新发展阶段提升国家治理效能研究

福建社科院社会学研究所 赖扬恩

党的十九届五中全会提出“国家治理效能得到新提升”的目标。面对新的发展环境与形势，把治理能力建设摆到更加突出的位置，进一步提升国家治理效能具有重要意义。

一、提升国家治理效能的重大意义

（一）这是坚持和完善中国特色社会主义制度的必然要求

应立足新发展阶段具体情况，进一步把全面深化改革推向前进，释放各类制度优越性效能。比如，加快构建新发展格局，需要推进重点领域诸如产权制度、要素市场化配置等方面改革，这些对完善国家制度体系提出了新要求。与此同时，治理效能可以直接反映制度的优劣，通过推进制度革新，确保实现各项改革措施的预定目标，不断完善中国特色社会主义制度体系。

（二）这是推进国家治理体系与治理能力现代化的重大任务

党的十九届四中全会总结了“十三个坚持”的显著制度优势，呈现多层次、多领域、体系性的特征，为推进国家治理现代化打下坚实基础。制度体系基本定型后，促进国家治理效能新提升，是推进国家治理现代化的重大任务。治理效能不仅能检验制度优势状况，还能增进与维持制度优势的基础。制度优势要形成治理效能，需要在两者之间搭建“转化”的现实桥梁。

（三）这是有效应对世界形势深刻变化、风险挑战的有力保证

当今世界经济政治多极化体系渐趋成势，加之新冠肺炎疫情全球性大流行，世界世界格局发生历史性重大变化。国际社会中政治、经济、社会等领域的风险挑战前所未有，新发展阶段必须增强风险意识，提升国家治理效能。比如，面对严重威胁人类生存与发展的公共卫生危机，当前亟需完善常态化疫情防控体制，进一步健全国家公共卫生应急管理体系，从而有效应对风险与挑战。

二、提升国家治理效能的现实困境

我国社会主要矛盾的转化给国家治理现代化提出新课题。国家治理体系与治理能力还存在不足，深入发掘这些问题并分析成因，为提升国家治理效能提供问题导向，是解决困境的根本出路。

（1）国家治理体系还不够成熟、定型，提升治理效能存在一些困难。改革开放以来，我们有效应对来自国内外风险与挑战，取得了巨大的治理成就。但国家治理体系尚不能满足经济社会发展的需要，存在影响治理效能提升的制度困境，表现在：一些深层次体制机制问题和利益固化藩篱有待破除；制度供给不足，制度建设滞后于治理实践的制度缺位问题；制度系统性、协同性不强，存在新旧制度更新迭代不衔接、不配套问题；制度的运行机制不健全，制度的执行力差，存在低制度化治理现象等。制度体系不完善导致治理转型滞后，直接降低治理效能转化效率。当前应对经济社会发展复杂与困难的局面，必须促进工业化、现代化从数量增长到质量转型。要想长期保持制度的优势，必须适应新的发展格局，及时进行制度转化与革新，才能确保制度形成一种不断增长的优势。比如，集中力量办大事的举国体制，能充分调动资源用于某些特定发展领域，有利于提高发展的集约性和效率。但在高质量发展阶段，面对科技创新能力不足的短板和缺陷，亟需构建新型举国体制。近几年我国信息技术产业凸显自主可控的重要性，逐步突出自己的IT底层架构和标准建设，2019年1月国家有关部门设立科创板，从国家政策支持、政府与社会风险资金投资、畅通资本市场退出渠道等，逐步探索支撑信息技术产业发展的新模式。

（2）社会转型深入发展带来新的挑战。人民群众不仅对物质文化生活具有更高要求，而且在安全、环境、正义、法治、民主等方面的要求日益增长。加之国际秩序转型重构导致全球治理制度供给不足，主要大国博弈日趋激烈并带来诸多挑战，这些都对推进国家治理现代化提出新的要求。同时，国家治理主体还存在能力不足、结构制约问题。比如，对权力进行有效监督机制不完善，存在“不重视监督、不愿监督、不敢监督、不会监督”问题；一些部门职能错位、越位、缺位，官僚主义和形式主义现象仍旧存在等。

（3）科学技术快速发展带来新的要求与挑战。以信息和通信技术为代表的科技发展对国家治理能力提出了新要求。尤其是社会的交互方式发生巨大变化，削弱了传统体制的管理效能。加之大数据时代国家治理广泛依靠于海量数据的收集分析与场景应用，一些APP软件易引发重大风险。如何加强智能化建设的安全监管，如何确保人类智慧与科技智能和谐并存，这些都对国家治理提升带来新挑战。

三、推进全面深化改革，加强新发展阶段的制度建设，大力提升国家制度竞争力

制度本身是社会建构的过程和结果。国家治理体系其中包含不同层次的具体制度。在全面深化改革的重要历史阶段，必须把制度建设摆在突出位置，强化国家治理成本的管控效能，促进治理效能的新提升。

（1）新发展阶段必须把制度建设摆在突出位置。把制度建设摆在突出位置是国家治理效能提升的关键。新发展阶段以推动高质量发展为主题，坚持以中国式现代化推进中华民族伟大复兴，形成有中国特色的社会主义国家发展战略和治理模式，这总体构成了提升国家治理效能的宏大背景。中国走向现代化是一场非常罕见的巨大社会变迁，加强制度建设必须充分考虑中国式现代化这个重要时代背景。现阶段提升国家治理效能面临前现代性、现代性与后现代性相互交织的复杂局面，既要完成从传统向现代转型的繁重任务，又要协调从工业化向后工业化转变中出现的全新难题。世界发展经验表明，高质量发展必须摆脱对人口红利或资源禀赋的过度依赖，转而注重构建技术竞争优势。也就是说，高质量发展需要高质量国家治理结构作为支撑，高质量现代化体系本身是一个由经济、社会和治理高质量共同构成的整体。反之，一旦形成低质量发展模式，由于制度的路径依赖，加上利益相关者极力阻碍变革，易使经济陷入恶性循环。而提升国家治理效能是确保治理高质量的关键步骤，是整体高质量发展的重要组成部分。应立足于走中国式现代化道路的客观背景，确立新发展阶段制度建设目标任务，坚定不移推进全面深化改革，这既是国家建立高质量现代化体系的必然途径，也是实现国家治理现代化的题中应有之义。

（2）进一步深化各领域各方面体制机制改革。适应中国式现代化的总体进程，牢牢把握新发展阶段深化改革的新内涵、新特点，从各个领域推进国家治理现代化。比如，2018年推进的党和国家机构改革，实质上是提升治理效能的积极探索。随着经济社会的发展进步，党和国家机构改革进程不是一蹴而就、一劳永逸的，必须在不断改革中提升治理效能。在党的十九届四中全会对国家治理体系进行系统重塑的基础上，现阶段应注重中观与微观制度之间的配套，通过补齐短板，既要整体谋划出台各项改革措施，各领域各方面相互结合、相辅相成，又要提倡在基层大胆探索、敢于创新，夯实治理效能提升的制度基础。包括：在完善政治建设体制方面，推动中国特色社会主义政治制度进一步完善和发展；在完善经济建设体制方面，推动有效市场和有为政府更好结合的制度建设；在完善文化建设体制方面，提高国家文化软实力的制度建设；在完善社会建设体制方面，不断满足人民日益增长美好生活需要的制度建设；在完善生态文明建设体制方面，促进人与自然和谐共生的制度建设等。

（3）坚持以问题导向改革完善制度体系。任何社会制度都具有满足人类某种需要的功能。制度变迁可以促进社会财富的增加、效率的提高，典型的例子如改革开放初期家庭联产承包责任制的推行。当前必须坚持问题导向，进一步健全革除自身顽疾的制度体系，彻底清除“四风”顽疾得以生存的土壤。全面深化改革必然触动根本利益，应进一步完善破除利益藩篱的制度体系。

（4）坚持人民立场，加强国家治理成本的管控效能，大力提升国家制度竞争力。治理规模扩大会带来治理成本的增加，这是传统治理模式必须向治理现代化转轨的深层原因，必须强化成本管控效能推进国家治理效能的整体提升。在制度议程、设计、实施、优化等环节降低制度成本，是提高国家制度竞争力的重要途径。比如，在制度议程上，应主动回应人民群众的现实制度需求，把群众反映强烈的社会问题纳入制度议程之中，提高制度推动民生福祉与社会发展的能力。在制度设计与制定方面，应积极调动人民群众在国家治理中的主动性，通过广泛的公众参与并发挥其治理主体作用，把利益相关者纳入制度设计，从而增强制度合力，大幅降低制度运行的阻滞成本。在制度实施环节，从满足群众的制度期望与需求出发，检视制度在解决群众关切问题上的优势与不足，不断促进制度优化等。

四、提升国家治理效能的实践路径

提升国家治理效能是新发展阶段党和国家面临的重要任务，是一项极为宏大的系统工程。

（1）坚持和加强党的全面领导，为提升治理效能提供根本政治前提和保证。新发展阶段的国家治理，需要充分发挥党的决断力和战略定力，党是国家治理效能转化提升的坚强领导核心。①健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。中国共产党是推进国家治理现代化的坚强领导核心，党的领导制度体系是国家治理体系的核心内容。在国家治理实践中，我们党始终以全体人民利益为根本导向，党领导人民时时检视治理效能的高低，不断探寻新的制度安排。②以推进党的治理现代化为先导，发挥全面从严治党的政治引领和政治保障作用。新发展阶段提升国家治理效能，必须与时俱进提升党的制度化治理水平，不断提高党的建设的规范化和科学化水平，从而促进党的高效能执政。③以党的伟大自我革命带动国家治理效能提升。坚持以党的自我革命为动力，不断推进党的建设全面进步，确保党始终成为坚强领导核心，进而推动高效能治理。应注重思想革命，党始终坚持真理、修正错误，保持自我革命精神，这是推进国家治理现代化的重要推动力。应注重党内制度革命，为国家治理现代化扫清障碍。应注重能力革命，大力加强党员干部自身能力建设。④不断提升国家治理的制度执行力。制度被有效执行才能释放制度效能，构建良好的制度执行环境是提升治理效能的关键环节。健全权威高效的制度执行机制，确保各项制度落实到位和发挥实效。

（2）推进社会主义政治建设，以人民当家作主的制度体系保证治理效能提升。推进国家治理现代化，必须以保证人民当家作主为根本，不断促进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展。当前，要促进我国政治制度优势实实在在转变为治理效能，用制度体系保证人民当家作主，其中推动人民群众积极参与国家治理，是国家治理效能生成、转化、释放、提升的关键性因素。党的十九届四中全会对健全和完善国家治理体系、促进国家治理机制创新进行了系统部署。比如，在健全协力机制方面，强调确保人民依法管理国家事务，激发社会力量参与治理的积极性等。总的说，在新的历史起点上要靠发挥政治制度优势为全面建设社会主义现代化国家新征程保驾护航，必须坚持人民至上的制度建设理念，不断健全人民群众积极参与机制，形成治理效能生成的协同效应。要大力发展社会主义民主政治，确实以人民当家作主的制度体系保证治理效能提升。

（3）推进中国特色社会主义法治建设，为提升治理效能提供坚强保障。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，必须充分发挥法治在提升国家治理效能中的固根本、稳预期、利长远的保障作用。①坚持在法治轨道上推进国家治理体系与治理能力现代化。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。②健全完善中国特色社会主义法治体系。要善于把社会主义法治优势转化为国家治理效能，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，为提升治理效能提供坚强有力的法治保障。

（4）优化国家治理主体结构，以体制优势促进治理效能提升。应当从政府、市场和社会三大主体出发，提升国家治理各主体的能力，划清各自的作用边界，确保形成政府、市场、社会的良性互动格局。①厘清政府与市场、政府与社会关系，更好发挥政府作用。推进高质量发展，需要高效能的国家治理作为基础。比如，当前依法规范资本健康发展，防止资本无序扩张现象，亟需强化政府宏观管理职能，弥补政府“缺位”，全面提升资本治理效能。应进一步完善中国特色社会主义行政体制，加强法治行政建设，全面落实权责清单制度，谨防政府机构自我扩张。②充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场作为国家治理的重要主体，它决定资源配置是市场经济的一般规律，必须不断地减少影响市场正常运行的因素。要围绕推动高质量发展，进一步完善现代市场体系，建设公平市场、统一市场和有效市场。③健全共建共治共享的社会治理制度。社会治理是国家治理的重要方面，进一步提高治理结构的协调联动性。加强多样性社会组织发展，发挥其提供公共服务、沟通协商、矛盾缓和等功能，在政府和公众之间发挥缓冲带和减压阀的作用。改革和创新基层治理模式，加快从传统管理到现代治理的理念转变，推动社会治理和服务重心向基层下移。

（5）立足治理手段的技术化，为提升治理效能提供新动力。现代技术已经成为国家治理的重要元素与有效载体。①进一步优化国家治理的技术机制。技术嵌入国家治理成为提升治理效能的新动力。推进国家治理的数字化、智能化转型，善于运用信息技术赋权增能，将科技潜能转化为社会整体利益，以技术赋能、技术赋权优化国家治理。当前要推进国家治理体系架构、工作流程、运行机制的智能化再造，把智能化建设上升为重要的现代治理方式。②注重国家治理数字化、智能化转型的风险防控。筑牢国家治理智能安全屏障，注重数字技术发展与安全的平衡，坚持技术创新与安全监管同步推进。强化大数据在挖掘与采集、存储与管理、开发与应用等环节的风险防控。比如，针对数据共享的困难及其安全风险，通过制定数据共享责任清单，完善数据市场化交易规则平台建设，推动数据资源有效流动，以实现数据有序共享等。