关于经济区与行政区适度分离经验探索研究*——以川渝高竹新区为例

文/朱文刚（重庆市大渡口区委党校）

中央财经委员会第六次会议和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》都明确指出成渝地区双城经济圈建设要探索经济区和行政区适度分离，这是重大的战略任务，也是双方合作的路径方向。

川渝高竹新区是目前全国唯一跨省域共建新区，是川渝两地落实中央重大战略的重大举措，肩负着探索经济区与行政区适度分离改革的重大使命，对推动成渝地区双城经济圈建设有着重大示范意义。

一、高竹新区基本情况

2021年1月，川渝高竹新区获得重庆市人民政府、四川省人民政府同意批复，规划范围由四川省广安市邻水县高滩镇、坛同镇部分区域和重庆市渝北区茨竹镇、大湾镇部分区域组成，规划面积262平方公里，其中渝北124平方公里、广安138平方公里。2020年户籍人口17.6万人口。目前建成区面积约6平方公里，入驻企业163户，竣工投产66户，培育规上企业34户。2021年12月27日，川渝高竹新区管理机构揭牌暨重大项目集中签约开工活动在高竹新区举行，据统计，川渝高竹新区已累计签约入驻企业167家，2022年出炉的96个重大项目清单，涵盖基础设施、产业发展等类别，总投资1357.08亿元，年度投资计划为104.84亿元。

高竹新区建设已初显成效，已成功入选2021年中国城市新区五新潜力50强。根据《川渝高竹新区总体方案》中的发展目标：预计到2035年，高竹新区新发展理念引领高质量发展，充分体现生产、生活、生态空间高度和谐统一，城市治理体系和治理能力显著提升，常住人口28万人以上，地区生产总值400亿元以上。

二、高竹新区建设经验探索

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》专章部署“探索经济区与行政区适度分离改革”工作，一年多来，川渝高竹新区坚持边建设、边探索、边总结，初步形成了“536”改革实践。“5”就是发展规划、开发建设、基础设施、公共服务、运行管理5个经济活动一体化。“3”就是村镇管理、基层治理、社会保障3个社会事务属地化。“6”就是构建运行管理、市场化经营、人才一体化发展、税费征管服务、要素保障、法务联动6大跨省域共建机制。高竹新区建设经验对其他地区探索经济区与行政区适度分离改革工作有着较好的借鉴意义。

（一）树立一体思维，共同制定规划发展方案

经济区与行政区适度分离，意味着各行政区要打破之前的思维定式，不能局限于自己的一亩三分地里，要克服原来行政区发展过于强调速度和规模增长的不足，始终坚持“一家亲、一盘棋、一体化”理念，从发展规划、运营管理等方面大力推进合作地区一体化发展，不能各自为政。要按照“总体规划—专项规划—详细规划”的规划体系，编制覆盖国土空间规划、产业发展、交通、城市设计等多领域规划，确保项目按规划落地。目前，川渝两地在原有的村镇管理、基层治理、社会保障等社会事务属地化的基础上，统一编制规划，汇总实行“一个本子、两家同步”审批，即报两省市自然资源主管部门审查备案，纳入广安、渝北国土空间同步报批，确保规划协调一致。

（二）突出惠民利民，一体推动基础设施建设

居民追求“吃住行游购娱”高品质的生活是时代要求，也是城市发展的核心所在。新区建设突出惠民利民，两地一体推进基础设施建设，是触发两地深度合作的内生动力。要以破解交通瓶颈为先导，加快构建快捷高效的多层次综合交通网络；一体布局供排水、供电、供气、市政管网及学校、医院等公共配套设施，并有序推动企业注册、公共交通、信息通讯、教育、医疗等服务惠民共享，为企业和群众提供更多同城化便利。目前，按照“成本共担、利益共享”合作原则，广安市、渝北区分别注资5亿元，共同组建川渝高竹新区开发建设有限公司，推进地区开发建设，重医附二院、重庆工业职业技术学院高竹校区等达成入驻意向。

（三）着眼互联共赢，做好合作双方利益分配

根据“理性经济人”假设，人（组织）是始终理性且自利的，并以最优方式追求自己的主观目标。经济区合作的各方都期盼追求自身利益的最大化，如果处理不好，必然引致双方的利益博弈，影响两地深入合作。川渝高竹新区推行“小管委会+大公司”经营模式，把“全部资源、全域开发、全部收益”归集到一个主体，以公司化运营实现“共投共享”和市场化片区开发的“长周期、大平衡”。按照“时间、现状、边界”三锁定原则，制定新区存量锁定及过渡期运行管理方案，解决“前期怎么投、后期怎么分”的问题，并根据两地现有产业发展实际，在利益分配方面，按照“存量收益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成”原则制定分配方案，保障了合作双方利益分配公平公正。

（四）坚持协同高效，携手打造区域合作样板

协同高效的管理机构是促进合作经济区建设的重要抓手，高竹新区创新建立“领导小组+管委会+国有公司”的三级管理架构，采取“共同出人、共同出钱、共同出地”模式建立新区开发建设管理机构，还属于全国首次。具体来说，成立了川渝高竹新区开发建设领导小组，由广安、渝北两地党政主要负责人任领导小组双组长，定期召开领导小组会议，共同商议决策有关工作，由两地选派干部组成川渝高竹新区党工委、管委会，由广安市委副书记甘用德兼任高竹新区党工委书记，由渝北区人大常委会副主任刘章权兼任高竹新区管委会主任，推动实现跨省域合作“扁平管理、精简高效”。

（五）理顺机制障碍，打破跨区行政制度壁垒

由于各地区实际情况的不同，一些跨地区经济区都在一定程度上存在政策不一、体制有碍等问题。川渝高竹新区跨两省市，从渝北区、广安市邻水县各自的管理体制来看，政策环境、政府收入机制、人均财力有较大的差异。为此，新区在很多领域进行了探索，如积极探索跨省域税费征管“一体化”改革，着眼破解川渝两地税费政策、征管资料、征管流程和纳税服务差异，建立全国首个跨省税费征管服务中心，推行“一个中心统征管，一本目录明口径，一支队伍管执法，一套系统优服务”，方便了群众办理税务，打通跨省域办税服务“最后一公里”。又如跨省协同的法务联动机制，两地公安、检察、法院、司法等部门，采取“共建、共享、共治”方式，建立全国首个跨省域合作共建的高竹警务中心和协同联动的高竹检察服务中心，高效运行高竹法庭、公共法律服务中心和“一站式”集中诉讼服务平台，加快建设高竹新区综合法务区，打造跨省域协同联动的法务改革示范样板。同时，广安和渝北还共同制定《广安渝北人才发展先行区政策互认暂行办法》，凡高竹新区新引进培育的优秀人才，不仅可择优享受广安、渝北相关优惠政策，在一方优惠政策到期后，可再申报享受另一方政策。

三、进一步加快高竹新区建设建议

虽然一年多以来，高竹新区发展取得了较大的成绩。但目前新区还处于打基础、蓄能量的关键时期，建设任务艰巨繁重，面临着基础相对薄弱、产业实力不强、项目支撑不足、资金比较短缺、人才资源匮乏等现实困难。要紧盯国家战略重任，积极深化探索经济区与行政区适度分离改革，在项目协作、创新驱动、基础建设、公共服务上持续用力，蹚出一条经济区与行政区适度分离的新路，探索一些值得推广的经验，推动新区成为样板区，建设新时代成渝地区双城经济圈的合作示范区。

（一）聚力形成长效合作共赢机制

经济区与行政区适度分离改革主要是破除经济发展过程中的行政藩篱，让市场在配置资源过程中起决定性作用，使各方认识到合作好处远大于行政分割，最终在合作区内形成1+1＞2的效果，推动实现各方共赢的长效局面。目前，川渝高竹新区合作不断推进，改革已渐入深水区，需要大胆探索、不断尝试，积极探索构建经济区与行政区适度分离新模式。要在成本共担、利益共享上不断破题，在地区生产总值指标分算、财税利益分配分享、国土空间规划等关键环节深入推进，既要保证“亲兄弟也要明算账”，更要推动建立调动各方积极性的长效激励机制，方能实现合作的常态化、长期化。经济区内各方要统一发力，坚决把那些市场可以做好的有序地放给市场，坚决清理废除两省市妨碍市场统一和公平竞争的各种规定和做法，营造统一开放、竞争有序、公平法治的区域市场环境。

（二）聚力培育特色优势产业集群

一个地区的经济活力如何，项目是“晴雨表”。要紧跟国家政策及战略发展需要，根据国家“十四五”规划中确定的战略性新兴产业，挖掘自身优势超前进行产业谋划；要聚焦两省市政府联合批复的《高竹新区建设总体方案的批复》中提出的新区建设先进制造业集聚区、都市近郊现代农业集中发展区、高品质生活宜居城、生态康养旅游带“两区一城一带”功能布局，围绕新能源汽车智能制造、装备制造、新一代电子信息、生态文旅康养、都市近郊现代农业等主导产业方向，超前谋划、认真论证、细致筛选，引进一批典型性、示范性、带动能力大的创新企业和附加值高的企业。要不断满足人民对美好生活的需要，推进产业结构优化升级，加快淘汰落后产能，确保新区产业绿色发展、健康发展，加快“互联网+”、5G、元宇宙等新兴产业落地，推动制造业加速向数字化、网络化、智能化发展，建设推动新区建成产城景融合发展示范区。

（三）聚力打造创新驱动发展示范区

新区建设要将各项体制机制、理念政策创新体现在方方面面。要在发展模式上求创新，探索“飞地经济”跨省发展新模式，充分遵循市场规律、发挥企业在产业合作、转移中的主体作用，克服原来两地存在的“有土地没项目、有项目没土地”的问题，促进两地合作取得实效。坚持“校地共建”模式，创新产教融合体制机制和人才培养模式，加快高校科技创新成果转化与企业人才需求点单培养相结合，落实企业和学徒补贴政策，加快实现高素质技术技能人才培养的突破。同时，要继续落实好各项引智政策，为新区创新发展提供驱动智力保障。要支持新区开展人才发展体制机制改革先行先试，出台更有力度、有加优厚的人才引进及激励制度，借助国内知名高校，特别是川渝地区高等院校、科研院所智力优势，共建一批联合实验室、研究中心、科技企业孵化器、企业技术中心等科研平台，促进新区与川渝创新链、产业链、价值链深度融合；继续引进一批职业院校，建成一批高等技术工人实训基地，做大做强新区教育。

（四）聚力加快各项基础设施建设

出行不便是目前很多居民对高竹新区的第一印象，这在一定程度上影响了产业及居住人口入驻。高竹新区距重庆主城、邻水市区、广安市区都在100公里以内，但还存在一定程度近而不快、通而不畅问题，影响了几个地区的联系。要尽快加大一批高速快速路和乡村道路的建设力度，加快推动将渝广城际铁路纳入相关规划，构建通达快捷的交通网络。同时，进一步完善加开一批跨省公共交通，方便市民出行。要强化用地用能保障，支持编制高竹新区国土空间规划，统一水、电、气等管（线）网及供应设施规划建设、服务标准和供应机制等。要启动新区商品房开发，科学布局学校、医院、商超、电影院等生活配套设施，加快建设一批森林公园、城市广场、社区绿地，让人们在工作之余拥有更多休闲放松的地方，吸引一批产业及居住人口入驻，让人们在此安居乐业，杜绝新区成为白天有人晚上没人的“鬼城”，让高竹新区真正成为重庆主城都市区新型卫星城。

（五）聚力推进公共服务惠民利民

高竹新区所在的高滩镇、茨竹镇等属于乡镇，各项公共服务距重庆主城和广安、邻水城区还有较大差距，新区建设要着眼进一步提升新区群众获得感幸福感，推进新区公共服务均等化、一体化、“一卡通”，大力实施成渝地区双城经济圈便捷生活行动，让发展成果更好惠及新区群众。要统筹教育、医疗卫生和养老社保等公益事业发展，积极推动两省市优质教育、医疗等资源入驻新区。在医疗方面，要发挥重庆医科大学附属医院等优质医疗资源的优势，加快推进国家医学中心、区域医疗中心和国家临床重点专科群建设；在养老方面，要开展普惠养老城企联动专项行动，鼓励养老设施跨区域共建，让老有所养成为现实，为幸福生活持续“加码”；教育方面，川渝两地要联手做好学前教育、义务教育、职业教育和高等教育，促进教育资源合作共享。要加快建设跨省域一体化、数字化政务服务平台，加快网上政务系统平台建设，方便群众随时办理业务；推动两省市在各项政策、服务上实现统一标准，在更多领域推进“最多跑一次”改革，发布“零跑腿”事项清单，争取“数据多跑路、群众少跑腿”，打造良好的营商环境。

（六）聚力加强新区建设成效宣传

四川和重庆地域相邻、历史同源、文化一脉，到今天，两省市经济也愈发融合共生。从24年前的川渝分治到今天的成渝双城经济圈建设均是出于国家发展战略和人民群众利益需要，体现了党中央对川渝经济社会发展的高度重视。要坚持宣传开道、舆论先行，进一步加强川渝高竹新区建设成效宣传，针对新区发展推出一批更具有深度的新闻宣传报道、专题纪录片等，形成良好的宣传效果、虹吸效应，吸引更多的人才、资金、项目等资源向新区聚集，促进新区实现跨越式发展。以高竹新区的建设经验成就作为示范试点，推动川渝之间建立更多的“高竹新区”，促进毗邻地区一体化发展，不断提高人民群众生活水平。要通过鼓励两地举办更多的合作峰会、文化论坛，增强两地合作交流，引导川渝人民进一步牢固“一家亲”思维，打破原来两省市竞争大于合作的情况，让两地“分治不分家”，凝聚更大的合作共识，助推成渝地区双城经济圈建设，促进成渝地区成为中国经济“第四极”。