算法技术嵌入国家治理的“道”与“术”

滕曼丽

（暨南大学 马克思主义学院，广东 广州 510632）

习近平总书记在关于中共十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明中指出:“建议更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平。”［1］算法技术作为大数据和人工智能的核心，成为国家治理现代化中不可忽视的一个变量。具体而言，在如今这个无物不计算、万物皆互联的算法时代，算法已深刻嵌入经济社会发展和社会关系网络，成为影响现代社会发展的重要因素。同时也影响着国家治理效能。如何运用好算法技术，把握其嵌入国家治理的“道”与“术”，挖掘其治理潜力，规避其内含的治理问题和风险，是提升国家治理效能、实现国家治理现代化的重要内容。

一、算法技术嵌入国家治理之“道”

算法技术即技术性算法指的是植根于计算机和互联网产业之中的作为推理程式的逻辑和规则的算法。“在当下的数字社会，算法正在由工具、实践的层面抵达社会安排和制度规范的层面”［2］，深刻嵌入国家治理的方方面面。“万物得其本者生，百事得其道者成”。算法技术嵌入国家治理现代化也要把准基本遵循，站稳根本立场，才能既使算法技术在国家治理中的价值最大化、提升国家治理效能、促进国家治理实现现代化，又顺应国家治理对算法技术提出新需求，推动算法技术在国家治理中的可持续发展与应用。

（一）算法技术嵌入国家治理是不可避免的发展趋势

一方面，我国运用网络技术参与国家管理和社会治理的实践由来已久，且随着技术的不断迭代升级，技术参与国家治理的深度和广度都在不断扩大。信息技术参与国家管理始于20 世纪末21 世纪初，主要以解决政府内部信息化和政府网站建设为主，提供便民服务。随着技术的进步，电子政务开始以政务服务数字化供给为目标，运用技术提高行政效率。从2014 年开始，新一代信息技术得到普及和应用，大数据、云计算、物联网等深刻改变了国家治理的技术环境，人民现实社会的生活矛盾和利益诉求也进一步向网络空间迁移，这都对国家治理提出了新的技术要求。

另一方面，社会的智能化、数据化发展对算法嵌入国家治理提出更高需求。第47 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：“截至2020 年12 月，我国网民规模为9.89 亿，互联网普及率达70.4%”。［3］中国以近十亿的网民数量构成了全球最大网民群体，并将建成全球最大数字社会。我国互联网政务服务用户规模达8.43 亿，在线政务迈入全球领先行列。这表明，互联网平台和数字技术已经全面融入国家发展、社会交往和人民日常生活之中，社会发展逐渐走向数字化阶段。数据在国家治理中的核心地位逐渐凸显，“数据化成为国家治理现代化的重要取向”，［4］数据成为重要的生产资料和治理资源，而算法和数据互为支撑、相互促进。数据的积累和输送使算法运作更加精准和智能，算法的调整和进步也会使数据的价值得到更好的发挥。算法技术在国家治理中的地位不容忽视。

算法技术在国家治理中的应用，体现了国家治理能力的信息化、数据化转型，治理方式呈现新变革，在有效降低国家治理成本的基础上提高国家治理的精准性和改善国家治理的效果。而现实社会和网络社会的不断融合，也使治理必须回归到技术及其作用方式的底层逻辑。因此，作为人工智能核心之一的算法技术嵌入国家治理不仅是顺应时代发展潮流，也是我国实现国家治理现代化的重要途径。

（二）算法技术嵌入国家治理要以人民的根本利益为基本遵循

马克思主义唯物史观认为，人民群众在社会历史发展中始终处于主体地位。人的主体性为国家治理提供坚实的社会性主体力量与基础。在我国，人民利益是我们党一切工作的出发点，也是推进国家治理现代化的着眼点。国家治理现代化的本质是人的现代化，全体人民即中国治理视域下最大的真实实体，算法技术嵌入国家治理推动国家治理现代化发展也要以人民的根本利益为基本遵循。

首先，算法技术本身的价值所在和算法嵌入国家治理现代化中的价值旨归不同。“国家治理的本质是国家通过履行政治统治职能和社会管理职能，协调利益关系、缓解社会矛盾、调整国与国之间关系，以达到维护统治秩序和实现政治价值的目的。”［5］其利益主体归根结底是人民群众，目的是满足人民的美好生活需求，实现人自由而全面的发展。而算法技术本身是在大数据时代背景下作为人工智能和数字经济蓬勃发展的驱动引擎而蔓延到人们社会生活的各个方面，它的开发利用与资本有着千丝万缕的联系，因而天然地带有资本的逐利本性。因此，算法在重塑人类社会生活、实现社会资源配置的同时，也不可避免地处在资本逻辑之下。算法参与治理的过程中因算法黑箱、算法偏见、算法歧视等也在或显性或隐性地侵蚀人民群众的根本利益，这与我国国家治理以人为本的价值旨归相悖。但算法技术参与国家治理只是作为治理工具而存在，如何运用还要取决于治理主体。当算法技术作为治理工具参与国家治理的时候，其技术背后的工具理性就要服从价值理性，以国家治理要求和目标为运行依据，克服自身逐利性，坚持以人民为中心，做到人民参与算法、算法为了人民。

其次，在我国，算法技术嵌入国家治理要坚持以人为本才能获得长足健康的发展前景。算法技术的技术合理性使其在参与国家治理时可以通过自主学习形成的规则与治理对象进行交互，进而规制和约束治理对象的行为，并通过对信息环境及复杂决策状况的自适应能力而进行协调，来实现国家治理效能的提升。算法技术的工具理性能够保证其在国家治理中的有效性，但这并不能掩盖算法的价值偏向问题，不能仅仅依据算法技术参与国家治理的有效性来判断和运用算法技术。算法技术的发展应用不仅要追求技术合理性，还要追求技术合法性。而政治权力在社会中具有强制力，其对资本权力和技术权力具有制约力，算法获得政治权力的支持才能拥有更广阔的发展空间。算法技术合理性能够保证其为国家治理产生作用而具有发展动力，合法性决定其是否能被用于国家治理进而获得国家给予的技术发展合法条件和政治资源。算法技术嵌入国家治理的合法性归根到底来源于坚持以人为本，只有坚持以人为本的算法，才会被吸纳进国家治理之中并获得政治权力的支持而得到长足发展。

算法技术嵌入国家治理，既要体现我国以人为本的治理理念，又要在技术合理性的基础上追求合法性，才能在有效提升国家治理效能的同时，使算法技术在国家治理中获得可持续的发展前景。

（三）算法技术嵌入国家治理要坚持公平正义的价值取向

公平正义是衡量社会行为和社会制度及其结果的价值尺度，也是人类社会文明发展价值准则。我们党一直以来都非常重视社会公平正义的维护和实现。新时代，社会主要矛盾的转化以及国家治理向智能治理的转化均对实现公平正义提出了新的要求。算法技术在智能治理中的核心地位也要求算法在嵌入国家治理的过程中必须坚持公平正义的价值取向。

公平正义是我国国家治理现代化中的核心价值取向。其一，从社会主义的本质角度来说，公平正义是社会主义制度的本质体现。这是在对人类社会发展规律以及中国特色社会主义建设规律的深刻认识和对马克思主义公平正义理论核心的正确解读的基础上得出的科学论断。其次，从社会主义核心价值观角度来说，公平正义体现出的是一种能代表社会主义制度本质的价值取向和追求。在中国特色社会主义生成发展的历史征程中，公平正义始终是社会主义核心价值目标之一。“马克思主义者坚信，对公平正义的追求决不能停留在观念批判和道德呐喊层面，而是要与社会现实的改造有机地结合在一起。”［6］9新时代，国家治理现代化目标就是公平正义价值取向在新的历史条件下的具体呈现。其三，从党的执政角度来看，促进公平正义是中国共产党承担执政重要职责之一。习近平总书记指出：“全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。”［7］129中国共产党自成立之日起就把回应人民公平正义诉求、协调社会利益关系、促进社会公平正义作为自己的历史任务和重要责任。公平正义不仅是人民的诉求，也是党始终保持先进性的内在要求。

算法技术嵌入国家治理之中就内涵公平正义的价值取向。“在推进国家治理现代化过程中，公平正义伴随这个过程的始终，并作为一种核心价值取向衡量着国家治理现代化的效能、效果和效力。”［8］算法技术嵌入国家治理就是作为技术为国家治理提供服务，就要在提升国家效能的同时坚持公平正义的价值取向。技术是把双刃剑，国家治理中引入算法一方面可以提升治理效率，另一方面也面对着算法风险的挑战。在算法时代，社会更加复杂化，以效率为首要价值的算法渗入复杂社会并被严重依赖，产生了“算法正义”的文化逻辑，即依照算法技术的科学性和技术中立原则，其在运行的整个过程中都具有不容置疑的合法性和科学性。但算法程序是人设计的，设计之初就不可避免地蕴含着设计者的价值取向。且算法在应用中因核心技术受保护而导致了算法黑箱的存在，随着算法技术的进步，其自身深度学习能力不断加强，导致其运行过程甚至结果不受设计者的控制，充满了不确定性，“算法正义”其实并不正义。而这种技术风险若随着算法技术嵌入国家治理并爆发，将会严重损伤国家公权力的公信力，算法不公也会成为“塔西佗陷阱”的发生机制。“当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价。”［9］35这种情况的发生甚至会危及党的执政基础和执政地位。因此，算法技术嵌入国家治理要坚持以公平正义为价值导向将算法正义融入社会公平正义之中，推动国家治理现代化的实现。

“在新的历史背景下，公平正义原则已经深深嵌入到社会主义政治、经济、文化和社会生活的方方面面，是影响和决定所有社会变革活动性质、方向和深广度的最重要因素，是评价国家和社会治理一切工作成败得失的‘黄金标准’。”［6］10算法技术嵌入国家治理不仅要提升治理效率，最根本的是要符合人民群众的根本利益，实现公平正义价值导向和算法技术发展的有机平衡。

二、算法技术嵌入国家治理之“术”

“国家治理是治理主体利用一定的治理技术手段来完成特定治理任务的行动和过程”［10］157，算法技术通过变革治理主体、革新治理手段、参与治理任务等方式嵌入国家治理，使技术的科学合理性和社会合意性相整合，呈现算法技术参与国家治理的可行性、规范性和有效性。将数据和算法优势通过国家治理实践转化为国家治理效能。

（一）算法技术变革治理主体

国家治理原本通过经验与逻辑分析等方法，从个体的、有限规模的数据中寻求规律并实施治理。但大数据趋势的深化和社会日益复杂化使国家治理主体需要不断改造自身以适应社会治理要求。在以算法和大数据为核心的人工智能出现之前，国家治理的主要形态是“互联网+”治理模式，治理主体是互联网嵌入下的科层制组织，是以人作为其主体和中心的，技术作为治理主体用来维系治理秩序和实现治理目标的工具本身并不能自动完成治理任务和引导治理秩序。但在算法时代，“万物互联”技术的发展使社会的运行状态、个体的行为过程等都被以数据的形态呈现出来，算法技术作用凸显。在这种情况下，国家治理主体越来越多地利用算法来提升国家在各个方面的治理能力，“算法已经成为国家权力管控社会的重要工具”［11］。相应地，国家治理主体也由互联网嵌入下的科层制组织转向人类和人工智能。算法也在不断升级过程中逐步具备深度学习能力并嵌入国家治理，使得过去由人根据治理场景进行判断做出自主决策的境况转向由人工智能自动计算且生成治理方案并执行的“治理自动化”，这使传统治理中人类运用技术手段实施治理的格局出现巨大改变。大大提高了治理效率、降低了国家治理成本，使人类治理主体实现极大解放，以深度学习算法为核心的人工智能成为治理主体的重要组成部分。

（二）算法技术革新治理方式

面对日渐多元化的治理需求，国家治理需要不断提升治理精准性来解决面临的问题。在算法技术的参与下，国家治理方式向理性化、科学化转变，决策方案制定的精准性大大增强。

国家治理现代化要求下，治理方式要体现“创新”和“效率”，发挥多种资源和工具的聚合效应，强化国家治理能力。“科学化和智能化所体现的技术导向正日渐成为国家治理的主要取向”［10］154，国家治理由传统治理转向智能治理的趋势日渐明显。治理依据由小样本数据逐渐转向大样本或全样本数据，数据和算法技术在治理中的地位急剧加强。在国家治理形态由传统的科层制治理到“互联网+”治理、再到现今向智能治理的迈进，技术在治理中的比重逐渐加大。大数据时代，治理主体在辨别治理问题、满足治理需求、制定治理方案和做出治理决策的时候，其依据的是在数量上更加庞大、形式上更加多样、客观性更强和真实度更高的大样本或全样本数据。算法使国家在公共服务生产中，通过收集、整理和计算公民数据，来预测他们可能的需求，“在利用大数据强大的数据采集和分析能力，结合社会治理理论和互联网技术，将复杂的社会运行体系映射在多维、动态的数据体系之中，实现对社会运行规律、社会偏好(诉求)变化趋势及规律、政府回应机制及效果差异等实时、数量化、可视化的观测，不断积累社会运行的数据特征以应对各类社会风险、提升社会治理有效性。”［12］

（三）算法技术参与治理任务

对于中国来说，国家治理的核心需求是“促进经济增长”和“保持社会稳定”。国家治理的任务基本围绕这两个目标开展。大数据时代，算法一方面是经济增长的巨大增量，另一方面是引导社会秩序的工具，算法技术通过这两点，全面参与到国家治理任务之中。

就保持社会稳定而言，算法技术嵌入国家治理之中首先革新了国家治理主体，使以算法和大数据为核心的人工智能系统逐渐成为国家治理主体的组成部分，并运用算法技术通过对数据痕迹的分析掌握群体行为，及时响应和协调复杂的社会需求，快速准确完成高度复杂的治理任务。普遍认识中，算法与数据总是联系在一起，对于国家治理来说，算法将数据的使用压缩为“输入-输出”过程，这为国家治理提供可预测目标的同时大大提高了决策效率。且因为算法和数据所呈现出的客观性和科学性，使国家治理在某些意义上的决策也呈现科学性和准确性。有效降低治理任务的复杂性和不确定性，使国家治理得以更大规模地引导和维持社会秩序。

三、算法技术嵌入国家治理之以“道”驭“术”

“道”与“术”是源与流、纲与目的关系，算法技术既是参与国家治理的工具，又是国家治理的对象。算法技术的普及应用在提高社会运行效率的同时，也带来了新的风险和挑战。算法权力消解公共权力，资本逐利驱逐公共价值，算法秩序规制公共领域等都是不容小觑的问题。国家要始终把握好治理主动权，要在算法技术的发展应用与风险防范之间寻求有效的平衡，以“道”驭“术”，把握国家治理自主性、主导价值和发展目标，驾驭算法技术，使算法技术在国家治理中的价值最大化，促进国家治理现代化的实现。

（一）公权力驾驭算法权力

国家治理作为一种公共治理活动是一种权力行为，其治理主体包括政府，在治理过程中行使的是公权力。以算法和大数据为核心的人工智能在国家治理中的广泛应用使国家治理逐渐凸显智能治理特征，而智能治理的核心——算法也在推动国家和社会关系变革的过程中形成了一种新的权力形态：算法权力。“算法权力是一种人工智能技术平台的研发者和控制者在人工智能应用过程中，利用自身在数据处理和深度学习算法的技术优势而生成的对政府、公民、社会组织等对象拥有的影响力和控制力。”［13］算法权力以治理为目标，因而也表现为一种“准公权力”，挑战国家公权力的权威。

算法技术嵌入国家治理并使治理主体发生变革的过程中，蕴含着国家公权力向算法权力让渡。大数据时代，万事万物都以数据的形式呈现，“人类正逐渐将手中的权力交给自由市场、集体智慧和外部算法，部分原因就在于人类无力处理大量数据”。［14］358算法以其强大的算力实现对海量数据的高效处理，可以有效处理大数据时代繁重的治理任务，在降低国家治理难度和治理成本的同时作为现代国家治理的重要工具之一也在一定程度上挑战国家治理秩序。算法权力是权力的技术特征和资本特性的结合。从技术特征上来说，科学、快速、精准的算法在国家治理中的应用可以使国家治理在发现治理问题、分辨治理任务和满足治理需求上实现高效治理。因而很容易使作为主要治理主体的政府部门对其产生依赖性，并在这个过程中逐渐发生公权力对算法权力的让渡，扩大算法权力的影响力和控制力。从资本特性上来说，公权力使用算法作为技术工具辅助治理往往是以技术外包的形式实现的。算法核心技术也基本掌握在少数互联网巨头公司手上，算法背后实际上是资本主导，这使算法在产生之初就内涵资本的利益诉求，并在参与国家治理的过程中植入国家治理，强化了资本对国家、社会和个人的影响和控制，长此以往甚至会重塑资本和国家的关系。因此，在算法技术嵌入国家治理的过程中，除了要看到算法技术对公权力的规制，更要警惕算法权力的扩张。国家可通过加大力度培养专门人才，强化对算法技术的设计和研发；制定法律法规加强对算法研发的规制以及用制度和法律保障公民和国家数据安全等方式，最大限度地规制算法权力，使制度进步走在技术发展前面，始终保持公权力在技术治理中的主导性。

（二）价值理性引导工具理性

工具理性即工具合理性。“工具理性强调的是人类通过理性的计算，自由选择手段的合理性和有效性，而不管目的是否恰当”［15］，具有强烈的功利导向。而在价值理性中，人存在的意义是根本目的。价值理性指向的是人的价值的扩大，关注的是人民群众的根本利益，使人的主体性得以凸显。然而随着算法技术在人们日常生活中的全面覆盖，伴随的是其价值理性的逐渐缺失。算法技术在带来高效率的同时，也扩大了对人的权力的侵蚀。技术的本质是工具，算法技术的工具理性既表现为算法在运用的过程中对效率、功用的过分关注，以对数据实现最大效率的处理，进而实现自身利益最大化。算法技术的工具理性追求精准、快速、高效，这些特质随着算法技术参与国家治理而植入国家治理之中，使治理主体对算法技术产生依赖，并在一定程度上表现出公权力对算法权力的让渡。这种情境下，算法技术在工具理性导向下对治理对象发生作用就可能不受控制地侵犯人的主体理性，如国家治理在运用算法辅助治理的过程中对人们数据信息的无条件使用甚至在监管缺位情况下的滥用，以及算法技术在发展应用中逐渐形成的霸权，强化了技术对人的控制等，这都使本应以满足人的需求为目的的技术应用却在蚕食人的合法权益，技术的价值理性日渐缺失。

算法技术嵌入国家治理中最应该警惕的就是工具理性和价值理性的背离。技术的实践本质是服务人类。算法技术嵌入国家治理中首先要确立以人为本的技术伦理，关注人的价值。算法技术的价值合理性在国家治理中的体现要求其坚持以人民根本利益为基本遵循。在技术应用中，要秉持工具理性和价值理性相平衡的理念，在对工具理性时代合理性进行肯定的同时，用价值理性对其加以引导，使算法技术的工具理性和价值理性在嵌入国家治理过程中以共融的状态合理呈现。

（三）公平正义框定“算法正义”

正义作为一种依赖人的常识判断和理性分析的推动力，可以在人与人之间形成普遍的价值认识或共识。而在算法时代，以效率为首要价值的算法渗入复杂社会并被严重依赖，产生了“算法正义”的文化逻辑，即依照算法技术的科学性和技术中立原则，其在运行的整个过程中都具有不容置疑的合法性和科学性。然而实际上算法并不正义。

算法地位的凸显体现在如今大数据迅猛发展的时代背景下，算法技术贯穿数据收集、分析、结果呈现的始终，算法不正义也体现在这整个过程的运转之中。首先，在海量数据的采集、过滤和分类索引中，算法看似无差别地对所有数据进行采集，但到目前为止，虽然我国已经初步构建全球最大数字社会，但互联网普及率只达到70.4%，数据鸿沟依然存在，这使得算法在收集数据的时候无法实现真正的全样本数据，国家治理在以算法采集数据为依据提供社会服务的时候会“被迫”漏掉数据覆盖之外的人，产生“数字流民”，“数字流民”就是算法不正义的承受者。其次，在数据分析过程中存在的“算法黑箱”也证明了算法不正义。尤瓦尔·赫拉利在《未来简史》中指出，算法的背后是一个庞大的开发团队，每个人只负责算法的一小部分，没有人真正懂得全部的算法，此外，随着人工智能的发展，和深度学习算法的进化，算法会从自己的错误中学习并进行独立的自我改进，“最早的种子算法是人类开发的，但随着算法逐渐发展，就会走出自己的路，前往人类未曾踏足之地，而且人类也无从追寻。”［14］355算法运作过程的人为不可控也就使算法在数据分析过程中也不可能呈现公平正义的价值取向。最后在数据分析结果的生成上，因算法程序是人为设计的，所以在算法产生之初就不可避免地携带着设计者的价值观，导致算法在采集数据时本身包含了偏见和不平等。除此之外，算法设计的背后往往站着资本，而资本逐利本性也使算法技术的运用过程中不可能满足人民大众对公平正义的需求。

如前所述，算法技术嵌入国家治理本身内涵公平正义的价值取向，且我国国家治理的核心是公平正义，因此，要用公平正义的价值取向框定“算法正义”，再在此基础上大力发展技术，克服技术缺陷，解构“算法黑箱”；构建算法伦理，消解算法偏见；缩小数字鸿沟，消除“数字流民”；等等。形成公平公正的算法秩序，实现真正的算法正义。

四、结语

技术进步是人类社会发展的必然结果，也是人类矢志不渝的追求。“我们需要明确技术只是达成目标的手段，它所带来的利弊取决于人类如何使用它。”［16］21在探讨算法技术嵌入国家治理的逻辑理路中，我们既要认识到其不可逆转性，强化对算法技术的合理运用，提升国家治理效能，发挥算法技术特性促进国家治理现代化的实现，又要认识到算法可能带来的风险，扬长避短，不断提升驾驭算法技术的能力，以在人工智能时代更好地运用算法之力。