论人类命运共同体理念下的联合国安理会改革——以安理会“制裁决议”为视角

陈红艳

（复旦大学法学院，上海 200433）

当今世界正处于百年未有之大变局，UN4.0 时代国际体系的发展何去何从？是延续传统的霸权国家主导世界政治秩序，还是朝着人类命运休戚与共的方向前进？二战后建立起来的联合国，其核心目标是促进国际法治，构建一个正义与和平的世界，并由安理会执行维护和平与安全的使命。安理会五大常任理事国在行使否决权时，因各自利益关切常难以做出统一的决定，一票否决权的制度设计令安理会处于一种瘫痪的事实状态。因而，安理会被其他国家看作是五大常任理事国维护和实现其利益的工具，也正是由于安理会自身的这个缺点决定了需要对其进行改革。随着德国、日本和意大利的日益强大以及广大殖民地国家的独立，安理会权力的结构性矛盾越发突出。而美国更是编织借口、罗列罪状、炮制事端，通过披着“合法化外衣”的安理会决议，达到把“人权”变“霸权”的目的。因此改革安理会、加强联合国的权威既是全球治理体系改革的需要，更是国际体系发展演变的风向标。本文以联合国安理会改革为研究主题，分别从国际政治、国际关系、国际法等视角探讨其历史演进，剖析其利弊，并选取安理会自2001—2020 年有关维护和平与安全的制裁决议为分析样本，对制裁决议有无被否决进行梳理，分析其通过或被否决的原因，探究其执行效果以及此类决议与改革之间的关联，秉持人类命运共同体理念来对安理会的改革进行探索。

一、历史回望：安理会改革的演进态势

二战末期，胜利在望的同盟国有感于战争对人类社会的摧残，协议组成联合国，以更好地维护世界人权，消除人类所面临的极端饥饿、贫穷以及军国主义等各种威胁。联合国的首要目的在于以集体之力量，维持国际和平与安全，其宪章第1 条第1款即开宗明义地表明“联合国之宗旨为维持国际和平及安全”。该宗旨的执行者为联合国安理会，其由15 个理事国组成，包括5 个常任理事国和10 个非常任理事国。目前的规模自1965 年确定后延续至今。非常任理事国通过联合国章程从除了常任理事国之外的全体成员国中轮流选拔，按席位按地域分配，任期两年，期满不得连任。1945 年成立至今，联合国会员国已增长至193 个，但仍有超过60 个会员国从未担任过安理会理事国。为应对国际社会结构的剧烈变动，进一步加强《联合国宪章》宗旨与原则的作用及效力，维持联合国对国际事务的敏感并保持解决全球挑战的能力，改革势在必行。联合国改革首要的是安理会的改革，而安理会改革的关键问题是理事国席位问题和否决权问题〔1〕。通过历史考察发现，安理会改革表面动力十足，实际上内在动机各异，发力方向不一。

（一）冷战后至2000 年间的安理会改革

冷战结束以后，随着两极格局的瓦解，安理会显示出了极大的积极性，其使用武力的维和行动在数量以及规模上都在迅速地扩张，会员国也更加关注安理会的决定和行动，对安理会改革的呼声也不断高涨。

1.否决权改革

1950 年英美法等国向联合国大会提交议案《联合一致共策和平》，并获得通过。决议规定，在和平遭到威胁，或者遭遇侵略等情况下，如果安理会常任理事国不能达成一致，经过安理会三分之二或者联合国半数以上请求，大会有权在24 小时内举行特别会议，讨论局势，并在必要时行使武力，以维护国际和平，确保安全〔2〕。

2.安理会的结构改革

第一次要求通过修改《联合国宪章》以改革安理会成员的建议是由拉美国家提出的，因苏联等国反对而流产。1963 年12 月，联合国大会（以下简称联大）通过A/RES/1991（XVIII）决议，修改《联合国宪章》第23 条、第27 条，并扩大了非常任理事国席位。此后，关于公平分配安理会席位和增加成员国数目的呼声频出，也连续多年被列入大会议程，但始终未能进入联大的正式议程，直到1992 年12月，第47 届联大才通过了由巴西、日本、印度等36个国家有关“安理会席位公平分配和成员数目增加的问题”提案，形成了A/RES/47/62 号决议，安理会结构改革正式进入联大审议议题。1993 年底，联大通过第A/RES/48/26 号决议，审议安理会理事国席位增设问题的各个方面，以及与安理会改革相关的其他事宜。但就扩大理事国席位的具体标准等问题未能达成一致意见。之所以把重点放在安理会的改革上，部分原因是其使用和授权使用武力的情况大幅度增加。安理会内部政治分歧的加剧和行动主义的加强再次引起人们对可能滥用权力的严重关切。许多联合国会员国开始担心未来的干预措施会影响到自己国家，也越来越担心非成员国影响安理会的能力下降。另外，从其组成和成立原则可以明显看出，安理会没有向联合国会员国提供平等或代表性。考虑到这些问题和关切，改革的必要性已被推到联合国议程的前列〔3〕。

（二）2000 年后的安理会改革

这一时期的安理会改革主要集中在否决权保留或取消以及安理会席位的增加上。在否决权方面，有些国家或基于自身利益或强调联合国力量和效率而主张保留，有些国家认为否决权有违形式平等，与国家平等原则不相符合而主张取消。在安理会结构方面，代表性的改革方案有联合国秘书长的方案、“四国联盟”方案、“团结谋共识”运动、非洲联盟方案〔4〕。

1.各国关注安理会改革的重点不尽相同

安理会结构性改革方案基本都希望安理会与当代地缘政治现实保持一致。改革是什么？改革是指改掉现行不合理的地方或因素，使之更加合理完善。它与修复缺陷和克服限制有关，以实现更高的性能或效率状态。以安理会存在缺陷为前提，改革应该修复缺陷，从而提高安理会的效率，使其成为一个更具反思性、代表性和合法性的安理会。安理会改革应关注其自身的有效性或效率。有效性是指产生预期结果的能力，效率则是强调在不浪费资源的情况下实现同等目标。有效性和效率始终指的是安理会执行其任务的能力——维护和平与安全。不平等的地理代表权和安理会令人失望的表现（低效率）的结合使得一些人认为安理会的合法性正在下降。从长远来看，扩大成员资格，无论是常任理事国还是非常任理事国，都将对安理会的合法性产生负面影响，因为这将损害安理会有效运作的能力。一个更好地反映当今地缘政治现实的安理会，将更具权威性，因此也更有效率。各国在谁应该获得更大影响力以及如何获得影响力方面存在分歧，而国家利益掩盖了各国支持改革方案的潜在意愿〔5〕。北半球国家一般倾向于工作方法改革，而南半球国家则倾向于结构性改革。南方国家的主要重点是经济发展和公平〔6〕。

2.地缘战略竞争左右各国改革态度

联合国大会2007 年第62/557 号决议标志着安理会改革从不限成员名额工作组模式向政府间谈判模式的转变①尽管成员国之间在安理会改革的实质和程序问题上存在明显分歧，但2015 年9 月14 日，联大决定在大会主席2015 年7 月31 日分发的文本及其附件所反映的会员国立场和提议的基础上，就安理会改革问题继续进行政府间谈判。See UNITED NATIONS.General Assembly UN Doc A/69/L92.，各国也随之组成了立场迥异甚至对立的“四方两派”：“四方”是指四国集团、团结谋共识运动、非洲联盟、五小国集团。“四国集团”成员和“团结谋共识”主要成员是地缘政治上的竞争对手，后者反对前者“入常”；“两派”是指安理会现任“五常”中的英法和美俄，前者倾向于“四国集团”立场，后者则对安理会改革持谨慎态度〔7〕。安理会成为各国博弈的竞技场，“只有我们设法改革安全理事会，才能阻止其过时”〔8〕。克服安理会主要内部分歧，以一种唯一的声音进行合作，让其成为一个更具透明民主、代表性的机构〔9〕。

（三）安理会改革的困境

一些发达国家（尤以美国为首）坚持按照西方的价值观念来改造联合国，而发展中国家则试图打破霸权主义和强权政治。由于安理会改革涉及直接或长期的利益以及新的国际秩序的建立，故各国始终难以达成一致意见，各种改革方案缺陷颇多，改革所面临的障碍重重。

1.权力分配的困境

否决权的改革主要表现为增加否决权拥有国的数量、取消否决权、限制否决权三种。5 个常任理事国的权力占到整个安理会成员国权力曾高达98.7%〔10〕，其与非常任理事国之间权力差异确实过大，但增加常任理事国是否就能解决这一主要矛盾？其实不然，权力会此消彼长。安理会常任理事国拥有否决权席位的增加，意味着非常任理事国权力的削弱，但若新增常任理事国没有被赋予否决权，对原常任理事国而言，其权力反而会得到提升〔11〕。这种改革方案难以平衡各方利益，既得不到常任理事国同意，非常任理事国也不会赞成。公平地域分配的公式到底是指自然地理还是政治地理，各方也争议不休〔12〕。如何扩大安理会成员、扩大到多少，资格如何认定，产生的方式、任期如何等问题目前均无定论。

2.地缘政治与大国政治的困境

各国从各自的地缘政治利益出发，坚决反对邻国成为安理会常任理事国，避免在未来地缘政治竞争中处于不利地位。另一方面，又希望通过废除或限制否决权，改变安理会的“大国政治”现状，从而增加自己的发言权。

自特朗普就任美国总统以后，大国政治的困境愈发凸显。美国作为世界上唯一的超级大国，企图以强硬的方式逼迫安理会按照其意愿进行改革。2020 年8 月9 日，美国众议院提出增强美国在联合国领导力的法案《2020 年联合国透明与问责法案》。根据该法案中的规定，推进安理会的改革，将那些在美国看起来“不合理”的规章制度统统废除。该法案在特朗普任期内已被批准，并准备推行。如得以在联合国通过，安理会改革进程或将雪上加霜。

3.集体行动的困境

增加成员的数量，必然会增加集团的组织成本，且在没有激励机制和外在压力的刺激下，集团越大，行动反而不便；而当个体在为公共物品投入时会计算成本与产出的比重，可能会带来一种非理性的集体行为，这都会造成集体行动的困境〔13〕。虽然有些国家间具有共同利益，但其不一定会为实现共同利益而自愿组织起来并采取行动，每个国家都会在进行某一项集体行动时计算自己的边际成本与边际收益之比，除非存在强制和其他某些特殊手段以使个人按他们的共同利益行事。大国在计算成本与收益之后，不是积极提出行动方案，而是坐享其成地期望他国能提供一个更符合本国利益的方案〔14〕，所以至今很难看到一个具体的、切实可行的安理会改革方案。美国虽极力推动安理会改革，但其实并不愿意改变目前在安理会占强势的格局，既不会同意日、德等国担任常任理事国，也不愿意扩大安理会成员数目。

再者，安理会常任理事国在否决特定议案时，常常要承受相对方和国际社会的责难〔15〕，大国对此不得不出面澄清①如中国在筹建亚投行的过程中，为打消国际社会的疑虑，多次就否决权的适用范围做出解释和承诺。参见《亚投行的中国立场:总部敲定北京否决权是个伪命题》，http://www.Xinhuanet.com/fortune/2015G03/26/c_127622886.Htm，访问日期：2021 年10 月28 日。。大国需要在实践中不断说明拥有和行使否决权的理由，表明国际社会对大国否决权规范价值的质疑实实在在地发挥着影响力〔16〕。

“改革是一个过程，不是一个结果。”〔17〕自联合国大会于1992 年将安理会改革问题列入其议程以来，关于这一至关重要问题的谈判即使过去了30年也未能打破僵局。究其原因，实则为安理会在很大程度上未能履行其主要职能——维持国际和平与安全，由安理会领导的集体安全体系所起作用极为有限。此外，安理会在制定和执行关键决定方面不再具有必要的公信力、合法性和代表性〔18〕。安理会具有至关重要的决策权和维持国际和平与安全之主要责任，其改革关乎5 个常任理事国的利益，牵涉到国际体系最高层政治中核心权力的重新分配，这是改革困境之所在〔19〕。因此，“改”在路上，“革”难速达。

各国命运始终交织在一起，安理会改革能否取得成功取决于国际体系和以国际法为基础的多边秩序与联合国各主要机构的公正性的紧密程度。改革的目的首先是为了使由15 个成员组成的安理会更适合其宗旨，成为一个更加有效、更具代表性、更富有能力、动力、活力的理事会，更能反映世界当代地缘政治现实的理事会，从而增强联合国维护世界和平与安全的能力〔20〕。

二、现实之闻：安理会制裁决议效率透析

现代国际法不仅对传统的国家自我救助行为规定了一些限制的原则，而且将制裁纳入一种第三方程序或集权系统控制之下，并且在实践中表现为国际组织的制裁〔21〕。制裁这一术语在《联合国宪章》中并没有出现。它最初是指宪章第5 条中有关停止和取消会员国权利的规定，后来才演化为安理会依宪章第七章之规定所采取的强制措施，包括全面的经济和贸易制裁，以及诸如武器禁运、旅行禁令、金融或商品限制等更有针对性的措施。安理会制裁常因大国否决权的行使而难以实施〔21〕，在制定和实施有关制裁决议的过程中被大国严重操纵和利用，并不断试图通过施加政治或经济压力、影响其他安理会成员国的决定来实现自己的议程。安理会在实施制裁措施时没有进行事前的论证和评估，实施过程中又没有监督和协调机制，以至于制裁行动没有达到预想的效果。

（一）安理会制裁决议的宏观样态

制裁可以分为三类：第一类为强制性的应对，对象为可能外溢的地区冲突。第二类为可能带来地区安全威胁的国内问题，包括内战、族群冲突等。第三类为修订制裁，即采用降低程度、减少数量、减少对象等手段修订已采取的强制措施〔22〕。

1946—1990 年期间，安理会五个常任理事国使用否决权194 次，但在1990—2000 年间仅使用了9次。俄罗斯使用否决权120 次，但90 年代仅2 次；英国使用否决权32 次，法国18 次，中国仅5 次。美国否决了72 项提案，尤其是有关制裁以色列的决议，其行使否决权30 多次。11 年间，中国对62项制裁决议未曾用过否决权，赞成45 次，弃权17次。

2001—2020 年，安理会累计对400 多项制裁决议进行表决，通过考察这些制裁决议的投票以及通过情况发现，美英法三国干涉他国内政，使用或者威胁使用武力解决争端已成习惯，政策工具箱中的常备工具抑或优先选项，就是干涉以及使用或威胁使用武力。无论哪个国家，只要与美国的大国意识形态相左，可能危及美国战略利益的，美国就会纠集英、法等利益集团一起投票赞成制裁，反之，则行使否决权予以阻止。

中国对不干涉内政与和平解决争端的原则有自己的认知，并确立了一条内在的红线。一旦触碰这类红线，且与大国协调一致原则没有严重冲突，或者说对中国的整体国家利益不产生严重冲突，中国倾向于使用否决权，以表达自己的立场与真实看法。根据联合国官网公布的安理会常任理事国在公开会议上所投的否决票数据显示，中国所投出否决票在不断增加，共13 次，俄罗斯25 次，美国14 次，中、俄两国12 次在同一个议题中投否决票①具体数据参见联合国安理会官网，https：//www.un.org/securitycouncil/zh/content/veto-china，访问日期：2021 年10 月28 日。。

（二）安理会制裁决议的执行效果

一个国家加入联合国就意味着必须遵守《联合国宪章》，其行动就要符合安理会所作决策的要求，因为宪章要求联合国成员国必须按照安理会的决定进行相应的行动。除此之外，联合国成员国还要承担国际和平与安全的维护、保障责任，对安理会的活动提供相应的物质条件、相关设备设施，提供军事力量，包括通行本国的方便，并采取其他强制措施以执行安理会决议。任何国家都不会允许一个超国家的国际机构调遣本国的军事力量和国力资源用于执行自己所不赞同的决议〔23〕。安理会决议无法要求各成员国像遵守条约或国际习惯那样一致遵守决议，且决议在很多方面明显超出了《联合国宪章》的授权，各国对决议的态度褒贬不一，有的在执行安理会决议时会扩大决议的授权范围，有的要么不接受决议对某一事项的规制。安理会成员之间意识形态存在分歧，对安理会决议的执行缺乏统一的认定标准和要求，不适当情况或有发生，决议执行总体效果不佳〔24〕。

首先，一些成员担心惩罚性经济措施有可能危及为结束旷日持久冲突而进行的区域努力，而对决议持有抱怨。如2009 年7 月，安理会进行表决，9 个成员赞成，0 个成员反对，6 个成员弃权，决定延长对南苏丹的制裁。安理会成员对这些措施的时机和效用存在尖锐分歧，朱巴代表称这些措施对该国正在进行的和平进程参与者来说可谓“一记耳光”〔25〕。

其次，有的国家通过修订或制定国内法律来履行制裁协议，如针对反恐和防止核扩散的决议，中国不仅修订了核出口管制条例，还修改了管制两用核项目及相关技术出口的规定；新西兰将2007 年联合国制裁（伊朗）条例引入其国内立法中以执行安理会1737 号决议；日本为了执行安理会决议，制定了有关惩治和打击海盗行为的国内法。

最后，制裁决议的初衷是为了缓解危机，实现国际和平与稳定。而有些决议本身的不严肃性和缺乏可操作性一定程度上使联合国成为受害者〔26〕，不但使联合国的制裁起不到维护国际和平与安全的作用，反而加剧国际关系的紧张，对这类制裁决议各国颇有微词，执行并不顺畅。

（三）制裁决议与安理会改革之关联

安理会的制裁主要基于维护国际和平与安全的宗旨而得以实施，把一国违反国际法作为对其制裁的理由。从实践上来看，经安理会同意使用武力维护和平，可以取得预期效果，并较易获得国际社会的一致合作。但有时，大国可能会滥用否决权，对一些本该实施人道主义援助的国家予以制裁，如在伊朗面临国内局势动荡与新冠肺炎疫情双重挑战下，美国却执意要延长制裁时间。对于美国的这种倒行逆施，虽个别国家盲目力挺，但国际社会主流不会盲从。2020 年8 月14 日，安理会以2 票赞成，2票反对，11 票弃权的投票结果，未通过美国提出的延长对伊朗武器禁运的决议草案。

关于制裁决议与安理会改革之关联，本文另辟蹊径，尝试从战略管理角度来进行分析，用合作性和坚定性两维坐标来描述决策者在战略决策与实施过程中的行为模式，分析决策者的权力运用。

权力本身是战略管理过程的重要基础，制定战略和有效实施战略需要权力和影响力。政治性策略代表了各方利益相关者在战略决策与实施过程中权力的应用。如果用合作性和坚定性两维坐标来描述某一利益相关者在战略决策与实施过程行为模式，可以将政治性策略分为：对抗，对抗是坚定行为和不合作行为的组合；和解，和解是不坚定行为与合作行为的组合；协作，协作是坚定行为与合作行为的组合；折中，折中是中等程度的坚定行为和中等程度的合作行为的组合；规避，规避模式是不坚定行为与不合作行为的组合。

安理会成员运用自身的权力来进行投票，就是一个战略管理的过程。安理会决议投票机制，最终的投票结果有4 种：赞成、反对、弃权、不出席会议，而未出席会议还有一种结果，即虽不参会，但对最终通过的安理会决议予以认可。

当决策者对某项决议坚定性最强且不合作时，就会对抗，即投反对票；当坚定性和合作性都强时，就会投赞成票（协作）；当坚定性不强，合作性也不强时，就会对某项决议弃权（规避）；对坚定性不强，合作性较强时，干脆不参与（和解）；而坚定性与合作性中等时，就会出现前述“虽不参与会议，但对最终通过的安理会决议予以认可”。

通过上述分析可知，如果某国能坚持联合国宪章精神，秉持人类命运共同体理念，那么其在投票时就可能对破坏和平与发展的制裁决议投反对票。而对于那些处于和平与发展模糊地带的议案，可能会弃权或缺席会议。对于那些折中决策者，可能会用激励机制促使其同意决议。安理会之前的改革议案迟迟得不到通过，一方面是各利益同盟使然的结果，另一方面是联合国没有任何切实可行的激励机制促使安理会各理事国心甘情愿放弃某些利益而妥协。

三、理论之问：安理会改革的理据思考

进入21 世纪，联合国成员国的数量已由成立之初的51 个发展到如今的193 个，这使得由“五常”和“十个非常”组成的安理会缺乏足够的代表性，巨大的历史变迁构成了安理会改革的强烈动因。又因气候变化、恐怖主义等全球各种不确定性和风险性问题日益突出，各国很难凭借一己之力应对层出不穷的全球性挑战，联合国及其安理会的地位与作用愈发受各国重视。在大国博弈下，安理会改革经常上演精彩攻防拉锯战，并已进入各方深度博弈的“新常态”〔27〕。

（一）安理会在地区平衡和代表性方面存在严重不足

安理会没有公正地关照所有国家的利益〔28〕，而且随着国际力量对比的变化，其局限性十分明显。联合国成员国从成立时的51 个增加到现在的193 个，安理会成员只占会员国总数的7.77%，显然没有真实反映联合国发展壮大的近况，安理会的代表性大大下降〔29〕。就地区平衡性而言，安理会也存在严重的不足，比如广大拉美、非洲地区虽然有数十国，但是没有一个常任理事国，而安理会常任理事国成员占全体会员国的比例也越来越低，这也预示着安理会在地区平衡性和代表性方面面临着挑战。

（二）安理会改革中各大国的利益关系及影响

否决权是所有大国参与的保证，是联合国集体安全体制的基石。如果大国蓄意策划，使得常任理事国之间无法达成一致意见，安理会将处于瘫痪状态。何种情形属于对国际和平与安全的威胁，对此大国常常意见不一致；而只有大国采取一致行动，安理会的作用才能得以发挥。因此，安理会的实际权力不仅取决于宪章设定的决议规则，还取决于大国的利益，并受制于其合法性的认可程度〔30〕。

各理事国的决策考虑并不仅限于自身的个体收益状况，还需要参考盟友和对手的立场和利益，从前述制裁决议的投票情况来看，安理会各理事国之间至少存在两个以上的“政治联盟”，联盟之内彼此支持而联盟之间则彼此斗争，安理会表决事实上是一个大国集团之间的博弈游戏。各理事国的投票决策也并非自身收益与盟友利益绝对主导下的固化行为，会受到期望心理状态的微妙影响，博弈结果的实时期望结果与实际结果之间的匹配情况一致或矛盾也会影响理事国的投票选择〔31〕。

（三）集体行动逻辑与集体安全机制

貌似严格遵守国家主权平等的世界，在缺乏集体安全体制的情况下有可能演变成弱肉强食的丛林法则支配的世界。集体安全是一种特殊的维持和平的制度安排，它不是军事联盟，也不是集体防卫，更不是预防外交。集体防卫体系概念可能缘于霍布斯的利维坦，所有个人承诺放弃其权力给主权者，主权者成为绝对权力拥有者，抵御自然社会中个人之间的战争与外来侵略，于是社会和平与个人的自我保存得以延续。国际社会没有一个可以垄断武力使用的中央政府，因此爆发第一次、第二次世界大战。联合国赋予安理会为决策核心的集体安全制度，对于进行武力侵略的国家进行集体讨伐，以保障国际和平与安全〔32〕。

联合国集体安全制度存在设计不足的缺陷，加之国际安全情势变化莫测，已不能满足维持国际和平与安全的实践需要。作为一个决策机构而非法律机构，安理会很容易受政治因素的影响，又没有相应法律标准对其进行制约，故其在一些重大问题上常常摇摆不定，没有一个统一的标准来处理问题，随心所欲地决策，令安理会决议的合法性饱受怀疑〔33〕。

安理会采取行动的能力在很大程度上取决于其成员国（以及联合国广大会员国）的一时兴起——取决于他们的政治意愿、资源和领导能力。显然，为解决安理会有时不充分使用制裁和维持和平手段的问题而进行的更加协调一致的努力，可能比仅仅“更新”安理会的工作产生更好的效果。

（四）主要议题的国际法分析

1.否决权

虽然国际法奉行国家主权原则，即国家享有主权，国家之间是主权平等的。但是法律的理论、原则有时也并非一定能在现实、实践中当然地体现。在国际社会现实中，国际法则不一定处处完全体现着主权平等原则。鉴于第二次世界大战的教训，为了能够真正有效建立大国控制下的国际和平和安全体制，在1944 年德黑兰会议以及1945 年雅尔塔会议上，确定了战后国际社会秩序由五个国际警察（美国、苏联、英国、中国、法国）来加以维持的共识，确立常任理事国一致原则，即常任理事国否决权，并伴随着行使武力的权力，以便制止破坏国际和平与安全的侵略行为。在“一票否决制”安排下，安理会常任理事国是“官军”而非“草寇”。这种永不遭安理会决议谴责和制裁的地位就等于安理会常任理事国获得了永久豁免权〔34〕，并成为安理会改革不得不面对的两难困境。

联合国成立后，安理会并未能如《联合国宪章》所设计的那样及时地“断定任何和平之威胁，和平之破坏或侵略行为之是否存在”，根本原因之一便在于大国握有的否决权对安理会的阻挠，且国际形势越复杂，大国越有可能行使否决权，加之否决权自身的法律基础并不牢固，要求对其改革的呼声不绝于耳〔35〕。

2.安理会决议

安理会对国际不法行为的断定在实践中已构成其决定是否存在对和平威胁的一个组成部分。《联合国宪章》第33 条第二项“安全理事会认为必要时，应促请各当事国以此项方法，解决其争端”，这一规定表明安理会对于当事国来说是处于推动或协助的地位。“认为必要时”这一条件给了安理会自由裁定的权利，但一旦它认为有必要时，它就有义务促请当事国以上述和平方法解决其争端〔36〕。但因五个常任理事国中的任何一个都有否决安理会决议的能力，这使得安理会既难以首先采取行动，也难以在现有决议被批评为有问题时通过纠正性决议〔37〕。安理会决议可规定国家的权利和义务，变更、创设国际法规则，虽不等同于条约或国际习惯但却高于两者的效力〔38〕。安理会决议是安理会表达其集体意愿的正式媒介，一般是在政治谈判的气氛中起草的，以政治文件为表现形式，从最广泛的意义上讲，由于决议是联合国框架内的决定，是一种有法律约束力的单方面行为，这意味着安理会可以将其决定强加给非安理会成员的联合国会员国，而无需后者的协商或同意，故安理会决议不同于所有当事方都必须同意才能受约束的条约〔39〕。

四、未来之切：安理会改革路向何方

改革需要一个顶层设计和总体方案，应围绕如何更好地应对国际社会面对的挑战和威胁，改革的目的是维护世界和平与发展，而不是为了满足和平衡成员国的利益和权力分配。

为确保安理会得以正常运作而又不损害5 个常任理事国的根本利益，联合国创建之时，大国的政治家和外交家为安理会设计了一套极为复杂的表决程序。由于期望常任理事国放弃否决权是不现实的，要减轻否决权的负面影响，唯一现实的解决办法是改革与程序问题有关的决策过程。受大国竞争和《联合国宪章》规定制约，安理会在“大议程化”方面一直未能发挥应有的作用。大议程的推动者为使议程得以通过，多绕开安理会，寄希望于加强其他机构在和平与安全领域的作用〔40〕。

（一）安理会的结构性问题

安理会的结构性问题主要表现为发达国家与发展中国家的代表之争，但增加代表性需要维护安理会的效力和权威，有利于安理会的团结，而不是导致国际社会的分裂。改革的根本在于大幅度提高安理会的业绩。每个联合国成员国都签署了宪章，意味着其默认了安理会设计中的不平等，建立否决权是确保所有大国参与的一种方式。安理会的彻底改革不一定只能通过扩大安理会的规模来实现，而且安理会最好不增加常任理事国，以努力确保安理会不受未来影响。安理会组成的代表性改革，不仅要考虑地缘政治因素，更要通过其他手段提高透明度、包容性和问责制，例如改进安理会的工作方法，使安理会与联合国其他主要机构的合作制度化，以及加强与其他有关行动者的协商，提高工作效率。只有安理会的工作具有透明度，可问责，才能使扩大后的安理会更加民主和具有代表性。

在对待否决权方面，世界面临着一个严峻的选择：“一个拥有巨大特权的组织”还是“完全没有组织”。废除否决权仍然是一种幻想，对否决权的限制也不太可能。面对全球治理的转型、新兴大国的崛起、地区机制的发展，联合国明显缺乏民主和效率，尤其在安全、发展、人权领域的治理中工作效率不高〔41〕。因此，安理会改革的关键在于增加其自身的可信度〔42〕，在进行制裁决议投票时不要只考虑自身利益与盟友利益。

（二）安理会改革与中国贡献

1965 年8 月31 日，联合国历史上第一个修改宪章的修正案因获得三分之二会员国包括全体安理会常任理事国的批准而生效，安理会第一次扩容改革成功。中国在改革进程中，适时发表了自己的改革看法，有力粉碎了苏联想阻碍改革的企图。

中国自改革开放以来，一直是国际格局演进中的活跃力量，也是国际秩序革新的积极推动者。中国所倡导的新秩序，基本精神与联合国宪章的宗旨是相一致的。中国既积极参与现有的国际机制，努力发挥更大更好的作用，同时推动机制创新，特别是积极推进联合国改革，维护其权威，提高其效率，并着力增加发展中国家的话语权〔43〕。在全球治理体系迫切需要变革的背景下，中国积极参与全球治理，推动国际秩序和全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展，并希望把安理会改革成一个有效的、维护全体人类利益的议事机构。

第一，挑选安理会常任理事国的标准应当符合比例原则。《联合国宪章》没有规定选举安理会常任理事国的标准。发达国家集团提出了把财政贡献和实力作为选举安理会常任理事国的标准，而发展中国家集团则提出要按地域分配原则和公正代表原则扩大安理会常任理事国的席位。而按照主权平等原则，新的安理会常任理事国首先应当具备维持国际和平与安全的实力与愿望。所以，依据比例原则，在安理会中应增加一些负责的新兴的领导型的大国，以增强安理会应对新威胁和挑战的能力。

第二，增加新的安理会常任理事国时应适当考虑其为维护国际和平与安全所做的贡献、公平合理的分配原则、对国际准则的承诺与遵守等情况。国家本质上是自私和逐利的，但在人类命运共同体理念下，国家不应只关注自身的利益，而要有大我精神，心怀天下苍生，为国际社会全体成员谋福利、促发展。虽然各国主权平等，一旦成为安理会常任理事国，就要承担比一般成员国更重的责任，“大国就要有大国担当”。只有那些能够并愿意为国际社会的和平与安全做出积极贡献的国家才有资格成为安理会常任理事国人选。这些国家能够弘扬《联合国宪章》精神，维护以国际法为基础的国际秩序，严格信守承诺，认真履行国际义务，为共同建立一个更美好的繁荣世界而公平参与国际分工与分配体系。唯有如此，方能真正与安理会常任理事国席位相称。

（三）构建人类命运共同体理念下的安理会改革

当人类面对武装冲突、气候变化、难民数量激增等肆虐全球的问题束手无策的时候，联合国各成员国一直试图改革其赋予维护国际和平与安全的首要责任的机构——安理会，却没有成功。最重要的原因就是成员国心思各异，改革方案难以统一。其实，人类命运相互依存，祸福相依。构建人类命运共同体理念与《联合国宪章》有着内在关联，并体现了当代人类社会发展与需求的新要求、新特点〔44〕。联合国改革事关全球治理基础，不应建立在某个超级大国的权力之下，而应建立在一个更为多边的治理体系上，在秉持人类命运共同体理念中推进改革进程。

综上所述，否决权犹如世界和平的安全阀，自创设之日起就成为“各国必争之地”。《联合国宪章》第24 条赋予安理会维持或恢复和平与安全的首要责任，安理会成员不论是常任理事国还是非常任理事国，大多数情形下都能公平公正地行使各自的权利、履行联合国宪章的义务。但在某些关乎自身利益的事项上，各国会偏离原有正义轨道，不自觉地将天平倾向不正义行为一方，使得安理会的行动可能有损于对整个国际社会更有利的方面。改革的呼声虽一浪高过一浪却因没有适合的解决方案而屡次以失败告终。世界格局、各国力量对比早已和联合国成立之初不可同日而语，要求破旧制革新规重排座，提出增加安理会非常任理事名额的要求是完全合理而必要的。在联合国议程越来越“大议程化”下，如果安理会改革无法推进，“大议程化”只能使安理会的地位和作用更加边缘化。因此，一方面要更好地把握安理会扩大规模问题的发展方向，另一方面使中国能在这场安理会改革的权力角逐中采取正确的应对方略，为构建人类命运共同体贡献中国智慧。