全球化时期政府间国际组织的法律困境及其出路

李依琳，林纬晋

（1.复旦大学法学院，上海 200433；2.中国政法大学刑事司法学院，北京 100088）

安格斯·麦迪逊在其著作《世界经济：千禧年视角》中对1 000 年以来各国经济表现进行了全面定量分析。他认为1950 年至1973 年是人类史上的“黄金时代”，世界经济增速远超往期，从高失业率再到高通胀的反复的商业周期几乎在这一时期消失了。经济充满活力的关键原因就在于这一时期的贸易自由化，全球化在这种繁荣中发挥了作用〔1〕。根据WTO 2007 年的报告，世界贸易额从1950 年的2 960 亿美元增加到2005 年的8 万亿美元，增长了27 倍〔2〕。但自2008 年金融危机后，全球化逐渐进入疲软状态。其一，包括中国在内，各国的经济增速都开始放缓，许多人开始担心由于全球化令各国之间的联系更加紧密，任何地区的低迷都可能会对世界产生影响。其二，自2011 年开始，发展中经济体的出口份额占比已经从1980 的34%上升至近一半，与此同时，发达经济体的出口份额开始下降。以中国为例，2011 年其已经从1%上升到11%，一跃成为世界第一出口国（欧盟单独计算），但老牌发达国家，美国、日本和欧盟的出口份额在下降，进口方面也是类似情况〔3〕。其三，推动全球化的主要力量是技术创新、政治变革和经济政策的选择，比如采取放松管制和减少管制的政策或取消对国际贸易的限制〔4〕。但由于以美国为首的发达国家内部民粹主义再次兴起，全球化中的失败者将失败归因于全球化，民众开始要求将产业转回本国。

全球化下的贸易自由流动，伴随着的是国家作用的减弱和国际机构组织职能的加强，甚至一些绝对的全球化主义者曾经认为全球化概念意味着国家经济管理的终结，转而由区域性组织来促进全球化〔5〕。但是随着贸易保护主义的再次抬头，国内政府将授权给国际组织的职权逐渐收回，国家作用开始放大，带来的明显变化就是二战后的国际秩序再次岌岌可危。

一、政府间国际组织的转型困境

本文所指的政府间国际组织特指二战后美国推动建立的联合国系统及其相关机构：世界卫生组织（WHO）和粮食及农业组织（FAO）、国际金融机构——国际货币基金组织（IMF）、世界银行（IBRD）、世界贸易组织（WTO）。

在以多边主义为组织原则的全球治理下，世界政治从以国家和安全为中心的地缘政治转变为各级监管决策，在这过程中部分国家权力经过复杂的谈判和博弈转移至政府间国际组织〔6〕。这些机构最初以美国的理想和权力为基础，帮助重建了第二次世界大战后的世界，管理了冷战的战略竞争，并推动了全球经济的空前发展。后期，随着部分发展中国家的崛起，以及美国影响力的衰减，上述机构的治理理念逐渐脱离了美国最初设定的模式，但是全球化的进程却在不断加深。笔者认为，在政府间国际组织主导下的多边才是全球化下真正意义的多边，因为其具有广泛的参与度，涉及范围也不仅限于经贸领域，同时国家权力部分让渡给了国际组织。

在COVID-19 疫情暴发前，早已有迹象表明该系统已陷入困境，各国通过政府间国际组织达成全球共识变得越来越困难。尤其是在疫情中，WHO 也几乎成为大国的“战场”。自2008 年的金融危机后，老牌发达国家的发展空间被挤压，中国和其他新兴经济体希望在该体系中拥有更大的份额。以疫情为借口，特朗普政府不但加强了“美国优先”政策执行，还进一步重申了国家主权〔7〕。虽然拜登政府上台后结束了美国的单边主义，但这并不意味着以联合国为代表的国际性政府间组织的困局就迎刃而解。相反，美国开始和奥巴马时期一样，试图联合欧美或者亚洲其他国家，加大区域性的影响。

（一）联合国的僵局及应对

联合国早已经成为大国博弈的重要场所。在新冠疫情前，主要的僵局集中在安理会常任理事国否决权的存在令安理会的决议无法顺利通过。否决权是常任理事国与非常任理事国之间的最大区别，根据《联合国宪章》第27 条第3 款规定，安理会的所有实质性决定必须以“常任理事国的同意票”做出。否决权常被常任理事国作为捍卫自己的国家利益、维护其外交政策的手段。甚至否决权还正在以超越其在表决期间实际使用的方式影响安理会的工作——由于一个或多个常任理事国以否决权威胁而没有正式提出决议草案的情况并不少见。根据安理会报告〔8〕，只有当草案作为安理会文件分发时，才会有纸面记录，而在大多数情况下，只有在有合理预期的情况下才会作为文件发放。当然，在某些情况下，决议草案的提案国可能会在完全知道会被否决的情况下将其付诸表决，以显示对某一问题的象征性支持，并创造安理会内部立场的历史记录。

对于常任理事国否决权的限制并非无迹可寻，2005 年的首脑会议后，哥斯达黎加、约旦、列支敦士登、新加坡和瑞士政府，即“小五国”（S5），主张常任理事国“避免……使用否决权阻止安理会旨在防止或结束种族灭绝、战争罪和危害人类罪的行动”。全体成员在关于工作方法的公开辩论中也提出了类似的呼吁。虽然S5 于2012 年解散，但其对于否决权的立场，于2013 年初被一些国家纳入非正式小组讨论以寻求改善安理会的工作方法。问责制、一致性和透明度（Accountability，Coherence and Transparency ACT）的倡议于当年5 月2 日公开启动，这是一个由27 个中小国组成的跨地区组织。旨在通过改进安理会的工作方法以提高安理会的效力——包括限制常任理事国使用否决权和公开更多的会议记录。ACT 为成员国制定了有关安理会针对种族灭绝、危害人类罪和战争罪行动的行为守则。该守则旨在鼓励安理会及时采取果断行动，以防止或结束种族灭绝，打击危害人类罪和战争罪。其敦促常任理事国自愿同意在涉及大规模暴行罪的情况下避免使用否决权，并呼吁安理会所有成员同意该守则。

截至2020 年1 月1 日，有120 个成员国支持该守则，其中包括安理会的两个常任理事国（法国和英国）以及2020 年任职的8 个当选成员：比利时、多米尼加共和国、爱沙尼亚、德国、印度尼西亚、尼日尔、圣文森特和格林纳丁斯以及突尼斯。但主要使用否决权的两个国家，俄罗斯和美国依然并未加入〔8〕。

（二）WHO 的僵局及应对

因为COVID-19 对健康和政治造成的危机，WHO 再次走入了公众的视线。WHO 的职责包括倡导全民医疗保健、监测公共卫生风险、协调应对突发卫生事件以及促进健康和福祉。但紧张的政治局势已经影响到WHO 对全球疫情的反应。在这场政治风暴中，有对中国和WHO 互动的批评，有美国对WHO 的威胁，还有一些国家强烈要求调查疫情，这些反应具有不同的政治目的，但表面上它们具有一个共同的目标——改革WHO，并为实现该目标提供建议〔9〕。

笔者认为，WHO 的改革几乎没有可行性。WHO的改革最大的问题在于难以在WHO 所需的权力让渡与国家主权之间寻求可持续的平衡。当改革建议针对某些国家时，平衡将被直接打破。例如美国对WHO 改革的坚持源于WHO 与中国的互动，美国试图通过WHO 改革来改变中国的行为，使该组织成为地缘政治战场。这样的改革不但徒有虚名，还会影响WHO 履行其职责。虽然在拜登政府上台后美国撤回了对退出WHO 的申请，但这并不代表WHO的僵局得到了解决。归根结底，在新冠疫情暴发后，WHO 的现有制度和职权无法应对全球性的传染病，但谈判达成新的国际协议需要数十年的时间。

（三）WTO 的僵局及应对

因为各国发展起点不一致，发达国家和其他国家从全球化中得到的收益是不平等的。如果全球化继承这种不一致，毫无疑问将扩大不平等〔10〕。在机会平等的情况下，如果只有一部分人可以从这种机会中实现更多利益，那么就会有不公平的现象，但是如果机会不平等，就变得不合理。经济全球化带来的典型问题是利益分配不均，如果不对此加以控制，不平均将延续；反之，过分控制则会导致不合理。因此，为促使全球化成为发展的积极因素，必须对其进行适当管理。在不公平和不合理中找到平衡点。WTO 需要通过制定不平衡的规则来实现收益的公平，以有利于发展中国家和最不发达国家的方式，促进其参与多边贸易体系，最后达到体系平衡的目的。但正是这样不平衡的规则为发达国家近几年对WTO 的抵制埋下了伏笔。

1.WTO 上诉机构瘫痪

近两年美国一直试图阻挠WTO 上诉机构新法官开启甄选程序，其理由是上诉机构出现“越权裁决”等方面问题，从2018 年1 月起，上诉机构仅剩3位法官，分别来自中国、美国和印度，3 人也是上诉机构能够运作的底线。其中，来自美国的格雷厄姆和来自印度的巴提亚的任期均已于2019 年12 月10 日到期，中国籍法官赵宏的任期也已于2020 年11 月结束。因此欧盟、中国、中国香港、加拿大、澳大利亚、巴西、墨西哥、新西兰、智利、危地马拉、哥伦比亚、哥斯达黎加、挪威、新加坡、乌拉圭和瑞士的主管贸易商务的部长们根据2020 年1 月24 日在达沃斯发表的有关联合声明（该声明方包括上述除中国香港以外的15 个成员，加上韩国和巴拿马）达成了《根据〈争端解决规则与程序谅解〉（简称DSU）第25 条的多方临时上诉仲裁安排》（简称《多方临时上诉仲裁安排》MPIA）及其附件1《在DSX 号争端解决中根据DSU 第25 条仲裁的议定程序》（简称《议定程序》）和附件2《根据文件JOB/DSB/1/ADD.12 第4 段的仲裁员池组成》（简称《仲裁员池》）。

但美国却认为这一举措令上诉机构的情形更加恶化，美国称MPIA 是被穿上了上诉机构的“衣服”从而以一个假的身份来试图处理争议，尤其是处理涉及非MPIA 成员国的争议。根据丹尼斯·希亚向WTO 总干事罗伯托·阿兹维多的致信，美国反对使用WTO 的预算资金来支持由20 个成员国组成的临时上诉安排，并抨击了该做法是中、欧等成员试图使其拥有WTO 的权威。

美国认为，如果成员希望有一个单独的工作人员来解决争端，则这些成员（而不是整个WTO 成员）应为其提供资金①参见Dennis 大使给总干事Azevedo 的公开信，https：//currentthoughtsontrade.com/wp-content/uploads/2020/06/June-5-2020-letter-from-Amb.-Shea-to-DG-Azevedo.pdf.。美国却没有对MPIA 是否违背DSU 第25 条提出质疑，DSU 第25 条实质在于“替代”，即仲裁应当是争端解决的另一种方式。但是根据MPIA 的规定，其程序的启动前提是“在上诉机构因其成员不够而无法审理DSU 专家组报告的期间，MPIA 方可作为临时上诉仲裁程序”。从这个意义上讲，它似乎是小组上诉程序的补充，而不是一个明显独立的替代程序。因此，MPIA 似乎违反了“替代”标准。但是第25 条并未精确规定何时启动仲裁程序，因此它也不会禁止中途采取仲裁路线，例如在专家组成立并给出临时报告之后。

除了美国的批判以外，MPIA 面对的最大问题实际上是美国的缺席。由于美国是贸易投诉的最大对象，其缺席将直接导致MPIA 范围受限。这一问题实际上也是目前全球化面临的困境，基于美国在各领域的地位，美国缺席的全球化永远无法成为真正的全球化。此外，MPIA 中的大多数规定都是对DSU进行修订的性质，如果不通过《马拉喀什协定》第十条所规定的WTO 协定的修订程序，始终无法变成真正的替代工具。

2.条约更新滞后

以TRIPS 为例，近十年是科学技术蓬勃发展的十年，材料科学、生物科学、人工智能、量子计算机、新能源、通信革命，任何一个领域的革命性发展都可能掀起一次全球经济格局的变化。但面对全球一体化进程的深入和科技领域的革新，配套的法律却迟迟没有更新。《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS 协议）自1994 年签订以来仅在2005 年提出对31 条的修正案，且该修正案于2017 年才正式生效。因此，在该时期一些追求更高水平知识产权保护标准的国家将知识产权相关博弈的战场从WTO和WIPO 转向了自由贸易协定，即进入后TRIPS 协议时代。

数字贸易领域也是如此，近20 多年的部长级会议唯一取得的突破性结果仅仅是确认了暂停WTO 各成员对数字贸易的征收关税的行为。因此，各国纷纷将目光转移至区域性经贸协定，不论是TPP 还是USMCA 以及最近RCEP，新的区域贸易体系逐渐有替代全球化的趋势。究其原因，不过是因为发达国家在设立规则时试图用规则来巩固既得利益，但当发达国家无法在保有既得利益时，它们就开始试图改变规则或者利用规则的漏洞寻找新的“舒适区”。但是这样的“舒适区”必将导致发达国家和最不发达国家之间的差距加大。

二、贸易全球化下的法律困境

笔者认为，2008 年金融危机后反全球主义的声浪逐渐加大。尽管2009—2019 年间有一些积极的举措，如在美国退出的情况下，依然启动了《跨太平洋伙伴关系全面进步协议》（CPTPP），即使没有印度参与也达成了《区域全面经济伙伴关系》，欧洲联盟与加拿大和日本缔结了主要贸易协定，中国与韩国签署了协定，并缔结了许多其他双边自由贸易协定。但这些积极成果也因为英国退欧、美国与中国的贸易摩擦以及COVID-19 等消极因素而被影响。2009—2018 年之间，虽然商品贸易增长了56%，却并不比世界GDP 的40%增长快多少。外国直接投资（FDI）的年度投资额从2007 年的1.8 万亿美元的峰值下降到2018 年的1.3 万亿美元〔11〕。

有学者认为，中美贸易摩擦令全球贸易由战后的自由贸易举措倒退回了保护主义〔12〕。特朗普领导下的美国政府对政府间国际组织的攻击为全球经济增长带来挑战，这些机构和规则不但是全球化的基础，还是各国经济增长的基础。但实际上回顾近十多年来的贸易趋势，贸易全球化的范围一直在收缩。只是不同于美国明显的贸易保护主义，各大经济体更倾向于区域贸易，因为他们认为原有的平衡制度已经不足以维系他们所追求的“平衡”。

贸易、投资和思想的自由流动支持了世界范围内日益壮大的中产阶级的出现。回归单边主义不只是无视既定程序，还会影响投资者的信心并拖累贸易的增长。比如国际货币基金组织和其他国际机构现在正在下调经济增长预期〔13〕。2019 年全球经济和许多货币动荡，国际资本流动减少以及全球贸易的不确定性增加。2020 年，COVID-19 疫情的发生直接令贸易保护主义从兴起立即转变为全球性的金融危机。国家边境相继关闭，旅行陷入停滞。这些灾难导致了进口保护和出口管制的激增。事实已经证明中国在发达国家之前恢复其经济引擎，但是中国出口的激增却可能会引发新一轮的贸易保护主义浪潮，包括反倾销税、反补贴税和保障措施。同时，疫情中的医疗用品早期的短缺也证明了，无论哪里出现供应短缺，立即的政治反应都是停止出口，以将“必要”商品留在国内。随后的对疫苗知识产权的豁免迄今为止也未能取得突破性进展〔14〕。

目前WTO 所建立的贸易体系主要是为了促进货物、服务贸易的自由流通，是通过减少东道国的贸易壁垒来确保自由贸易的。但目前的问题在于，贸易保护主义呼吁将制造业迁回本国，同时疫情导致的货物流通不畅和医用产品短缺又令出口大大降低。而这些，至少在现有的国际贸易法律体系下毫无解决办法。不论是联合国还是WTO，仅能呼吁各国将药品和医用品出口到产能不够的国家。这就是贸易全球化下法律困局的第一点——贸易条约的本质在于获得“有利”的贸易平衡〔15〕。换言之，贸易条约的权利取决于政府权力让渡给贸易条约的尺度，但是政府权力的让渡前提就是“有利”。疫情下医用品的缺乏而贸易条约对此无能为力就是对此的实证。

贸易全球化下法律困局的第二点则是区域性条约逐渐取代全球性条约，但是区域性条约之间却存在分歧。目前的区域性条约充其量只能作为对贸易保护主义的防御，贸易全球化实质上处于倒退的情况。由于发展中国家经济增长，世界贸易格局已从美国单极到美国—欧洲双极到美国—欧洲—亚洲三极。目前，国际贸易的区域化已形成三大贸易经济体：以德国为核心的欧盟，以美国为核心的北美贸易体以及以中国和日本为核心的东亚经济体〔16〕。但这三大经济体的中心国家之间的关系却是错综复杂的，尤其是中美之间，短期内似乎难以在贸易政策上达成共识。

实际上，受区域性条约之间的冲突影响最大的将是尚未加入这些经济体的国家，以数字贸易领域拉美国家面临的情况为例，阿根廷和乌拉圭的大部分对外贸易都是与欧盟进行的，因此这些国家与GDPR 保持一致非常重要（它们是拉丁美洲仅有的两个被欧盟委员会视为“足够”的国家）。相反，哥伦比亚和墨西哥与美国进行大部分对外贸易。虽然获得充分性决定将使他们的公司更容易与欧盟开展业务（墨西哥政府已表示有兴趣实现充分性），但这些国家与美国的数据政策保持一致在经济上很重要。希望达成GDPR 充分性要求的国家通常将加入欧洲委员会的第108 号公约视为重要的前提。拉丁美洲已有3 个国家（阿根廷、墨西哥和乌拉圭）成为第108 号公约的成员，而其他几个国家也表示有兴趣加入。因此拉丁美洲国家经常在数据政策上夹在美国和欧盟之间，但现在，随着中国对该地区经济的影响，拉美政府面对的问题变得更加复杂。例如阿根廷若希望与欧盟建立牢固的关系则需要遵守GDPR，但同时它也不希望被视为是无法与美国或中国开展业务的国家。

三、后全球化时代的出路

（一）中美欧对全球化的态度

格劳秀斯和瓦特尔都强调过，自由贸易促进和平，保护主义容易导致战争〔17〕。对于自由贸易的认可毋庸置疑，只是现在面临的问题是，自由贸易从全球化开始变得更加趋向于区域化〔3〕。COVID-19疫情的暴发甚至会加速形成区域贸易块的进程，并且这一发展可能会进一步削弱由世贸组织监督的全球多边贸易体系。各国对此的应对方式很大程度上决定日后的国际秩序的走向。

1.美国——从单边主义到外交重启

很大程度上，目前联合国及WTO 的僵局都与美国的态度有关。在奥巴马时期，美国主要试图进行“场所转移”——利用区域性条约弱化多边组织的影响力，不论是贸易安排方面的TPP 和USMCA，还是知识产权方向的ACTA，美国都在试图拉拢认可其价值观的国家构建更高程度的贸易保护体系。但上述条约不是因为美国国内的议会阻挠，就是因为多国利益分配不均，除了USMCA 外均未真正得到实施。

在特朗普上台以后鼓吹“美国第一”（America First），直接开始贸易保护，并且有将美国从世界规则主导者转变为世界警察的倾向。美国不再积极促进自由贸易区的建立，不再依赖于进口而开始转为发展国内经济，希望把就业留在国内，并且开始依赖美国在高科技（特别在硬件、芯片等基础制造业）领域的领先地位，以及能源结算和军火出口的强势来维持美元的国际地位。在这一时期美国对其他国家采取的制裁都是依据其国内法的域外效力，联合其司法上的长臂管辖原则，美国无所顾忌地对认为影响其自身利益的国家实施报复。同时，美国开始在国际上奉行不退出、不配合的态度。贸易上，最典型的案例便是绕过WTO 规制的中美贸易摩擦，如2018 年3 月23 日，美国启动“301 调查”，依据“301调查”结果，美国将对从中国进口的商品大规模征收关税，并限制中国企业对美投资并购。国际关系上，美国作为安理会常任理事国之一公然绕过安理会暗杀伊朗伊斯兰革命卫队下属“圣城旅”指挥官苏莱曼尼。按照《联合国宪章》和《日内瓦公约》，发动武力需至少满足两个条件之一：一是获得联合国安理会授权，二是面对“即期”危险必须采取行动，但这两个条件都不满足。在拜登时代，美国毫无疑问会在全球治理、地区安全和自由贸易这三个领域重返多边舞台。但从目前中美关系的走向来看，这样的多边依然是区域性的多边。

2.欧盟——深化区域一体化

欧盟作为区域经济一体化的成功范例，其发展一定程度上也与全球化密不可分。目前，欧洲一体化与全球化遇到了相同的问题，民众不满于欧盟无力建立保护机制以保护那些在全球化进程中的失败者。欧盟削弱了各国政府扮演保护角色的能力，却没有足够的措施来创建相应的保护机制。自由贸易（即零关税）带来了物质的繁荣与经济的飞跃，但并非每一个人都在自由贸易中抓住机遇，一部分人因为对外投资而失去了工作，一部分人认为欧盟对希腊等国援助导致其福利下降。不论经济学家如何为全球化的福利背书，受影响的民众只会感受到自己福利下降〔18〕。欧盟的问题在于其已成为全球化的主要推动者，单一市场和欧盟委员会达成的贸易协定，为欧洲的全球化敞开了大门。这本身没有什么问题，不幸的是，这些政策的输家完全没有得到必要的补偿。欧洲机构对社会政策没有权力，社会政策仍然牢牢掌握在国家当局手中。然而，这些当局的手脚也被欧洲机构的金融监管规则束缚住了。

对欧盟来说，这十多年来的世界格局是内忧外患，一方面欧盟内部的民主赤字问题令其合法性备受争议，另一方面受制于全球贸易的困境，欧盟的发展深化举步维艰。因此，虽然希望推进全球化，但其为全球化作出贡献是有限的。

3.中国——巩固多边体制，加深全球化

作为全球化的主要受益国家，中国一直坚持支持全球化，其提出的构建人类命运共同体的倡议就是针对经济全球化后果和难题而提供的全球治理方案，这一方案旨在解决单一国家无法解决的问题。其中包含了“发展共同体”和“构建持久稳定的国际秩序”两个方面。“一带一路”是构建人类命运共同体的具体实践之一〔19〕，包含人类命运共同体的精神内核。构建人类命运共同体理念在通过“一带一路”倡议给各参与国最先带来的是经济贸易红利。从欧美主导条约可以发现，一旦区域化，中国往往是一开始就被排除在谈判阶段之外的国家。因此中国有必要也必须坚持全球化。

中国一直在向世界释放出其对全球化的信心。首先，中国通过“一带一路”建设以及亚洲基础设施投资银行的设立为中国树立了一个包容开放的形象。其次，近几年来，中国也正在积极参与多边贸易协定的谈判以更集中地融入世界经济。比如RCEP，该协议是现阶段中国应对单边主义取得的重要成就之一，它加强了因为COVID-19 以及中美贸易磋商、英国脱欧而中断的区域成员之间的联系。可以肯定的是，通过RCEP 中国和邻国之间的关系将得到很大改善。2021 年9 月中国正式宣布申请加入CPTPP。笔者相信中国希望借由CPTPP 的影响力使全球的经贸合作重回正轨，并且强调多边主义的必要性。

（二）中美欧的态度的共性

从主要核心国家的反应来看，在各国的政策方面，全球化的反弹非常明显。一些学者认为，在以下三个维度上全球化面临政策反弹：保护主义政策急剧增加〔20〕，政府组织的数量在经历了几十年的快速增长之后在世界所有主要地区都停滞不前，国际法院等国际机构在发展中国家和发达国家都面临强烈反对〔21〕，一些国家也不再符合核心成员资格标准，尤其是在民主或法治的领域〔22〕。自2008 年全球金融危机以来，二十国集团（G20）领导人一再承诺没有新的贸易限制。然而，他们一次又一次地违背了诺言。根据Global Trade Alert①参见https：//www.globaltradealert.org/reports/48。，过去十年中，每年几乎每个G20 国家都增加了其贸易限制名册。随着时间的流逝，新限制到来的步伐日益加快。尤其是此次疫情带来的贸易保护，是世贸组织机制在设立之初并未预测到的。

在全球立法层面，一段时间以来，法律上的全球化一直维持在高水平，并以较低的速度增长。因此，到目前为止，我们在很大程度上看到了在20 世纪90 年代全球化加速时期之后出台的全球化政策的放缓，而不是反弹。政策的放缓早在民粹主义激增时就开始了，并且可能代表了对更多结构性发展的回应，比如地缘政治的变化，全球生产体制的变化，权力越来越多地从国家内部转移到国际机构，更普遍的是进一步全球化带来的收益递减〔23〕。这些事态发展似乎抑制了全世界对更多自由化的热情。但整体而言，至少在法律全球化的领域是没有后退的。

COVID-19 凸显了现今全球化的脆弱性，揭示了合作的必要性，但也扩大了地缘政治竞争的范围。地缘政治加速了一系列与技术和气候相关的经济转型，然而这也在需要多边行动的背后创造了一种新的紧迫感。中美欧都意识到多边合作的重要性，只是利益的冲突令三者迟迟找不到平衡点。

全球威胁和挑战需要全球治理，多边合作是关键。中国长期以来一直倡导全球治理和国际合作。拜登重申美国对多边主义的承诺意味着中美之间至少有三个共同利益领域。首先，世界上最大的两个经济体在应对气候变化方面的合作潜力巨大，并且这也是欧盟一直倡导的领域。其次，没有全球合作，就不可能消灭新冠病毒，中美欧可以在其中发挥重要作用，推动全球抗疫合作。最后，完善全球经贸治理也需要中美欧合作。2019 年，美国开始推动WTO 改革，并在2019 年贸易政策议程和2018 年年度报告中提出总体建议。中国支持对WTO 进行必要改革，以提高多边贸易机构的权威性和有效性。在区域多边贸易架构上，相信中国正式申请加入CPTPP 的战略会令美国重新评估自身外交政策。从目前的局势来看，很难断定美国会彻底放弃CPTPP，毕竟这其中仍然沿用了部分TPP 的框架。同样中国签署的RCEP 也可能扩大到包括美国。这些区域途径可以为两个竞争国家提供一个平台，共同为全球和区域贸易的多边规则制定作出贡献，从区域重回多边。虽然我们都知道，这样的区域性条约对后加入者来说是不公平的，后加入者缺少充分的“议价”能力，只能被动接受既定的规则。但是在政府间国际组织陷入僵化的情况下，这可能是最好的破局之道。

综上所述，全球化的困局实际上与各国的选择密不可分，尤其是几大经济体的博弈。二战后形成的贸易体系和国际格局一定程度上因为经济的繁荣而得以稳固。欧盟面对的困境一定程度上也反映了全球化下各国所面对的困境。全球化进程中并非所有人都是成功者，各国内政府为了掩盖其对内分配的不均，将自由贸易作为替罪羊，所以国内的失败者将自身的困境归因于全球化带来的就业空间紧缩。作为战后国际规则的主要制定者，美国发现这些机构不再能为其所用时，选择了利用自己的科技、经济、军事上现有的决定地位重新制定规则。欧盟在内忧外患下将重心置于欧盟内部区域一体化，在全球化上推动有限。中国虽然希望借构建人类命运共同体的倡议巩固全球化，关注全球化中的失败者，但受制于其国际影响力，收效甚微。

目前看来，广泛的多边全球化架构已经逐渐分崩瓦解为区域化，但区域化仍有可能再次实现全球化。在这一过程中，真正的失败者其实是那些不得不接受新规则、失去谈判能力的发展中国家或最不发达国家。从目前中美欧的倡议来看，有且只有中国提出的“构建人类命运共同体倡议”并不是为了扩大自身利益而是延续过去多边的全球化架构下的“平衡”观点。因此我们认为“构建人类命运共同体倡议”是有必要且必须贯彻始终的。中国是全球化的主要受益国家之一，如果从全球化转移到区域化，中国可能是最先被西方国家孤立的国家之一，所以中国有必要且必须将世界规则从区域化再次拉回全球化，从主导“一带一路”的“去中心化”区域发展开始，倒逼欧美发达国家走出狭隘的区域化。