亚财政部为减轻雇主负担，降低延长外劳临时工作准证的人头税，其中制造业、服务业和建筑业的人头税，从原本的1万林吉特减少到6000林吉特。农业和种植业从3500林吉特减少至2000林吉特。[21]在特定的工作领域里，政府向外劳征收的人头税过高，并把工作期限设定最长为5年，尤其是建筑业对于熟练外劳的需求很高，外劳人头税越高，雇主负担越大，导致熟练外劳外流，马来西亚最终沦为培训外劳的摇篮。尽管近年来马来西亚的人头税有所下降，但对于聘用大量外劳的雇主仍然是沉重的负担，且经过培训的外劳，在工作准证期满或没有得到续聘后，这些熟练工人在回到自己国家后将面临流失的可能，企业也将承担劳动力和资本的损失。

6结语

马来西亚是东南亚主要的外劳输入国。自1980年代以来，马来西亚工业化和城市化的快速发展，随之而来的是劳动力短缺问题的浮现，经济基础的优势以及政府吸引外劳的政策，使得大批外来劳工蜂拥而至。然而，外来劳工尤其是非法劳工给马来西亚的社会、经济和对外关系等方面所带来的诸多负面影响。尽管马来西亚政府在外劳问题上有着严格的法律条文规定，但由于一些政策实施不能触及外劳问题的根本，且缺乏连贯性和长远规划，引发社会各界对外劳政策的不满情绪，甚至导致马来西亚“用工荒”以及资本的损失，这为马来西亚经济的发展带来了极大的困扰。为了更好的处理外劳问题，平衡劳动力市场，马来西亚政府的外劳政策应符合国内发展的目标，并与人力资源政策一致，同时应把区域流动劳动力管理体系与当地劳动力需求相结合，创新劳动力管理制度以提高社会生产力，并建立起风险管理系统保障外劳在务工时的基本权益。

参考文献：

[1] World Bank. Malaysia Estimating the Number of Foreign Workers （A report from the Labor Market Data for Monetary Policy task）， March 28， 2019， https：//documents1.worldbank.org/curated/en/953091562223517841/pdf/Malaysia-Estimating-the-Number-of-Foreign-Workers-A-Report-from-the-Labor-Market-Data-for-Monetary-Policy-Task.pdf

[2]IOM. Migration Overview. International Organization for Migration Malaysia， https：//www.iom.int/sites/default/files/country/docs/malaysia/iom_malaysia_infosheet_may2019.pdf

[3][马来西亚]《外劳在马30年，是过客还是归依》，星洲网，2017年9月28日，https：//www.sinchew.com.my/pad/con/content_1685881.html

[4][马来西亚]《大马经济发展与外劳涌入》，星洲网，2018年3月29日，https：//www.sinchew.com.my/pad/con/2018-03/29/content_1740561.html

[5]Jacob A. Jordaan. Foreign workers and productivity in an emerging economy： The case of Malaysia[J]. Review of DeveloCnt Economics， 2018， 22（4）

[6]文峰：《浅议马来西亚的非法移民问题》，东南亚研究，2010年第3期

[7][新加坡]《马国实施“永不复返计划”已遣返16.5万外劳》，联合早报，2020年1月1日，https：//www.zaobao.com.sg/realtime/world/story20200101-1017667？amp

[9][马来西亚]《非法外劳泛滥多祸害》，东方日报，2017年6月15日，https：//www.orientaldaily.com.my/news/mingjia/2017/06/15/200805

[10][馬来西亚]《国民最担忧 外劳过多抢饭碗》，诗华日报，2017年12月5日，http：//news.seehua.com/？p=324976

[11][马来西亚]《非法外劳泛滥多祸害》，《东方日报》，2017年6月15日，https：//www.orientaldaily.com.my/news/mingjia/2017/06/15/200805

[12]Kikkawa A， Suan E B. Trends and patterns in intra-ASEAN migration[M]//Skilled Labor Mobility and Migration. Edward Elgar Publishing， 2019，pp.1-24

[13]Liow， Joseph. Malaysia's Illegal Indonesian Migrant Labour Problem： In Search of Solutions.[J]. Contemporary Southeast Asia， Vol. 25， No. 1， 2003， pp.44-64

[14]林梅：《马来西亚的印尼劳工问题》，当代亚太，2006年第10期

[15]冯桂玲：《马来西亚人力资源市场的现状及其特点》，东南亚纵横，2013年第4期

[16]《马来西亚劳务政策法规及市场环境调研》，中华人民共和国商务部亚洲司，http：//template1.mofcom.gov.cn/article/ct/201110/20111007780663.shtml

[17][马来西亚]《外劳抵马后 需额外体检》，中国报，2019年5月27日，https：//www.chinapress.com.my/20190527/%E5%A4%96%E5%8A%B3%E6%8A%B5%E9%A9%AC%E5%90%8E-%E9%9C%80%E9%A2%9D%E5%A4%96%E4%BD%93%E6%A3%80/amp/

[18]《马来西亚劳工政策及法律法规》，驻马来西亚使馆经商处网站，2008年2月25日，http：//my.mofcom.gov.cn/article/ddfg/laogong/200802/20080205393986.shtml

[19] Jabatan Imigresen Malaysia：Kesalahan Melindungi atau Menggaji PATI atau membenarkan PATI dalam Premis， https：//www.imi.gov.my/index.php/ms/component/tags/tag/10-pati.html

[20][马来西亚]《阿末扎希宣布冻结引进各国外劳计划》，东方日报，2016年2月19日，https：//www.orientaldaily.com.my/news/nation/2016/02/19/127357

[21][马来西亚]《3月起制造服务建筑业 熟练外劳人头税将至6千》，星洲网，2019年2月23日，https：//www.sinchew.com.my/pad/con/2019-02/23/content_2013112.html