社区居家养老服务优化提升研究*——以邢台市襄都区为例

中共邢台市襄都区委党校 朱劲松

当前，由于结婚率和人口出生率的下降，我国社会人口老龄化趋势愈发严重，养老问题成为“四二一”家庭面对的首要负担。2021年国家卫健委公布的数据显示，我国95%以上的老年人受传统观念的影响更青睐选择居家养老或社区养老，选择入住机构养老的老年人仅占少数。近年来，社区居家养老受到政府、学界的推崇，各界围绕如何优化提升社区居家养老服务这一中心，提出并论证了一系列社区居家养老服务新模式，取得一些实效。

邢台市作为国家第二批全国医养结合改革试点市，具有政策优势，现已实现了养老服务的全覆盖。襄都区位于邢台市主城区，率先在全区范围内开展老年友好型社区创建工作，其中，西门里顺德北社区已通过省级验收，被评为2021年“全国示范性老年友好型社区”。现阶段，急需将社区居家养老新模式、成功范例推广开来，从而为完善养老服务基础建设、改善和提升服务水平提供持续动力，推进城市社区居家养老服务水平再上一个台阶。

一、社区居家养老的含义及意义

（一）社区居家养老的含义

养老，是中华民族最为关心的问题，随着时代的发展其内涵在不断发展。虽然“养儿防老”的理念在中国依旧影响广泛，但随着经济社会的发展，城镇化水平不断提升，新型养老模式层出不穷。目前，大多数学者对作为主流养老模式的社区居家养老的含义作出了不同解读。张晓霞认为“社区居家养老是一种以社区为依托的居家养老方式，将传统的家庭养老方式与养老社会化结合起来”[1]。张奇林认为“社区居家养老是指老年人在家中居住但养老服务由社会提供的一种社会化养老模式，它整合了社会和家庭的养老功能”[2]。童星认为，社区居家养老是“以居家为基础、以社区为依托、以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务的社会化养老模式”[3]。依据大多数学者的观点，他们认为，社区居家养老服务是以家庭为核心、以社区为依托，依靠专业化的服务，为经济和生活自理困难的居家老年人提供以生活照料等为主要内容的社会化服务，把社会养老和家庭养老有机结合起来。

（二）社区居家养老服务优化提升的现实意义

推进社区居家养老服务优化提升，不断完善社区居家养老服务体系，对于家庭而言，能够在一定程度上减缓老年失能群体给家庭带来的经济压力和负担，保障老年人的健康生活。对于社会而言，可以有效应对人口老龄化问题，让老年人老有所养、老有所依。同时，还可以带动养老服务相关产业发展，缓解因疫情带来的就业压力，促进区域经济发展，提高城市幸福感和竞争力[4]。

二、社区居家养老面临的突出问题

（一）资金短缺制约养老事业发展

当前，国家推行普惠性社区居家养老服务，政府作为主体之一，财政资金的投入是目前最主要的资金来源。社区居家养老服务在三四线城市还是新鲜事物，社会相关主体主动参与较少，导致这一领域的公益性捐款收入较少。当前1965年以前出生的老年人基本已步入老年，其中大部分人收入较低，生活资金来源基本为退休金，消费观念保守，更多老年人倾向于享受免费的养老服务，不愿通过消费购买相关服务，导致相关养老服务机构收入低下，甚至入不敷出。过于单一的资金来源渠道导致政府能够提供的普惠性服务非常有限，无偿服务难以长期维持日常运行，服务质量和服务持续性得不到保障，更得不到有效升级。

（二）养老服务市场化、专业化水平亟待提高

社区居家养老服务消费需求潜力巨大，但受消费观念和收入等因素的影响，老年人购买养老服务的刚性需求释放不足，同时因养老产业投资大、收益率低、回报周期长，导致养老资本和企业参与的积极性不高，没有形成充分的市场服务供给和市场竞争。调研中发现，对于邢台进驻的几家民办非营利企业性质的养老机构，政府为其减免了房租及水、电、暖等费用，同时给予资金补贴，配备公益性岗位工作人员。目前助老服务企业、社会组织和个人参与度低，没有形成充分的市场竞争，专业化水平有待提升。

（三）人才短缺掣肘社区居家养老模式的开展

现今，人力资源不足是开展养老服务的最大制约因素。社区养老服务对服务人员的专业性要求较高。在人员配置上，养老服务中心和日间照料站主要由社区工作人员和志愿者组成，社区工作人员往往是兼取人员，时间和精力不足，社区志愿者和热心居民随机性大，无法提供持续、长久的服务，导致人员短缺情况严重。专业养老机构的薪资待遇及社会尊重感较低，年轻专业人才参与其中的意愿低，导致目前相关从业人员能力水平和岗位不匹配的问题，同时人员流动性较大，还存在成熟员工流失的情况。社区居家养老人力上的不足严重拖累服务质量和服务内容的提升。

三、邢台市襄都区社区居家养老的先进实例

（一）邢台市襄都区社区居家养老现状

邢台市为应对人口老龄化问题，实现养老事业高质量发展，先后出台一系列政策条例，以社区居家养老服务能力提升工程等重点工程为抓手，以主城区为重点，着力构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，基本形成了“一刻钟”社区居家养老服务圈，助餐等日间照料服务覆盖所有社区，为积极应对人口老龄化，助力河北省“十四五”养老服务发展奠定了良好基础。

邢台市襄都区是邢台市老城区，全区常住人口为362857人，据第七次全国人口普查统计数据显示，截至2020年11月1日零时，全区60岁及以上人口为56502人，占15.57%，其中65岁及以上人口为38529人，占10.62%。按照我国通用标准，襄都区已进入老龄化社会。近年来，襄都区高度重视全区老年人养老事业，不断加快社区居家养老服务中心和日间照料站建设，目前，全区37个社区共建社区日间照料服务站39个。在运营主体上，街道社区运营35个，第三方机构运营2个，第三方服务机构占比5%；在使用面积上，低于标准200平方米的9个，占比23%；在服务内容上，能够提供生活照料和助餐服务等全部服务的有2个（第三方运营），占比5%；在人员配置上，第三方服务机构约10人左右，社区日间照料服务站由社区志愿者兼任服务人员。

在养老服务需求方面，大体可分为助餐、助医、助洁、助浴、助乐、助急等“六助”。根据调研结果，“六助”服务中，助餐服务和助娱服务的需求量最大，其他服务的需求量相对较小。目前，襄都区顺德北社区和西寺社区两个社区可以全部满足“六助”服务需求，其他社区能满足基本养老服务需求。

目前，襄都区社区居家养老服务快速发展，社区日间照料站覆盖全区所有社区，实现了居家和社区养老服务事业提档升级，各项社区居家养老举措落地落实，全区养老服务水平进一步提升，基本能保证全区老人在家和社区享受到优质服务。

（二）襄都区社区居家养老具体举措

1.地方党委政府高度重视，养老政策体系健全

区委、区政府主抓社区和居家养老服务体系建设，先后制定社区日间照料点和养老服务中心设施建设规划，出台社区和居家养老基本养老服务清单制度的实施意见和全面加快提升社区和居家养老服务水平的一系列文件，为社区和居家养老服务发展提供了重要的政策支持。

2.服务设施日趋完善，优化服务有效供给

襄都区以社区为单位，打造社区党群服务中心“1+”服务，即党群服务中心和日间照料站合二为一，具备日间照料、休闲娱乐、康复护理等养老服务功能。同时加强整合协作，以养老机构为依托，利用其行业优势、人才优势、资源优势为社区和居家老年人提供优质服务，如联合打造“长者食堂”品牌，解决失能半失能老人用餐需求，从而保证居家养老服务的有效供给。

3.动员社会共同参与，形成养老服务体系

鼓励和引导社会力量开展社区居家养老服务，引进第三方机构康宁居家养老中心，开启社区居家智慧养老新模式，同时，在相关部门的指导下积极试点探索物业+养老等新模式，努力营造优质的营商环境，不断培育和发展社会力量，支持相关养老服务机构向规模化、品牌化发展，从而构建完善的养老服务体系。

4.开展志愿服务，实现老有所助

依托区新时代文明实践中心，每月定期开展助老志愿服务活动，带动和引领更多志愿者关心、关爱老年人，推动志愿者在社区助老中担当社会责任。采取“个人积分”的方式，把每一次的志愿服务转化成积分，存入志愿者“积分银行”个人账户，通过兑换物品等方式激励更多人参与。

5.打造信息养老平台，努力构建智慧养老

联合第三方机构，将老人信息录入社区居家养老服务网络平台，发展数字化、智慧化养老，搭建“互联网+大数据+物联网+智能穿戴”设备，利用物联网技术连接智能手表和智能床垫等，让平台和家属实时了解老人的位置、身体状况等，为家中老人定制个性化服务等。

6.全力营造社会氛围，努力打造适老社区

利用社区公益广告牌、发放明白卡、开放参观等多种方式宣传社区居家养老服务中心和日间照料站，大力营造友好老年人的社会氛围，组织开展系列社区文娱活动，全方位打造老年友好型社区。

四、社区居家养老优化提升的对策建议

（一）建构生活智慧平台，打造“虚拟养老院”

将社区居家养老和养老院服务相结合，使社区、家庭可以利用点“外卖”的形式享受传统养老院的服务。以政府为发起人，联合社会力量打造并运营完善的线上老年人生活服务平台，发挥第三方机构（企业）的服务功能，为居家老人提供助餐、助医、助洁、助浴、助乐、助急等服务。通过线上平台订单+派单的模式，将服务需求者和服务供给方对接起来。同时，通过信息认定，把需要服务的老人按照普通老人和优待老人划分，对优待老人给予相应的服务补助，依托平台加强与居家养老服务的深度融合，引导服务需求与供给相适应，为居家老年人提供“点菜式”就近便捷的养老服务。畅通服务渠道，从资源整合方面统筹辖区内养老机构、日间照料站等现有资源，集中管理、就近配置，打通线上线下服务渠道。

（二）打造“1+”立体社区养老服务网

开展家庭养老床位建设，强化家庭养老专业支撑。探索并打造家庭养老床位模式，依托养老服务机构提供的优质服务，把养老机构床位“搬”回家，将专业养老服务为居家老年人送上门。其次，利用社区和家庭适老化改造工程，为老人打造宜居、安全的养老环境，民政部门可为经济困难的失能、半失能老年人提供家庭适老化改造，并提供改造清单，让老年人按需改造。同时，扩大养老服务保障覆盖面，稳步推进普惠式养老。政府可依托养老服务中心和日间照料站为老年人提供基础+可选的养老服务，同时依据财政条件，可为高龄老年人提供免费照护服务，切实增强高龄老年人的获得感和幸福感。按照“低龄存时间，高龄换服务”的思路，开展“时间银行”养老互助服务，出台落实相关实施方案，鼓励和引导志愿者为老年人提供养老服务，提升养老服务社会化供给，建成权威统一、通存通兑的养老服务“时间银行”。

（三）深化养老服务机构入驻社区工作

政府排查和统筹社区闲置资源用于开展社区养老服务，依托街道、社区打造建设“嵌入式”养老服务机构，优化整合、高效利用。鼓励以“面积+服务”的模式引入第三方服务，嵌入社区养老服务，以市场促管理，引导居家养老可持续化发展。政府可结合实际情况，通过减免费用和补贴资金等方式，鼓励养老服务机构承担社会责任，努力在优质服务和合理价格之间寻求最大公约数。建立健全养老服务质量标准体系和信用体系，利用养老服务标准和评价设置养老机构红黑榜，定期对养老机构综合打分，规范准入和退出标准，倒逼相关养老服务提升服务标准，把好服务质量关。

（四）加强养老服务人才培养

政府部门要树立和引导正向养老人才职业观念，大力宣传养老服务职业的社会价值，吸引更多年轻人群参与到其中。针对目前人才短缺的问题，政府可灵活采用用工形式，设置一批公益性的服务工作岗位，吸引未就业大学生和失业人员，为每个社区居家养老服务机构配备1-3个公益性岗位，让优秀人才优先上岗，形成带动示范作用。健全养老医疗护理员队伍教育培训机制，政府定期组织开展养老护理技能大赛，可将护理人员和医护人员培训相融合，以赛促训，提升养老护理员综合素质和专业技能。推动完善养老服务人员劳动保障机制，构建和谐的用工关系，组织开展养老服务专业人员评选活动，加强对养老医疗护理员的社会宣传，引导全社会尊重养老护理员的劳动创造和社会价值。