黑龙江省加快县域经济高质量发展研究

□ 孙浩进 王仕林 吴国都

（黑龙江省社会科学院经济研究所，黑龙江 哈尔滨 150050）

郡县治，天下安，县域兴，全省强。县域是“天下粮仓”，国之根基，也是全省经济的基石。县域经济是以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化资源配置，具有地域特色和功能完备的区域经济。［1］“十四五”阶段，黑龙江省开启全面建设社会主义现代化新龙江新征程，县域经济能否高质量发展，直接决定“六个强省”和“十大新突破”的战略任务能否确保完成、龙江全面振兴全方位振兴的总目标能否如期实现。黑龙江省县域经济发展虽已取得重要的阶段性成就，但连续6年没有县市入选全国百强，从全面推进乡村振兴的任务来考量，用农业现代化“排头兵”的标准来衡量，仍然存在亟待破解的难题。

一、制约县域经济高质量发展的症结性问题

（一）产业结构“短板”：制约县域三次产业高质量增长

1.县域农业的比较效益低

我省县域农业大而不强、比较效益低，水稻、玉米、大豆的亩均总成本分别约为1400元、1600元、600元，均高于全国百强县的平均水平，亩均净利润分别约为180元/亩、-90元/亩、-160元/亩，均低于全国百强县的平均水平，农业大县反而是产业小县、财力弱县，县不强、民不富。我省县域农业以分散的小规模家庭经营方式为主，重产量、轻结构、低效益，缺乏“金字招牌”、“精小特产”，弱化了县域经济高质量发展的农业基础。

2.县域工业化的水平低

我省县域工业比重低、产值低、附加值低，近年还出现“逆工业化”苗头。2020年县域工业化率仅为12%，分别低于农业、服务业28、30个百分点；30个县（市）低于10%，多数在4%左右，最低仅为0.9%。县域规上工业企业数量虽占全省一半，但“龙头型”少导致产值不足全省四分之一。县域工业主要以“短、平、快、小”为特征的产业项目搭建起“骨架”，资源消耗大、产业链条短、“拳头产品”少，“一县一业”尚未铺开。工业化挺不起来就难富起来，难支撑县域经济的高质量发展。

3.县域服务业的层次低

我省县域的现代服务业弱，仅是“偶有亮点”，传统服务业大，占八成以上，业态多为小商店、小商户、小商场，有的还属于“小卖部经济”、“地摊经济”、“烟火经济”，缺乏“连锁经济”、“商圈经济”、“绿色经济”等商业模式，个体工商户数量在县域企业中占比达65%以上，拉低了服务业层次，难赚钱、利润低、辐射弱。现代服务业比重低，“千里迢迢”的现场交易多，“转瞬之间”的数字化交易少；特色旅游业弱，同质化景区多，“特字号”项目少，使县域经济缺乏高质量发展的新动能。

（二）生命周期“短板”：制约县域企业经济高质量发展

1.县域中小企业“寿命”短、存活少

我省县域中小企业普遍缺乏“长寿基因”，“出生率”高、存活率低，招商快、立项快、下马快，平均“寿命”不超过2.5年，难越过生命周期中的“拐点”。一些县城的园区只见数字、不见项目，只见牌子、不见公司，只见规划、少见贡献。例如，有的县园区2015年新增工业企业12家，但2019年末同一批次的企业仅剩7家，存活率为58%；还有的县园区最初规划中要培育孵化企业集群，但现在只剩牌子、不见企业。各县市的中小企业“寿命”短、存活少，“半截子”项目多，导致县域经济高质量发展的实体根基不牢。

2.县域中小企业成长难、实力弱

我省县域中小企业成长难、慢、弱，“十三五”时期企业户均产值的年均增速为7%，不到城市的四成。多数县域中小企业的规模“当年有多大、现在就多大”，难以由“小作坊”成长为“大卖场”、由手工场成长为大工厂；即使缓慢增长也是“虚胖”，实力难“生成”，竞争力未“养成”，尚拘泥于邻近的城市市场、区域市场，自满于省会市场、油田市场、煤城市场、林区市场、边境市场，一到更大的市场就容易“见光死”。县域中小企业成长难、实力弱，在市场经济中“难出海”、难赚钱，难带动县域经济走向成熟发展。

3.县域中小企业存在“要素屏障”

我省县域集聚要素的成本高于城市，“阻滞”要素向县域流入，而城市则对县域的要素“虹吸”效应比较大。如萝北石墨产业园的科技服务成本比哈尔滨万鑫石墨谷高出约18%，物流成本高出约30%，据不完全统计，2020年因成本高而未去萝北、来哈尔滨万鑫园区的石墨项目投资约为4亿元。县域“要素屏障”，导致中小企业少资金、少技术、少人才，缺乏成长必需的要素支持。

（三）区域引力“短板”：制约县域产业园区高质量集聚

1.区域梯度“触底”增加企业成本

产业梯度转移理念在近些年成为招商引资的重要依据，即沿海地区向中部地区转移，中部地区向落后地区转移。但我省县域地处全国偏远地域，区位梯度低、成本负担高，不在产业梯度转移的合适范围内，处于衰减半径的末端，并不适用于传统产业梯度转移。我省县域产业园区的交通处于末梢、通达性差、成本负担高，与中部地区的河南相比，电费高出14%、运费高出21%、网费高出8%、利息费高出3%、御寒费高出32%，反而是成本“高梯度”，制约县域园区吸引省外企业的集聚化发展。

2.市场区位“边缘”压低企业利润

我省县域地处边疆地区，远离全国生产中心、消费中心，处于全国市场区位边缘。2020年我省县域外流的人口约16万人，有一半的县（市）不足10万人，需求偏弱、持续减少；人均收入比全国百强县平均水平低约1.2万元，购买力偏低；社会消费零售额低，与城市相比差距大，消费拉动贡献不足。我省县域的市场区位边缘、市场需求不旺、市场购买力弱、市场消费活力不足等，直接压低了产业集聚的赢利率，对省外企业缺乏吸引力。

3.产业基础偏重使轻工企业“水土不服”

我省老工业基地的县域工业基础偏重，形成了长期以来固化的重工业基础，比如安达、杜蒙等县（市）偏“油”，集贤、宝清、萝北、鸡东、密山等县（市）偏“矿”，还未完全摆脱以往重工业粗放型增长模式的产业基础，重工业基础与高科技产业“难搭边”，在原料供应、技术服务、营销渠道、运输物流上，存在着轻重难适、轻重难通、轻重难融，导致省外轻工企业在产业配套上“水土不服”，新引产业难落地，新兴产业难成长，难吸引省外轻工企业来本地集聚发展。

（四）制度供给“短板”：制约县域营商环境高质量建设

1.招商营商规制缺乏比较优势

我省县域营商环境建设虽然与自身纵向对比在进步，但在规制内涵上横向对标全国百强县仍有较大落差，与企业实际需求相比存在较大缺口，营商优惠额度、具体支持标准没有转化为企业的成长发展，没有让企业完全满意。据2020年度全省营商环境监测报告数据，县域企业对政务环境的满意度为69.6%，对法治环境的满意度为64.7%，对市场环境的满意度仅为52.9%，远不及全国百强县95%以上的水平。我省县域缺乏招商营商规制的比较优势，导致产业园区难招来大商、难招来好商。

2.“拿来主义”政策的兑现空间有限

我省县域自主出台、有针对性的营商创新措施少，多为“拿来”别处政策，互相拿政策、比政策、拼政策，看谁承诺得更高更优，导致政策真实含金量打折扣，难以真正兑现，影响到县域招商的诚信度。营商政策的“拿来主义”，难打通实际“堵点”，“数字多、收益少，最初承诺多、最后兑现少”，容易造成政府失信问题，可兑现的政策空间有限，企业真正获得的政策红利少。

3.政策“内外有别”削弱本地企业积极性

我省部分县（市）把主要招商政策用于外来企业，在土地使用年限、项目审批时限、企业所得税、财政补助等方面，给予外来企业的优惠力度更大、超常规支持更多，服务热情备至、无微不至，对做贡献的本地企业却关注不高、优惠不多，甚至态度淡薄、没当好“服务员”，导致部分本地企业外流，例如喜家德，原为我省注册企业，后来去大连注册。招商环境的“内外有别”、优惠政策的“一致对外”、扶企助企的“顾此失彼”，忽视了长远公平营商环境建设，削弱了本地企业留县发展的积极性，制约着县域经济高质量发展。

二、加快县域经济高质量发展的对策

（一）持续深入解放思想，提振县域干部群众的精气神

1.鼓足对县域振兴、高质量发展的信心和干劲

一是开展“四个讨论”。我省各县（市）领导班子、党员干部要持续深入学习习近平总书记关于东北振兴的重要论述、对我省两次重要讲话精神，讨论机遇在哪里，讨论位次是多少，讨论症结是什么，讨论信心从哪来，把讨论结果转化为工作承诺书、责任状，转化为本县发展思路、措施和经验。二是提振两个“信心”。要提振克难关、立新规的信心，拿出举措、干成项目，把水稻、玉米、肉类、乳品、大豆、果蔬打造成千亿级优势产业，把中药材、汉麻、食用菌、杂粮杂豆、渔业打造成百亿级特色产业；要提振除旧弊、激活力的信心，拿出硬招、打开局面，把立县工业占比提高到三成以上，扭转县域“逆工业化”态势，沿工业化“正轨”加速前行。

2.重塑县域自我变革、推陈出新的思路和思维

一是聚焦“五个打破”的思路。县域是城乡各类生产要素交换的重要场域，实现农业现代化和乡村振兴需加快推进县域城乡要素自由流动。［2］我省各县（市）要把解放思想的思路，聚焦到如何打破习惯思维、打破狭隘视野、打破条条框框、打破拿来主义、打破传统束缚上来，自觉从改革发展来思考问题、谋划工作，自觉从长远发展打开眼界、拓宽思路，破解县域经济总量小、发展速度慢、发展质量不高、内生动力不足等矛盾和问题。二是提升“四个市场”的思维。我省各县（市）要把解放思想的思维，凝聚到在补市场意识、扬市场功能、扶市场主体、强市场竞争力上不断“加码”，由过度依赖农业资源要素、矿产资源要素，向依靠高价值要素、高技术要素、全域旅游要素、先进管理要素等全要素的新动力转变，用全要素来更新县域全产业链招商图谱、补齐补强县域重点产业项目库。

3.提升县域争先晋位、比拼赶超的意识和氛围

一是确立“两个主攻”。我省各县（市）应成立书记、县长担任组长的县域经济工作专班，主攻立县工业发展、主攻特色产业带动，认清争先晋位的差距不足、明确比拼赶超的目标定位，发挥好县级政府在县域经济中的责任主体、工作主体、实施主体作用。二是做到“四个对标”。我省各县（市）要对标国内百强县，对标省内标兵县，对标各行业标杆，对标各先进典型，制定本县（市）的参照系、路线图，推进主力招商、精明招商，融入你追我赶的竞争氛围，比出思路、拿出实招、争到实效，形成良性竞争的新动能。

（二）筑牢“五头五尾”，打造撑起县域发展的全产业链

1.做长做强项目，让全产业链“挺直脊梁”

一是打造“四个一批”全产业链衔接项目。我省应在水稻、玉米、乳品、肉类等优势主导产业上，在生产环节生成一批精深加工项目，在流通环节生成一批冷链物流项目，在营销环节生成一批电商平台项目，在食品安全环节生成一批质量追溯项目，作为打造县域“五头五尾”产业集群的战略支点。二是打造“两高+两多”产业项目集群。围绕项目前期、开工、建设、投产、营销、研发等各工作链条，每个链条配一个专业团队，定期召开项目调度会，及时疏通项目堵点，做好项目规划、引资注资、运行保障、产销衔接，对县域企业收购加工本省原粮给予补贴，确保县域农户“保底收益+按股分红”，打造专业化水平高、运行效率高、对本地贡献多、让农民增收多的项目集群，支撑起县域全产业链的“脊梁”。

2.扶助主体成长，让全产业链“强筋壮骨”

一是建立支持龙头企业的“四个机制”。我省各县（市）应探索建立重点项目的驻场服务制、审批代办制、集中会办制、包保服务制，并低价出租或免费出让给企业运行项目的厂房、给予园区企业执行农业生产电价、减免项目投标的现金保证金等，扶持符合省里打造千百亿级优势产业方向的县域企业轻装上阵。二是建立奖励中小企业的“两个梯次”。应建立县域“专精特新”中小企业培育库，对评上“专精特新”企业称号的，每户奖励20万元；对评上“小巨人”企业称号的，每户奖励50万元，对县域中小企业分梯次进行年度奖励，奖金额度每年调增5%，并将项目的增值税、所得税按一定比例返还受奖励的企业，激励县域中小企业越做越强。

3.推动融资创新，让全产业链“资本充裕”

一是在加大县域信贷投放上“出实招”。我省可探索由省政府协调和安排，在各县（市）实行财政性存款与新增贷款相挂钩，激励金融机构扩大有效信贷投放；可在龙江银行、哈尔滨银行等地方重要金融机构，推出支持县域“五头五尾”产业链的专项信贷计划，运用大数据、云计算等数字技术，核查县域企业在银行的资金结算情况以及自身经营情况，为诚信经营、信用良好的中小微企业提供信贷投放。二是在推进县域金融创新上“出新招”。我省可在县（市）探索开展知识产权、股权、债权、承包地经营权等各类权利质押融资，推出创新型惠县融资产品；可推出在手机银行线上申请免抵押、免担保、低利息、审批时间短的创新型惠农小额贷款，助力企业和农户解决好融资难问题，让金融“活水”来“润泽”县域全产业链。

（三）夯实集聚“功底”，推动县域产业园区的优质发展

1.打造“错位发展”的园区集群组团

园区是县域新旧动能转换主战场和经济高质量发展的重要增长极。［3］我省县域产业园区应扭转“一刀切”、“大而全”，打造五个层级的“组团”：一是哈尔滨、大庆等都市经济圈周边的县（市）：县域园区应以三产融合为主攻方向，高质量建设国家级园区，打造数百亿级规模的园区“组团”；二是齐齐哈尔、牡丹江等大城市周边的县（市）：县域园区应以食品加工为主攻方向，着力建设好绿色特色食品园区，打造百亿级规模的园区“组团”；三是四煤城周边的县（市）：县域园区应以矿业开采加工为主攻方向，重点建设好石墨精深加工等高新园区，打造数十亿级规模的园区“组团”；四是粮食主产区的县（市）：县域园区应以粮食产加销为主攻方向，全力建设好省级高新农业园区，打造十亿级规模的园区“组团”；五是沿边地区的县（市）：县域园区应以生态产业、跨境贸易、旅游为主攻方向，重点发展边贸加工园区、互市小额贸易区等，打造亿级规模的园区“组团”；以此推动县域产业园区按片成群、组团，形成园区差异化的错位发展。每个县都有自己独特的区位、自然和人文优势，只有因地制宜依托自身基础和优势，才能推动高质量发展。［4］

2.探索“飞地经济”的园区协同协作

一是探索打造“择优而飞”的项目布局。我省应依托在县域布局的“百大项目”“百千万工程”，在哈大绥周边肇东、五常等强县的现代农业示范园区、绿色食品产业园区、高新农业园区，在黑河、绥芬河等龙江自贸区片区，建设飞地园区、摆放飞地项目，将补齐补强农副产品精深加工、矿产资源精深加工的短板，作为飞地园区的重点项目建设方向，确保项目引得好、立得住、早见效。二是探索完善“对口而飞”的协作机制。我省应依托省际对口合作，深化与广东等地联建飞地项目，建立县（市）抓飞地园区的主要领导负责制，成立专门的联建项目综合管理部，与对口地区协调确定飞地项目的职责分工、税收分成、利润分配方式，互联互助、共同搭建全国市场营销网络，借飞地之势激活县域园区的协同合作潜力。

3.实现保障有力的园区要素配置

一是优化园区的生产资料保障。我省各县（市）应备足、用足园区建设用地指标，引导园区企业生产上楼、用地“瘦身”，聚拢闲置土地“筑巢引凤”，清理低效用地“腾笼换鸟”，提升土地集约节约度，解决好各县经济开发区、产业园区存在的“小项目，大圈地”、低效土地多及资源浪费等问题；还应着力推广县域工业标准厂房，升级加工业技术设备，摒弃作坊式生产场所，提高县域园区的装备保障水平。二是优化园区的资金、服务保障。我省县（市）园区应实现项目建设的多方投入，省财政资金给予适当补助，从园区新增税收中按10%计提产业发展基金，配套园区基础设施建设专项债券，专门用于园区建设；引进咨询、金融、评估等专业化中介服务机构，加强县域园区的服务保障。

（四）依靠改革创新，释放县域制度环境的营商红利

1.消除政策性歧视，做到营商公平

一是建立“内外合一”的县域营商企业库。我省应建立县（市）领导干部挂钩联系企业库，可规定本县中小企业比重不低于50%，并将为企业帮了多少忙、做了多少事予以量化，列入干部考核指标，尤其对县领导班子与本县中小企业“结对帮扶”上加大考核权重，鼓励激励干部为中小企业多纾困、多帮忙、多服务。二是实施“一视同仁”的营商支持标准。我省各县（市）应在项目匹配资金、技改补助、经营许可、政府采购和招投标等方面，对本县企业和外来企业制定同一标准、消除各种隐性壁垒，为本县企业和外来企业提供无歧视性的法律咨询服务，在降费、贴息、减负上给予本县企业与外来企业无差别化的优惠支持政策，实现县域营商环境更加公平化。

2.对标全国百强县，优化营商“软件”

一是成立县域“1+4+X”工作专班。我省各县（市）可借鉴江苏昆山的先进营商经验，建立本县（市）的“1+4+X”营商环境工作专班，由1名县领导牵头，发改、商务、税务、市场监督等4个单位联合集中办公，涉及问题破解的相关部门和属地乡镇配合，使工作专班实体化、集中化办公运作，把用地指标、融资抵押、项目奖励、费用减免、财政补贴、基础设施使用等作为工作重点，并争取扶持标准、支持额度要超过全国百强县平均水平。二是推行县域“极简审批”模式。招商引资成功与否主要取决于政府的办事效率。［5］可借鉴河南“以照为主、承诺代证”的先进做法，以“税务+定制”为新办企业提供套餐服务，打造“企业点单、政府上菜”精准服务，推进“指尖上的审批”，力争实现企业开办“一键办理”，做到“无事不扰、有事上门”，实现营商红利多起来、企业兴旺起来。

3.提升县城综合功能，强化营商“硬件”

一是探索引入县域城投的战略投资者。我省有条件的县（市）可因地制宜、引入大型城投公司，给予部分特许经营权，诸如中心区广场土地开发权、停车收费权、县城广告经营权、天然气经营权等，筹集县城加强综合功能建设的投资，强化招商营商的关键“硬件”。二是重点建好县域“十个一”。依托城投公司，建好1个便民便企服务中心、1个城市规划馆、1个市民休闲广场、1座商业综合体、1条特色商业街、1个全民健身中心、1个图书馆、1个文化馆、1个博物馆科技馆、1个医疗共同体，满足投资者、就业者、企业家的办事、休闲、文化、就医等需求，强化县城的综合服务功能，塑造更为宜居宜业的县域营商环境。

（五）推进“一图一表一评价”，延续县域比拼赶超的竞争氛围

1.强化“一图一表一评价”的责任落实

一是压实项目建设年度任务。对各县（市）的“1+4+N”指标任务，实行每月度通报、两月一会办、一季一点评、半年一观摩、年度一总结，作为领导干部考核评优的重要依据，严格考核兑现。各县（市）书记、县长要按照产业招商图谱，带头带队外出招商，对各部门提报项目逐个上门洽谈对接，及时跟进重大项目线索。二是做到项目建设“保真”。省里应对各县（市）落地项目第一、二、三年，分别考核开工、竣工、产出情况，对项目进行“年度一小评、三年一大评”，建立起动态跟踪机制，规避项目“凑数”招商，防止项目弄虚作假。三是做好项目建设“接力棒”。在本年度市县换届中，在“一图一表一评价”上要做到“新官理旧账”，在“1+4+N”指标考核上做到一任接着一任干，加强项目动态管理，强化县域经济考核的工作连续、责任落实。

2.细化“一图一表一评价”的绩效管理

一是“与时俱进”设定考核指标。我省应在“1+4+N”指标体系中，纳入更多体现高质量发展的指标，补充、更新“N”项的参考指标，在指标考核上算好生态账、富民账，增加体现绿色发展、共同富裕、“碳达峰”“碳中和”的考核指标，并纳入指标综合打分排序和单项排序中，更充分发挥引导高质量发展的“指挥棒”作用。二是“两查结合”推进项目建设。省里要加强抽查，开展定期和不定期重点抽查考核，将抽查考核结果作为下一阶段安排项目资金的重要依据，对项目进度缓慢、建设成效低下的县（市），将削减下一年度的项目资金额度；各县（市）也要加强自查，制定实施全年正增长目标分解方案，围绕目标分解建立起自查考核机制，对项目选择不严格、工作不力等现象进行整治。

3.优化“一图一表一评价”的奖励机制

一是借鉴“他山之石”完善本省的奖励机制。我省可借鉴河北省实施《促进县域经济高质量发展十条财政政策》的经验，建立“多增多奖励、高质更受益”的财政激励制度，加大“一图一表一评价”年度考评奖励政策的力度，对引来投资50亿元以上项目的县（市），每年调增8%的奖励额度，营造浓厚的“一图一表一评价”竞争赶超氛围。二是立足“两种贡献”配套好县级奖励机制。对在“1+4+N”指标考核中做出突出贡献的干部，要设立“突出贡献标兵”等予以重点奖励，符合选拔任用条件的在干部任用上优先考虑；对在“1+4+N”指标考核中做出特殊贡献的企业、个人，也要设立“特殊贡献奖金”等予以奖励，激发干部群众参与县域经济发展的积极性。