新时代以人民为中心的政策价值取向话语分析

李希哲

（浙江旅游职业学院艺术学院，杭州 311231）

当代中国正处于全面开启社会主义现代化强国建设的新征程中，政策作为执政党和政府的政治行为选择，在实现全面建成现代化强国的过程中发挥着尤为重要的作用。政策价值取向规定了政策目标合理性的根本标准，决定了政策功能的作用方向，同时也规定了政策实践活动的基本原则。构建以人民为中心的政策价值取向话语，不仅能够确保政策在推进社会主义现代化强国建设中发挥有效作用，而且能够促进中国特色政策话语体系的形成，为在国际社会赢得更多政策话语权奠定基础。

一、政策价值取向话语的理论基础

政策价值取向是政策主体在政策实践中所作出的行为选择。关于政策价值取向话语问题，具有不同学术背景的学者从不同视角对此进行了研究。公共选择理论学派认为，政治家与官僚主要以个人利益最大化为工作目标，政策价值取向也以个人利益为重；现代精英主义论者提出，政策的决策权实际上掌握在少数精英手里，他们往往按照自己的价值偏好制定政策，政府不过是少数精英制定政策的执行者；团体理论学派认为，政治活动由各类团体相互作用产生，政策价值取向所体现的也是团体利益。此外，以体现公共利益为基础的政策价值取向话语，在西方更是有着深远的渊源。公元前5～6 世纪，公共利益取向话语在古希腊城邦制度作用下，成为区分政体是否“正宗”的标志。卢梭认为政府作为公共权力的主体，理所应当地要把满足公共利益诉求作为政策价值取向。但是，在理性经济人统治的社会里，公共利益仅是一个“虚无缥缈”的符号，传统公共行政学和政策学也仅仅是提出一个假设命题而已，并没有对其进一步的阐释。美国政策科学家林德布洛姆在其著作《决策过程》一书中明确指出，公共利益的具体构成尚未达成一致意见，无法作为政策分析的标准。马克思主义关于政策价值取向的理论及其话语，是基于国家理论形成的，即以统治阶级利益为价值取向。基于此，通过无产阶级运动建立起来的社会主义国家的政策，从根本上来说是以工人阶级利益为价值取向的。社会主义国家由工人阶级掌握政权，实现广大人民群众的根本利益作为根本价值取向，始终贯穿于整个政策过程。

以人民为中心是中国特色政策价值取向话语的本质。在中国的历史上，以民本思想为基础的中华传统文化中的政治话语，最早可追溯到人类社会的最初形态，即“天——君——民”的关系。在此结构中，君主是天的体现、天的代表、天的化身，因此，现实的天人关系实际就变成了君主与民众的关系，从而形成了民本主义理念和与之相应的话语体系。中国古代的民本思想在春秋战国时期逐渐走向成熟。老子主张君主应想百姓之所想，急百姓之所急。“为政以德”和“仁者爱人”是孔子的民本思想核心内容，主张君主应爱民、富民、教民、利民。管子主张政权的兴衰取决于民心所向。荀子以舟水关系形容君民关系，使民本思想更为透彻。孟子进一步把民本思想系统化，提出民心向背是政策的根本价值取向，只有能与民同乐同忧者方能为王。先秦思想家的民本主义思想及其话语，开辟了以人民为中心的政策价值取向先河，并为后世传承与发展占据了极为重要的位置。中国共产党在领导中国革命和建设的百年征程中，在马克思主义政策思想指导下，打造了具有中国特色的政策实践活动，形成了自身特有的政策模式。群众路线模型就是对具有代表性的中国特色政策模式的抽象和概括。从一定意义上来说，群众路线模型更能反映中国特色政策实践的本质特征和政策话语的基本特色。正如习近平总书记所说：“不论过去、现在和将来，我们都要坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动，把群众路线贯彻到治国理政全部活动之中。”〔1〕27坚持一切为了群众，就是要把人民群众利益作为政策价值取向贯彻始终。因为人民群众是社会的主体，人民群众的利益诉求集中体现了社会发展要求，反映了社会基本矛盾和社会生产力发展要求。因此，以人民群众利益为政策价值取向，是政策主体遵循社会基本矛盾运动规律，促进生产力发展的必然选择。以人民为中心的政策价值取向话语正是中国共产党群众路线中一切为了群众的本质体现。

二、中国政策价值取向的话语分析

在中国特色的政策实践中，坚持“一切为了群众”，就意味着要“把民众需求转化为政党的理念、宗旨、目标，制定符合实际的实施方案”〔2〕。在政策价值取向话语中，主要体现两大特征：一是政策价值取向必须全面反映人民群众利益诉求，包括经济利益诉求、政治利益诉求、文化利益诉求、社会利益诉求和生态利益诉求。换言之，政策价值取向应该由经济价值、政治价值、文化价值、社会价值和生态价值所构成。二是政策价值取向必须在更高层次上反映人民群众利益诉求。既要反映人民群众以生存需要为基础的利益诉求，也要反映以享受需要为基础的利益诉求，更要反映以发展需要为基础的利益诉求。政策主体为了满足民众需求，依据积累起来的知识体系，对政策主体与政策客体之间价值关系的未来发展状况作出预判，进而确定政策目标。可以说，每一次政策目标的确立，都集中体现了政策主体满足人民群众利益诉求的价值取向话语。富强民主文明和谐美丽作为新时代社会主义现代化强国的建设目标，不仅全面反映了人民群众的利益诉求，也体现了新时代以人民为中心的政策价值取向。

第一，富强即经济现代化，反映了人民群众的经济利益诉求。历史唯物主义认为，任何社会主体的活动都是基于物质利益及其实现而进行的。物质利益及其实现不仅为人的全面自由发展提供了保障，也为推动社会进步奠定了基础。换言之，只有在生产力高度发展、社会财富充分涌流的前提下，才有可能消除旧式分工，实现人的自由全面发展。新时代我国社会主要矛盾发生改变，但我国基本国情及国际地位仍未改变；经济总量跃升世界第二，但仍面临生产力总体水平不高、生产力结构不合理、增长方式仍以高投入和高消耗为主等问题。所以，现阶段坚持以经济建设为中心，发展社会主义市场经济，实现国家富强人民富裕仍是政策价值取向的核心话语。主要包括两方面内容：一是壮大国家综合实力的政策价值取向话语。二是实现人民生活富裕与幸福的政策价值取向话语。社会主义国家的基本性质决定了国家利益与个人利益根本一致的特征，意味着国家富强的政策目标与人民富裕的政策目标在根本上必然是有机统一的。一方面国家富强为人民富裕提供前提，另一方面人民富裕是国家富强的最终目的。新时代以“富强”为核心的经济现代化，“就是要团结带领全党全国各族人民，继续解放思想，坚持改革开放，不断解放和发展社会生产力，努力解决群众的生产生活困难，坚定不移走共同富裕的道路”〔1〕4，实现共同富裕的政策目标。

第二，民主即政治现代化，反映了人民群众的政治利益诉求。马克思主义认为，民主作为一种国家形式或形态，具有显著的阶级性特征。社会主义国家是由劳动者管理的国家，是人类历史上最高类型的民主国家，人民群众在国家治理过程中拥有着至高话语权。纵观中国共产党百年历程，以民主为价值取向的话语始终贯穿于政治建设实践中，逐步形成了具有显著民族符号特征的社会主义民主理论话语体系。实践表明，只有走中国特色社会主义民主道路，才能体现社会主义国家的人民性，也才能实现政治现代化的政策目标。首先，坚持人民民主的政策价值取向话语。主要体现在三个方面：一是保证人民民主的全面性，既要包括选举民主，也要实现协商民主。以党的十九大报告形成为例，全体人民均可以通过合理合法途径建言献策，有序参与政策过程。二是保证人民民主的真实性，党的群众路线为政策主体与人民群众间搭建了畅通的沟通互动通道，确保任何政策都能倾听人民呼声，回应人民诉求。三是保证人民民主的特色性，即立足于中国实际与人民的需要，建设中国特色社会主义民主。其次，坚持党内民主的政策价值取向话语。主要体现在三个方面：一是为中国政治现代化提供领导保障。历史表明，只有中国共产党能够团结和带领全体人民实现国家富强、人民富裕、民族复兴的伟大目标。二是为中国政治现代化建构制度保障。党内选举制度、党内权力结构和体制、党内法规制度等党内民主制度与体制，为政治制度体系的运转提供了不竭动力。三是为中国政治现代化营造环境保障。改革开放以来，中国社会发生翻天覆地的变化，随之而来的利益多元化、社会贫富分化等问题日益尖锐，人民群众政治参与的主体诉求不断增强，导致社会不稳定因素增加。解决上述问题的有效办法就是加强党内民主建设。在政策实践中，实现党内民主话语与人民民主话语的紧密联系与有机互动，既体现了中国特色民主建设的突出特征，又彰显了中国特色政策价值取向的独特优势。

第三，文明即文化现代化，反映了人民群众的文化利益诉求。“文明是文化的内在价值，文化是文明的外在形式”〔3〕。文明既是社会进步的标志，也是社会主义现代化国家的重要特征。在中国特色政策实践中，执政党为了不断满足人民群众文化方面的利益诉求，在文化建设中不断进行探索和创新，先后提出系列政策方针：一是“百花齐放，百家争鸣”方针。新中国成立后，为解决传统文化、国民文化素养和文化作品创作等方面问题，打破束缚人们文化思想的各种羁绊，毛泽东提出文学艺术创作要不断推陈出新、学术领域探讨要自由争论，并鼓励文艺工作者要大胆创作，以丰富多彩的文艺作品满足人民群众文化方面的需要。二是“两手抓，两手都要硬”方针。改革开放初期，邓小平提出社会主义国家既要有高度的物质文明，同时还要有高度的精神文明。1986 年，党的十二届六中全会明确提出要促进社会主义物质文明和精神文明的协调发展。三是“始终代表中国先进文化”的政策导向。进入21 世纪后，面对国际竞争中以文化为核心的“软实力”竞争愈发激烈问题，党的十六届六中全会正式将文化建设提升到社会主义现代化建设战略高度，明确提出文化强国建设的战略目标。四是“坚定文化自信，推动社会主义文化兴盛”的政策目标。2016 年，习近平在庆祝中国共产党成立95 周年大会上，在党的十八大提出的道路自信、理论自信、制度自信基础上，补充提出了凸显中国特色文化根基、文化本质和文化理想的“文化自信”内容，更加明确和开阔了中国特色社会主义文化谱系和文化建构。党的十九大以来，“构建人类命运共同体”和“一带一路”倡议的提出与推进，更是提升了中国文化的感召力和影响力，赢得了一定的国际文化政策话语权。可以说，为了满足人民群众文化方面的利益诉求，从精神文明建设方针到文化强国的战略目标，再到坚定文化自信的谋划部署，中国共产党始终站在时代前列，引领着文化发展方向。

第四，和谐即社会现代化，反映了人民群众社会利益诉求。和谐是社会主义现代化国家在社会建设领域的政策价值取向，以实现人与自然、人与社会、人与人等社会各种要素关系相互融洽为根本遵循。在中国特色政策实践中，解决好民生问题是建设社会主义和谐社会、推动社会现代化发展的基本前提。党的十九大以来，“实施积极的就业政策，创造更多就业岗位”、“不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民”、坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位、“要把人民健康放在优先发展的战略地位”等诸多惠民政策，都充分体现了政策主体在满足人民群众社会利益诉求上，所遵循的“以人民为中心”的政策价值取向。此语境下的和谐社会首先是现代的，通过协调好整体利益与个体利益关系，激发社会活力，使社会成员“各尽其能、各得其所”，使人民群众更加具有获得感、安全感和幸福感。其次是社会主义性质的，反映的必然是中国特色社会主义的本质。主要体现在两方面，一是在民生保障方面实现城乡统筹。党的十九届四中全会提出，既要健全国家基本公共服务制度，保证民生建设的普惠性、基础性、兜底性；又要创新公共服务提供方式，满足人民多层次多样化利益诉求。二是在社会治理方面实现共建共治共享。既要构建以人民为中心的社会治理共同体，实现人民安居乐业、社会安定有序的总体目标；又要缩小城乡区域发展差距和人民生活水平差距，实现全体人民共同富裕奋斗目标取得质的突破。

第五，美丽即生态现代化，反映了人民群众生态利益诉求。生态是文明的基础，是现代化的生命。美丽是社会主义现代化国家在生态领域的政策价值取向，是改革开放历史逻辑与社会主义现代化建设规律的必然要求。它不仅为新时代实现人与自然和谐共生提供了根本遵循，也为社会主义现代化强国目标赋予了新内涵。其所体现的政策价值取向话语内涵体现在三方面：一是以生态文明为核心战略。党的十八大报告提出生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设具有同等战略地位，是中国特色社会主义事业总体布局中不可或缺的组成部分，同时也是中国共产党的重要行动纲领之一。二是以绿色发展为重要内容。针对当前面临的生态环境供给不足问题，党的十九届五中全会提出要推动绿色发展，坚决守住自然生态安全边界，建设人与自然和谐共生的现代化的重要论断。这一重要论断不仅为生态文明建设提供了理论基础，也为生态领域政策制定提供了价值遵循。三是以生命共同体与人类命运共同体为最终目的。党的十九大报告指出人与自然是生命共同体，为新时代协调人与自然关系，化解当前生态危机规定了价值准则，为中国赢得世界生态文明建设话语权提供了理论指引。

三、中国政策价值取向的实现话语

第一，正确处理公平与效率的关系。构建以人民为中心的政策价值取向话语体系，首先要处理好公平和效率关系，把两者有机地统一起来。为此，要全面把握公平和效率的内涵及其统一的内在机制。从人类社会历史发展进程来看，公平是人类社会的基本价值追求和基本行为准则，反映了人与人之间利益关系的尺度。具体可从三个层次理解：一是在特定情况下平均分配就是公平；二是通常情况机会均等就是公平；三是社会比较中多数人对适当差距的认同也是公平。效率是通过资源配置实现所有社会成员总剩余最大化的状态，与生产力密不可分。具体可从三个方面理解：一是增加投入可以带来效率；二是优化结构可以提高效率；三是调动人的积极性可以创造效率。关于公平和效率统一问题，可以作出如下判断：当公平来自绝大多数人认同、效率来自绝大多数人积极性时，就可以在一定程度上实现两者统一。而“人民幸福”则是实现两者统一的终极目标。因此，能否增进人民幸福便是判定效率的根本标准和公平分配的基本遵循。

在中国特色的政策实践中，为了实现以人民为中心的政策价值取向，依据不同时期的国情特点和主要任务，对公平和效率的关系作出不同选择。社会主义革命和建设时期，为了调动人民群众的积极性，在坚持公平和效率统一的基础上，更突出以公平为重要政策价值取向。改革开放初期，以效率为核心的政策价值取向，打破平均主义，加快了经济社会快速发展。此后，面对日趋凸显的公平问题给经济社会发展带来的影响，党的十三大提出政策制定过程中要在提高效率的前提下，关注社会公平问题。党的十四大进一步提升了公平作为政策价值取向的地位，提出要“兼顾效率与公平”。党的十五大非常明确地提出“效率优先、兼顾公平”的政策价值取向。党的十六大在此基础上，进一步明确了公平和效率所体现的阶段，即效率主要体现在初次分配阶段，公平主要体现在再次分配阶段。党的十七大基本实现了效率取向向公平取向的转变，向实现共同富裕目标迈出了坚实步伐。党的十八大更加强调了以公平为主的政策价值取向。党的十九大则是将效率和公平取向贯穿于全体人民收入分配政策的每个环节，真正体现了公平与效率的统一。即在初次分配阶段突出效率取向的同时，必须以机会公平与过程公平来推动市场竞争，提升分配的整体效率；在再分配阶段突出公平取向的同时，要更加注重利益关系调节的科学性和有效性，提升分配的整体公平。进入新时代后，随着中国特色社会主义现代化建设进程不断推进，人民群众的公平意识也在不断增强，对公平的要求也不再仅仅局限于分配领域，范围也在不断扩大。这就使得公平的政策价值选择与制度设计实施显得尤为迫切。一是提升权利公平。坚持社会主义社会保障体系的人民性本质，从根本上满足全体人民的共同利益诉求，使全体人民成为现代化国家的建设者和成果享有者。二是保障机会公平。在机会公平中，教育公平是基础，是促进社会公平正义的最大法宝。2016 年政府工作报告指出要发展更高质量更加公平的教育。2021 年政府工作报告将“更加公平”提到“更高质量”之前，凸显了教育公平作为教育政策价值取向的重要性。三是促进规则公平。包括推进社会主义政治体制改革，保障全体人民话语权；重视舆论监督，限制权力滥用；加强民主法治建设，保障社会公平等。总之，公平正义已被提到新时代国家战略高度，成为自下而上利益诉求与自上而下政策安排的核心价值选择。

第二，正确处理先富与共富的关系。实现共同富裕是社会主义本质的内在要求。从政策价值取向的视角来看，共富是中国特色政策实践的根本目标，先富则是实现这一目标的唯一途径。以当前中国生产力发展水平，如果以“共富”为唯一政策价值取向，就会导致平均主义的出现；如果以“先富”为唯一政策价值取向，两极分化现象将不可避免。因此，构建以人民为中心的政策价值取向话语体系，还必须处理好先富与共富的关系。一是以“先富”为手段。在社会主义初级阶段，通过先富带动后富，不断提高全社会的劳动生产率，进而为社会主义制度的巩固和发展提供物质基础，既是我国社会生产力水平决定，也是我国社会主义社会的性质所要求。经过几十年的政策实践，我国经济实力和经济总量均取得显著成绩。“蛋糕”做大了，还要分好“蛋糕”，否则，收入分配不公，收入差距过大，必然背离以人民为中心的政策价值取向。二是以“共富”为目标。党的十九届五中全会将促进全体人民共同富裕提高到重要位置，体现了以人民群众的获得感幸福感安全感为政策价值取向的话语特征。需要注意的是，如同人类社会生产力发展水平是一个动态发展的过程一样，共同富裕也会随着社会生产力的发展在程度上呈现出动态变化的过程，表现出多层次性。这也意味着在中国特色社会主义发展的不同阶段，共同富裕的程度也要不断提升。三是以“共享”作为联结“先富”和“共富”的桥梁。“共享”是新的历史条件下对实现共同富裕目标的新认识，从实质上体现了实现共同富裕的要求，问题的关键是如何将共享理念贯彻到政策实践之中。纵观中国社会主义发展史，共享理念都引领着社会实现共同富裕。在此过程中，一方面需要以当前阶段的共同富裕程度为出发点，逐步实现全体人民群众的共建共享，共享经济成果、共享民主法治、共享文化成果、共享公平正义，增进人民的获得感。另一方面，要以当前阶段所能实现的最大范围、最大程度的共享促进社会生产力的发展，进而促进共同富裕程度的逐步提高，沿着以人民为中心的政策价值取向不断向前迈进。

第三，正确处理长远利益与现实利益的关系。在中国特色政策实践中，要实现社会主义现代化建设目标，进而实现以人民为中心的政策价值取向，还要处理好人民群众长远利益与现实利益的关系。在处理二者关系时，既不能以长远利益为借口否定现实利益，也不能只强调现实利益而忘记长远利益，必须把两者有机统一起来。使人民群众在现实利益不断实现的过程中逐步实现长远利益，在长远利益的引领下实现现实利益。党的十八大以来，“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的提出，为解决人民群众长远利益与现实利益关系问题指明了方向，体现了国家治理现代化的基本要求，为协同推进现代化强国进程提供了重要保证。一是在民生建设方面更注重人民的现实利益。民生问题关系到人民群众的切身利益，民生建设关系到人民是否拥有获得感。因此，民生问题必然成为执政党治国理政的首要任务，即“从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，集中力量抓好基础性、兜底性民生建设”〔4〕，使发展成果更多更公平地惠及全体人民。二是在现代化强国的建设上更注重人民的长远利益。党的十九大所确立的社会主义现代化强国奋斗目标正是基于人民长远利益而提出。这一政策目标的实现，能够使全体人民共同富裕取得实质性进展，有利于促进全体人民全面发展的长远利益诉求。为此，党的十九届四中全会在制度层面作出战略部署，提出十三个“坚持和完善”，为实现此目标提供制度上的保障。透过中国特色政策实践的历程，不难发现人民群众利益的实现受社会发展程度的制约，即一切利益的实现均应立足于社会发展实际。如果脱离社会发展实际，忽视现实利益，片面强调长远利益，必然导致长远利益被虚化，人的现实积极性缺失，使得长远利益无法实现；如果片面强调现实利益，丢掉了长远利益，必然使人的积极性失去持续动力，也会影响现实利益的实现。从这个意义上说，“以人民为中心”的政策价值取向，既是蕴含人民长远利益的价值目标，也是维系人民现实利益的价值准则，同时还是衡量现实利益和长远利益有机统一的价值尺度。

综上所述，新时代以人民为中心的政策价值取向话语是以群众路线的“一切为了群众”为根本出发点，以中国特色政策实践为依据，以马克思主义政策价值取向理论为指导而形成的系统语言符号。新时代所确定的富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国伟大目标，分别响应和满足了人民群众在经济、政治、文化、社会、生态等方面的根本利益诉求，充分体现了以人民为中心的政策价值取向。根据社会主义本质要求，正确处理好公平与效率、先富与共富以及长远利益与现实利益关系，是构建以人民为中心的政策价值取向话语体系的基本实现路径。