如何将事业单位的资产管理和预算管理相结合

文/诸葛芸（杭州市萧山区大数据管理服务中心）

资产管理和预算管理均属于事业单位财政管理工作的重要内容，实施预算管理是进行资产管理的必要前提条件，资产管理从某些方面来说是预算管理的延伸，只有将资产管理与预算管理结合在一起，建立完备的资产安全管理责任制度，保证资源分配结果的公平合理，将财政对资源配置的宏观调控作用充分发挥出来，提升事业单位资产管理效率，使各个事业单位的资源做到公平合理，保证事业单位的资产安全。

一、资产管理与预算管理相结合的优势作用

（一）资产管理与预算管理相结合，实现事业单位资源优化配置

事业单位是由政府利用国有资产设立的社会服务组织，是以政府职能和公益服务为主要宗旨的公益性部门单位，由政府拨款支持单位运营，工作内容以日常管理和事务性工作为主，单位运营没有业绩方面的要求，这也导致事业单位体制内部人员工作活力较低、工作积极性较差。资产管理与预算管理结合在一起，能够有效加强事业单位内部财政管理部门沟通合作程度，激发部门人员的工作活力，给予他们更多的个人成长空间。

事业单位的资产由国家出资采购，属于国有资产，如果在管理中缺乏合理的管控计划，很可能会造成国有资产的浪费。

资产管理与预算管理相结合，能够及时向政府提供完整、准确的资产数据，使得资产管理更具合理性和计划性，使得整个资产管理流程有序开展，实现对国有资产的有效管理[1]。

（二）资产管理与预算管理相结合，提高事业单位资产管理效率

预算管理牵扯的内容和对象较为宽泛，包括财务、物资、支出费用等多方面的内容，每当事业单位内部架构进行重组或是精简时，都会导致事业单位内部资产发生变动，资产的变动连带让事业单位的预算资金数额发生了变动。将资产管理与预算管理结合在一起，可以有效增强预算管理的准确性，避免分散管理带来的沟通成本，财务管理人员能够有效推动国有资产量化和核算工作，完成资产支出和收入的预算，大幅提升事业单位资产管理效率。

二、造成事业单位预算管理与资产管理相脱节的主要原因

（一）预算管理方式粗犷，管理制度未能细化

在当前的事业单位预算管理过程中，部分资金收支项目仍然独立存在，未能纳入单位预算管理体系，导致预算管理结果与事业单位实际运营情况存在一定差异。预算编制管理方式陈旧落后，预算定额体系不合理，支出标准模糊，在预算管理中未能真正从实际应用出发，导致零基预算的预算管理方式难以被真正应用到实际管理中。现行预算额定标准沿用传统预算规定方式，通过各部门以往预算数据资料推算而来，预算分配与实际需求相差较大，难以真正满足各单位部门之间对预算的差异化需求。就目前而言，定额标准预算分配制度的难度较大，实物定额制定标准的工作尚处于起步试验阶段，大规模推广应用并不可取。不同事业单位各部门对预算执行规定的执行力度缺乏严格监管，约束力较差，许多资金项目最终的支出用途和过程并不一致，部分预算充足的部门资金滥用情况较为严重。绩效预算考核机制在许多事业单位内部尚未真正建立起来，绩效考评与预算编制未能真正结合在一起[2]。

（二）事业单位管理体制疲散，缺乏主动进行资产管理的动力

事业单位运营方式具有公益性特征，管理上不以生产经营和营利为目的，这也导致整个管理框架较为固定化，内部人员缺乏改革前进的积极动力，在一定程度上限制了单位内部进行成本核算和有效管理的动力。事业单位在运营方面主要依靠政府部门的财政拨款，虽然拨款项目无法用于私人开支，但可以被应用于单位集体福利水平提升方面，这也导致事业单位在运营中容易忽视对资产状况的管理，内部改革容易受到各部门成员的抵制。事业单位财政收支规模受到国家严格管控，由国家直接管控，内部成员仅需要按照要求落实执行，导致事业单位内部缺乏实施经济核算的必要性[3]。

（三）事业单位财务管理基础薄弱，管理长期缺位、弊病积重难返

部分事业单位存在时间久远、资产管理不清的情况，账实不符的情况普遍存在，资产基础数据准确性有限。各个事业单位之间的资产配置标准存在一定差异，许多由政府出资采购的设备、器具、房屋等资产的购置情况与规定标准存在差异。

三、实现预算管理与资产管理相结合的途径

（一）创新制度设计，建立健全资产管理制度

预算管理与资产管理相结合的主要目标是为了在事业单位财政管理方面建立一整套包含预算管理、资产管理、财务管理在内的完善的管理制度，实现统一管理，落实精细化管理和科学化管理要求，提升管理水平。为此，在将预算管理与资产管理结合在一起之前，需要先行建立一整套健全的资产管理制度。

在制度建立的过程中，需要引入全面预算管理概念，对当地事业单位能够获得的财力和物力资源进行考量，结合资产情况重新分配各事业单位所需资源，将资产管理工作纳入部门预算编制、执行、决算、监督、绩效考核等各个重点环节之中。

在预算编制环节，工作人员需要根据事业单位的具体工作事务、架构量级、人员组成数量、负责管理事项所需资源等关键要素制定资产配置标准， 将资产购置所需的资金纳入预算管理体系，保证预算编制制度科学合理，作出的预算配置方案能够充分满足事业单位正常运营的要求[4]。

在预算执行环节，需要配合建立资产预算执行报告制度，跟踪预算使用过程和预算使用结果，避免部门内部人员利用预算管理制度的漏洞为个人牟利，规范资产使用范围，避免资产滥用的情况出现。在资产管理过程中，定期检查资产占有单位对资产的使用情况，避免资产闲置的情况出现，提高资产使用率，让资产在事业单位运营中发挥积极作用，减少无效资产购入情况的出现概率。

在决算报告方面，对各单位汇报上来的资产数据进行分析整理，形成年度资产报告，将报告内容与实际调查情况进行比对，保证资产报告与决算报告的结果能够相互印证，为今后预算编审提供必要的数据基础，避免预算滥用的情况发生。

在预算使用情况的监督管理过程中，需要明确提供资产采购的价格与市场调查结果，详细说明资产使用用途和计划使用时长，明确资产使用的必要性，在资产宣布报废处理后，需要详细说明报废原因，提交资产情况说明报告，如出现资产实际使用时间与规划使用时间存在较大差异的情况，需要详细说明差异原因，如果资产牵涉金额较多，在必要的情况下可以派遣人员到基层单位进行调查，将监督措施有力贯彻到基层部门。

将资产管理纳入绩效考核当中，可以激发基层干部群体的工作活力，帮助事业单位领导干部认识到推动落实资产管理制度的必要性。因此，在管理中需要实现岗责一体，避免基层单位各个部门之间相互推诿责任，配合绩效考核制度制定奖惩措施，并将资产绩效的考核作为后续预算安排的重要参考依据落实到预算管理工作中，保证监督管控制度落实到位[5]。

（二）完善事业单位财务管理制度，提高绩效管理意识和成本责任意识

政府部门集中拨款维持运营的模式，导致单位内部从领导到基层员工均未能认识到成本效益管理的重要性，领导部门在财务管理方面的松懈是造成内部成本核算体系不健全、财务和资产管理制度缺乏严谨性的关键原因。为了保证预算管理与资产管理能够有效结合在一起，需要在各个事业单位内部财政管理方面进行财务资产管理制度改革，改变传统的管理模式，提高成本管理责任意识，确立预算管理的核心地位。

在事业单位财务管理制度建立过程中，首先需要转换财务管理观念，充分调动基层事业单位管理人员的工作积极性，将由国家直接管理的模式转变为指导和监督相结合的管理模式，给予基层事业单位一定的自主管理空间，能够结合单位实际情况自主决定内部财务管理制度。

在这一过程中，财务管理工作应围绕事业单位设立目标、运营机制、资源分配制度、单位组织内部改制重组活动伴生的财务活动展开，对资产营运、成本控制、收益分配方式等行为进行协调和控制，让财务管理与实际情况真正结合在一起[6]。

在财务管理方面，制定权责分明的财务管理规范，规范内容明确规定各部门岗位人员应承担的管理责任，在管理中抓核算、抓监督、抓绩效、抓成本，强化内部财务监督控制，对各部门业务和财务进行监督，对管理层的举措和资金的调用情况进行监督，在事业单位内部落实完整的内部监督制度，在外部财务监督方面需要积极与国家审计部门和其他合作部门建立良好的沟通合作关系，借助社会力量保证监督工作有效展开。

（三）探索制定资产配置标准和制度，逐步推动健全资产配置标准体系

目前尚未形成标准化的事业单位预算定额标准和资产配置标准，这与不同地区的经济发展水平存在差异有关。为此，在资产配置标准和预算定额标准的设定方面，需要结合当地的经济发展水平、政府可支配资金数额、地区经济发展需求等多种因素制定。在资产配置标准的制定过程中，需要结合事业单位的主要资金支出项目进行制定，资产配置标准可根据其用途分为人员定额和资产费用定额两类。

资产费用定额包括事业单位日常运营费用定额和初始组建部门所需费用定额。通常情况下，事业单位正常运营包括场地、房屋建筑、计算机和服务器等现代化设备、公务出行车辆等，在资产配置标准的制定过程中，需要充分考虑实际的办公需求，制定选购标准，在采购工作中保证各项设备采购质量与规划设计相符，让购置的各类资产得到充分使用，避免资产空闲情况发生。对于已经组建完成的事业单位，在制定资产配置标准体系之前，需要对各个事业单位的资产情况进行彻底的资产清查，尽可能全面准确地整理收集事业单位所掌握的资产的实物量和资产市场价值，根据其履行职能和日常运营管理的需求制定定额标准、费用标准、资产配置标准，提升事业单位资产管理水平。事业单位在履行职能的过程中，需要严格按照标准制定费用使用计划，如确实存在不合理的情况，需要提出报告说明具体情况，由上级部门详细了解相应情况后采取相应的措施，保证资产配置标准与实际情况相符合[7]。

（四）建立资产预算分类管理模式，满足多类型单位预算资产差异化管理

由于不同事业单位的活动性质存在较大差异，因此在预算管理与资产管理结合的过程中，需要参照以往的管理改革经验实施分类管理，以满足不同类型事业单位对单位预算和资产管理的不同要求。

具体来说，事业单位性质可分为三种类型，一类属于行政管理类事业单位，主要行使政府管理职能，内部单位机构和人员在管理方面与政府部门公务员管理系统较为相似， 因此在预算和资产管理中可以参照公务员管理体系制定预算制度的方式配置财政预算，保证正常运营和职能履行。行政部门办公主要依靠电脑和部分传真复印设备，在办公地点的选择方面也需要充分考虑交通因素和地价因素，因此在资产管理方面也可以比照政府行政公务系统资产配置方式进行管理，保证预算管理与资产管理符合政府要求。

第二类属于社会公益类型事业单位，这一类型的事业单位主要工作以服务社会大众为主，主要以无偿形式提供服务，例如，开展义务教育、扶持科学研究等，在预算管理模式分类过程中，需要充分考虑对方的营收能力，确定预算标准，完全不具备营收能力的所有经营预算主要由政府财政部门拨款维持，针对具备部分营收能力但所获经济收入无法维持正常运营需求的单位，可以提供定额的财政补贴，根据其运营需求缺口提供定额补助。针对收入来源较为稳定的事业单位，政府可以根据其实际运营情况缩减预算分配额度，在其收入来源出现波动时适当增加预算，保证事业单位存续。在资产管理方面，公益类事业单位的融资渠道较为广泛，包括但不限于公私合办、完全公办经营、民营办理、政府买办等多种途径，针对不同类型的事业单位，需要制定多种不同的资产管理模式，保证市场活力的同时避免经营完全走向盈利化，在此基础上将预算管理方式与资产管理方式结合在一起，制定符合实际情况的预算管理模式[8]。

第三类属于生产经营性事业单位，生产经营涉及商品的流转和利润的获取，这也标志着这类企业具有一定的营利能力。这类事业单位的经营方式将会逐渐从国营转为企业经营，不再涉及预算分配，管理重点向资产处置方向转移，因此需要做好资产评估、合同制定、权益审计、档案备案等资产处置关键环节的管理工作，避免国有资产外流，做好资产收缴工作。

（五）健全事业单位领导干部任期考核责任制，建立长效问责机制

部分事业单位在推动资产管理与预算管理相结合的过程中存在进度缓慢的情况，主要原因在于这部分内容尚未真正纳入事业单位领导干部任期考核目标当中，未能真正引起他们的注视。许多领导干部在工作中未能建立爱岗爱家的意识，未能认识到预算管理对单位运营的重要性，忽视了对资产使用效益和资产质量、存量的统计工作。因此，在未来的工作中需要严格考核，加大对国有资产的管理和预算管理的检查力度和执法监查力度，建立全面的事业单位领导干部考评体系，将节约运营成本作为绩效考核的重点目标之一，将其与领导干部未来的晋升联系在一起，强化领导干部重视程度，保证资金的使用效率，为统一的事业单位资产管理信息系统的建立提供必要保证，自动自觉地按照要求完成各项审批工作，实现资产管理和预算管理的动态监管。

在后续的工作中，为了避免领导干部存在疲懒应付的情况，需要建立相匹配的奖惩机制，根据绩效评估的最终结果追查对应领导干部在资产管理和预算管理方面存在的失职行为，及时追究责任，并将处罚结果向其他事业单位统一公示，提高领导干部工作积极性，保证政府资产管理目标能够真正在工作中得到落实。在问责制度构建过程中，还需要注意做好预防机制，积极收集整理问责制度中存在的漏洞，结合以往的经验教训对管理制度方面的缺陷进行完善，为预防机制的构建提供必要的依据。

四、结束语

综上所述，在事业单位将资产管理与预算管理结合在一起的过程中，需要尽可能优化资产配置效率，结合经济水平和工作需求制定事业单位行政成本，做好成本管控，结合资产情况进行分配预算，尽可能降低财政拨款给政府部门带来的经济压力，优化资产配置和资金使用，真正在管理中实现资产管理与预算管理的有效结合，为事业单位未来的发展打下良好的基础。