论乡村振兴的法治保障路径

任澜涛

(北京理工大学 法学院，北京 102400)

一、乡村振兴法治保障的背景及发展

乡村是一个宏大且动态的概念，在不同的视角下有其不同的涵义。从政治视角出发，乡村是在中国共产党领导下的行政建制，并且分化为“乡”和“村”(村并非为一级行政组织)，即乡镇人民政府和村(社区)，二者不是等同体，有各自的特点及区别。经济的发展使乡村社会发生了重要变化，伴随着旧有的身份社会的瓦解，社会利益格局日趋复杂化，思想意识同步多元化[1]。乡村盛行封闭的小农经济，这种封闭的经济观念也导致其与外界沟通较为封闭，所以不仅经济发展理念落后且生活质量有待提升。截止到2021年，我国共有691 510个行政村，261.7万个自然村，星罗棋布的村落不仅地缘地貌相差巨大，村与村之间的发展状况，村民赖以谋生的手段也不尽相同，部分地方乡村建设盲目追求“高大上”，用城市思维治理乡村[2]，最终不仅未能振兴乡村，反而适得其反。

实现乡村振兴要因地制宜、因村制宜。但整体而言，现实工作中仍普遍存在以下困境：乡村产业发展缺乏规划性、乡村法治人才缺失严重、乡村法治文化缺失严重、乡村生态环境形势严峻、乡村基层组织建设困境等现实问题。《乡村振兴促进法》的出台为解决当下乡村振兴中一些现实问题指明了前进的方向，运用专制法律的形式为如何实行乡村振兴战略树立起风向标。我国的乡村振兴不同于世界上任何一个国家的乡村振兴，是在中国共产党的领导下实行的具有中国特色社会主义的乡村振兴。“中国的法制建设取得了卓越成就——确立了法治之‘法’，随之而来的是如何真正实现法治之‘治’。”[3]《乡村振兴促进法》作为我国“三农”问题的基本法，通过明确的立法导向，以明确规范保障乡村振兴过程中各类事物发展趋势。此外，《乡村振兴促进法》作为促进类型的法律，以引导、鼓励、扶持为主要保障方向，明确发展红线，规范利益主体和引导主体规范化发展，构建新发展格局，立足于乡村振兴的顶层设计，号召全党全国人民凝心聚力推动乡村全面振兴，为今后乡村振兴稳根基、明底线、长发展提供了根本遵循。

二、实施乡村振兴战略中存在的现实困境

(一)乡村产业发展缺乏规划性

产业振兴是乡村振兴的重点和基础，是乡村高质量发展的重要举措，更是农民致富的必经之路[4]。大力发展乡村产业振兴其目的是为了解决城乡二元机制带来的弊端，解决我国整体经济发展不平衡不充分的重大矛盾，实现共同富裕。要想实现共同富裕，乡村产业机制必不可少，但是当下乡村产业发展却不尽如人意。我国是一个农业大国但并非是农业强国，当下乡村产业主要以农产品为经济来源，但是存在传统农业发展规模较小、缺乏精深加工、配套优惠政策不完善、体系化农耕发展较为缓慢等等。一些乡村虽然对大力发展农产品有一个定位，但该定位总是浅尝辄止，缺少对农产品如何高质量发展的深层次研究。对于产业融合把控还较为欠缺，一些乡村认为只需要发展其手中已有的优势农产品，对于如何将优势农产品扩大化，如何实行优势产业带动劣势产业从而进行产业融合还缺乏宏观性的思维。一些乡村对于产业发展有了好的规划，但又面临着缺乏资金的窘境，资金难以维持后续投入导致发展力不从心，未能形成持续性、规模化、综合性产业发展。一些乡村对于产业发展缺乏创新性，采取照搬照抄的老套路，通过调查发现一些特产产业在其他乡村如火如荼地开展，便盲目跟风投资，同质化现象极为严重，不仅浪费了人力财力，更浪费了发展的宝贵机会。

(二)乡村法治人才缺失严重

乡村作为我国最为广袤的天地，发展势头强劲，但是缺乏良好的配套政策以及土壤环境艰苦等因素，导致我国现阶段乡村人才缺失。在目前中国乡村，专业人才有很大的需求空间[5]。要想发展乡村振兴事业，必须依靠人才。乡村振兴战略的实施为乡村人才成长提供了广阔空间和有利机遇[6]。乡村相较于城市，其自然环境优美，自然资源丰富，但是相应的生产力低下，物质条件短缺，社会服务、医疗教育等都难以吸引人才。这种现象成为了恶性循环，因为硬件设施不足导致人才流失，也因为专业人才流失导致乡村硬件条件更难以为继。最广袤的农村地区极为缺少专业的法律人才，对于一些农民不能合理合法地运用法律的武器保卫其合法权益，需要专业的法律人才保障其合法权益。早期地方政府曾主导过代写法律文书、法律咨询等法律服务，将这种不以盈利为目的法律服务提供给广大农民，但是随着农村社会农民纠纷的急剧增加，这种低廉的法律服务已然捉襟见肘。很大一方面原因在于乡村缺乏专业的法律人才，随着律师机制的完善，越来越多的律师向往经济发达的城市，即使偶有小部分律师来到乡村也仅是杯水车薪，乡村农民陷入了缺少法律保障其合法权益的“法律困境”。这一时期乡村甚至出现了“土律师”和“赤脚律师”[7]。但这种“畸形”的援助并不能符合广大农民对于法治社会的期待，这种法治人才短缺的现象成为了乡村发展的一大障碍。乡村发展的基础在于人才，只有打破这种人才短缺的恶劣局面，乡村才能在实现全面振兴的道路上走得更稳更远。

(三)乡村法治文化缺失严重

法治文化内涵宽泛，是人们从长期的社会生活中依据政治、经济、文化等因素汇总而来的，包括人们从法律的角度去思考问题，用法律的手段去解决问题，既包括法治观念、法治意识，也包括法治思想、法治价值等等。我国法治文化源远流长，乡村在我国整体法治文化体系中为不可或缺的一环，但是当下乡村法治文化却面临着尴尬境地。对于乡村法治文化发展萎靡不振，究其根本在于农村文化素质不高、法治意识淡薄、封建文化思想根深蒂固、乡村法治文化宣传力量薄弱等等。在一些农村地区，农民普遍法律意识淡薄，对于法治文化建设这种较为抽象的概念嗤之以鼻，对于法律的威严缺少敬畏，对于法律的实施缺少信任，对于法律的理念缺少信仰。农村是个熟人社会，许多农民没有意识到法律是保障其合法权益最有力的武器，一旦遇到不公平的待遇首先寻求熟人帮助，寻求“关系”解决问题，将法律武器置之不理。一些地区的农民封建观念根深蒂固，认为“权力”大于“法律”，他们认为法律对其更多的是义务性要求而非对其权利性的保护。此外，乡村普法工作还任重道远，乡村普法力量薄弱，深入力度不够，也是导致乡村法律文化缺失的一大因素。乡村普法力量薄弱导致其普法形式较为单一，采用的拉横幅、黑板报、传单等形式缺乏吸引力度，而且不够深入具体。许多农民对于法律规定只知其名不知其实，不能很好地了解法律规定的实质内容，也就无法通过法律保障自己的合法权益。乡村法治文化建设是一件任重而道远的事情，一些村干部为了能够快速地产出乡村振兴的成果，只注重经济建设，忽略了精神文明建设，放任乡村法治文化的缺失，导致恶性循环。长远来看，放任乡村法治文化的缺失只能是竭泽而渔，只能保证振兴事业的一时发展，却丧失了振兴事业持久的生命力。

(四)乡村生态环境形势严峻

我国经济发展在取得骄人成绩的同时，生态污染也变得越来越严重，尤其是乡村成为了全国生态污染的高发地。根据全国第一次污染源普查结果显示，农业源污染排放已占全国总排放的“半壁江山”。另外，据“中国农村跟踪调查”(CRFS)，85.7%的农户认为本村存在不同程度的人居环境污染，只有五成农户对本村人居环境治理表示满意[8]。面对如此严峻的环境问题，很多地方政府倾向于经济增长这一显性政绩，因此更注重经济利益[9]。许多地方政府为了达到本年度的经济目标，不惜以牺牲环境为代价攫取经济效益以完成政绩，这种理念缺乏大局观念，以一时发展毁坏今后长远发展，无疑是自掘坟墓。对于乡村环境恶化，不仅仅是缺乏保护的理念，更缺乏保护的法律机制。在我国广大农村，普遍缺乏环境保护的配套机制，缺乏明确的法律法规，一些投资者认为没有法律约束，以极小的惩罚为代价换取高昂的回报，这种理念导致投资者铤而走险，加剧了乡村生态环境的恶化。此外，对于乡村生态环境恶化，地方政府缺乏作为也是重要因素。国家能力就是“制定并实施政策和执法的能力，特别是干净透明的执法能力”[10]。一些地方政府没有制定相应的环境保护机制，缺乏相应措施核查生态环境变化指标，缺乏专业人士去从事环境保护工作；一些当地政府虽然有一定的环境保护考察措施，但是流于形式，有保护方案却不执行或执行不到位，有奖惩机制却不落实或落实不到位，导致没有实际地去落实环境保护，难以取得实质性保护成果。

(五)乡村基层组织建设困境

要想全面实现乡村振兴战略，关键在于中国共产党。党的十九大报告强调“要以提升组织力为重点”，将基层组织建设成推动改革发展的坚强战斗堡垒[11]。一些基层组织，其服务能力和村民需求未能圆满对接，跟不上村民的多样化需求，导致其对村民的影响力也渐渐削弱。一些基层组织其运行机构不完善，导致凝聚力下降，影响力不强。基层组织作为行政管理的末尾，其责任很重，但上级部门对其下达指令却很少以合法的方式授权，导致一些基层组织行政缺乏合法性依据，依法行政成为空谈。此外，村民自治权力受到限制也是阻碍乡村振兴实施的一大障碍，村民自治组织作为乡村振兴的中坚力量，是村民自我治理、有效发展的关键一环。按照法律规定，村民委员会作为自治组织享有自我治理的权力，但是在实际中却往往沦为了乡镇政府的“代言人”，使得村委会拥有了一定的“准行政权力”，这样的“准行政权力”就会挤压村民自治的权力，妨碍乡村振兴事业的推进。

三、乡村振兴法治保障的完善路径

(一)法治手段保障乡村产业发展

乡村产业振兴是实现乡村共同富裕最直接、最基础的方式，是实现农民收入增加、农业发展兴旺、农村环境繁荣的根基。对于乡村产业发展需要进行合理的规划，需要通过法治手段保障产业稳健且快速发展。《乡村振兴促进法》以整体的视角进行布局，鼓励乡村采用先进产业带动后进产业，实行产业融合，推动经济发展。《乡村振兴促进法》第四条规定“坚持农业农村优先发展”；《乡村振兴促进法》第十二条规定“以乡村优势特色资源为依托，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系”。当下乡村在我国拥有最广袤的空间，也具有最强劲的动力，广大农民也拥有着最强烈致富的意愿，但是苦于没有良好的经营方式而只能扼腕叹息，所以对于乡村产业振兴，一定要紧抓“乡村特色”这个“牛鼻子”不放。

当下乡村特色产业缺乏诸多便利条件，比如资金、技术、渠道、人才等等，但是这些发展过程对于已经成熟的城市企业却是轻车熟路，应当通过政府引导，将工商企业和农村特色产业的优势结合在一起，取长补短，产业创新，有机融合，走一条城乡特色产业融合道路。在充分考察市场和村情的基础之上，因地制宜、因村制宜地选择乡村特色产业予以发展，通过法律规定保障特色产业抗风险能力，确保扶持政策运行落地，不仅能使乡村经济迅速发展也能使得乡村特色产业具有持久的生命力。通过政府积极主动引导城市工商企业与乡村特色产业交互，鼓励城市企业下乡发展并提供相关便利条件，比如对于愿意下乡发展特色产业的城市企业予以一定金额的免息贷款，鼓励其将资金用于乡村产业发展，确立“政府+企业+乡村”三重联动机制，政府作调控、企业作引导、乡村作动力共同打造乡村特色产业良好态势。通过制定乡村特色产业发展法律规范，通过法治的手段保障乡村特色产业在发展过程中面对不利因素的恶性竞争，保障乡村特色产业发展稳定有序推进。对于乡村特色产业发展，政府及有关部门要给予优惠政策，并用法律法规的形式予以确定，充分保障乡村特色产业的合法权益，完善产业链条，开拓市场，形成持续性、完整性的特色产业机制，保证乡村特色产业良好发展常态化，保证农民收入稳步增长。

(二)优化机制法治人才共建乡村

人是乡村振兴中最关键、最活跃、起决定性作用的因素，乡村振兴的各方面都需要由人来实施，更需要人才来创新发展[12]。《乡村振兴促进法》第二十条“推动专业人才服务乡村，促进农业农村人才队伍建设”。人才振兴是实现乡村振兴的重要基石[13]。法律是保障乡村振兴平稳推进最有力的手段，要想实现乡村振兴法治人才必不可少，但对于许多乡村地区缺乏法治人才已经成为一种普遍现象。面对此种情况，高校在培养法治人才时应当注重学科特色，加大“涉农法治人才”培养的力度，可以开设“农业法”“土地法”等相关课程，培养法律学子对于涉农法律的兴趣。学校除了开设相关涉农法律课程，还可以“理论+实践”双重培养机制，鼓励在校法律学子走向乡村社会实践，开展多种走进乡村活动，鼓励法律学子了解乡村，增强在校法律学子对于乡村的认同感，注重价值理念塑造，增强学生的使命感、担当感。此外，学校在加大力度培养涉农法治人才的同时，如何吸引涉农法治人才留在乡村也极为重要。现阶段，农村留不住人才是一个极为棘手的问题，一些乡村不仅留不住本乡本土培养出的人才，更不必说吸引外来人才，没有人才助力，实施乡村振兴只是一句空话。首先，政府要想吸引法治人才投身乡村振兴事业，宣传机制必不可少，从舆论高地宣传吸引广大青年才俊投身乡村，投身基层的益处。通过舆论宣传要让广大涉农法治人才意识到当下进行的乡村振兴是千载难逢的良机，也要让全社会知道投身乡村振兴既可以实现自身的理想抱负又可以在时代的浪潮中带动乡村发展，吸引涉农法治人才向往乡村。其次，政府除了加大宣传力度吸引外来涉农法治人才，也应当双管齐下制定培养机制，培养土生土长涉农法治人才。建立法律培训学校、邀请外地专业老师对口指点，对于愿意参加培训的农民，可以采取一定的激励机制，比如减免培训费、优先帮扶其产业、给予一定奖励等，通过一系列的培养机制，充分发挥本土人才优势，带动乡村产业发展。最后，政府还需要完善人才配套制度，通过制定专门保障乡村人才权益的规章制度，用最大的优惠留住人才。对于主动来到乡村工作的人才，对其必须要有配套的优惠机制，无论是其硬件设施亦或是软件配置等，都需要综合考虑，解决人才的后顾之忧，不能只吸引人才却留不住人才，要让人才来到乡村后感觉到乡村就是第二个故乡，充分发挥人才优势，建设乡村。

(三)发展法治文化助力乡村振兴

推动乡村振兴的过程，既是一个推动乡村发展的过程，也是一个推动乡村独特功能得到有效发挥的过程[14]。乡村法治文化并非是乡村振兴的累赘，相反，乡村法治文化，将会成为乡村振兴的绝佳助力。《乡村振兴促进法》第二十九条“各级人民政府应当组织开展新时代文明实践活动，加强农村精神文明建设，不断提高乡村社会文明程度”。现阶段，乡村法治文化处于落后阶段，要想实现发展乡村法治文化产业助力乡村振兴，就必须以《乡村振兴促进法》为法治依托引导优质乡村法治文化和经济发展良性转化，实现文化资源和经济发展的全面整合。乡土文化的振兴是乡村振兴的应有之义[15]。对于乡村法治文化发展的有序推进，可以采取双模式治理方案——乡贤主导、政府引导。《乡村振兴促进法》规定“乡风文明”，而促进乡风文明的应有之义便是乡贤主导文明的乡风。所谓乡贤即为在乡村中为口皆碑者，拥有德行、才能、声望等优良素质者，这样的人被称为“乡村贤良”。传统乡贤具备教化村民、引领道德观念、约束不法行为等积极作用，对于乡村法治文化的传播起到了重要作用。通过乡贤有效转变部分村民陈旧观念，引导村民对法律的重新认识，引领乡村法治文化传播。我国村落星罗棋布，不同的村落情况迥异，将社会治理中心下移，通过乡村贤良引导乡村法治文化振兴从而促进乡村全面振兴。培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，积极引导发挥新乡贤在乡村振兴，特别是在乡村治理中的积极作用[16]。此外，推动乡村法治文化传播还需要各地方政府的引导。虽然发展乡村法治文化的权力下放基层，但是政府的引导也必不可少。需要政府加大资金投入力度，强化乡村普法队伍建设力量，开设法治文化培训班，提升村民文化素质和思想意识水平，广泛开展乡村法治文化文娱活动，无形引导乡村法治文化建设。从具体治理机制上贯彻自治、法治、德治相结合，破除村级民主治理的典型困境[17]，保障乡村法治文化优质发展，为实现乡村振兴提供坚实基础。

(四)严格立法执法保障乡村生态

《乡村振兴促进法》第三十四条“加强乡村生态保护和环境治理，绿化美化乡村环境，建设美丽乡村”。保护乡村生态环境和大力发展乡村经济并不互相矛盾，二者是相互促进的关系。对于保障乡村生态环境优化始终要保证理念先行，无论是政府、企业、农民等都要有保护乡村生态环境的意识，始终绷紧保护乡村生态环境这根弦，树立科学发展的生态观念，建立起经济发展和环境优美并驾齐驱的优良机制。开展乡村生态环境保护的理论宣传活动，确保生态环境保护的理念知识深入人心，抓牢思想意识形态这杆大旗，坚持绿色发展理念与经济发展理念水乳交融，实现经济效益、生态效益相辅相成。对于乡村生态环境保护要突出重点，以点带面。对于较为严峻的乡村生态问题要紧急处理，加大力度，比如乡村厕所革命、农业污水排放、垃圾分类、有毒废物加工处理、绿化建设等等，要加快改进步伐，制定完善方案。政府管理人员要做好奖惩机制，不仅要有良好的方案还要使得方案能够落实，对于破坏乡村生态环境的主体，无论其是企业亦或是农民都要进行处理，对于乡村生态环境保护的行为要大力宣扬并予以奖励。此外，乡村还要大力引进生态环境保护专业人才，对于一些资金不到位的乡村，可以邀请专业人士传授解决办法等，充分调动一切可用资源去优化生态环境。采用多元化处理乡村生态环境问题，既要金山银山又要绿水青山。

(五)依法行政推进基层组织振兴

组织振兴作为乡村振兴的根本保障，在乡村振兴中起着统领性作用[18]。对于当下一些乡村组织面临的建设困境，要通过强化基层权力规范化建设，保障法律有效实行，构建强健有力的基层政治环境。首先，要不断提升基层政府依法行政的水平。政府作为法律的实施者和执行者，其重要性不言自明，基层组织既要维护自己实施法律的权威性，又要做到依法行政，根据法定的职权和程序解决问题，提升基层组织干部的法律意识和服务意识，当好人民的“勤务员”。其次，要强化基层司法部门的公正司法能力。法律公正的实施是保证人民对于法律信任的重中之重，维护公平正义的实现，转变司法工作人员的司法理念，走进乡村，加强队伍建设，提升职业道德水准。《乡村振兴促进法》第四十三条“建设懂农业、爱农村、爱农民的农业农村工作干部队伍”。通过加强干部党性学习，提高理论水平，增强政治素养，构建 “监督—检查—考核”的全链条问责机制[19]，才能更好地发挥干部先锋带头作用，才能更好地推动乡村振兴战略全面实行。最后，要加强权力机关对于法律实施监督管理。基层人大要深入乡村，密切联系村民，充分了解村民思想意识动态，以实事求是的态度调研村民对于法律工作的态度以及整改意见，对于相关问题要及时反馈、监督整改，从而保证依法行政，有力推进基层组织振兴。

四、结语

在第二个百年奋斗目标新征程中，为了实现社会主义现代化，迈向共同富裕新目标，乡村振兴是重中之重。乡村振兴需要法治为手段，用法律的力量保障乡村振兴稳健地推进，《乡村振兴促进法》作为当下乡村振兴发展的法律抓手，通过法律手段保障乡村产业发展，制定乡村特色产业发展法律规范，保证农民收入稳步增长；通过优化机制法治人才共建乡村，既要加大力度培养涉农法治人才，也要优化人才配套机制，既能吸引人才又能留得住人才；通过发展法治文化助力乡村振兴，采用“乡贤主导、政府引导”模式，贯彻自治、法治、德治相结合，保障乡村法治文化优质发展，为实现乡村振兴提供坚实基础；通过严格立法执法保障乡村生态，树立科学发展的生态观念，采用多元化处理乡村生态环境问题，既要金山银山又要绿水青山；通过依法行政推进基层组织振兴，强化基层权力规范化建设，保障法律有效实行，构建强健有力的基层政治环境。以全方位的法治手段夯实“三农”压舱石效果，保障《乡村振兴促进法》落地实施，必将促进乡村振兴事业全面发展，必将筑牢全面建成社会主义现代化强国根基，必将迎来第二个百年奋斗目标圆满实现。