农村生活垃圾治理的困境与完善路径——以甘肃省渭源县为例

陈娟风，孟存鸽

（西安财经大学 法学院,陕西 西安 710061）

生活垃圾是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物。随着农村经济的快速发展和生活方式的转变，农村生活垃圾呈现出产生量与堆积量逐年增多、成分日趋复杂的特点。大多数地区出现了生活垃圾无序堆放、露天焚烧、垃圾围村等现象，这不仅容易滋生细菌，传播疾病，影响村容村貌，而且还会污染耕地、地表水及地下水，对农民的身体健康造成很大的威胁[1]。农村生活垃圾是当前农村人居环境整治的重点内容，能否对其有效治理关系着美丽乡村建设的成败[2]。中央一直高度重视“三农”问题，始终坚持农业农村优先发展。习近平总书记在2013 年中央农村工作会议中指出：“中国要美，农村必须美。”2018 年11 月，生态环境部和农业农村部联合印发的《农业农村污染治理攻坚战行动计划》中提出，通过三年攻坚，基本形成农业农村污染治理工作体制机制。2021 年的中央一号文件又进一步强调要健全农村生活垃圾收运处置体系，推进源头分类减量、资源化处理利用。随着一系列政策文件的实施，农村脏乱差的现象有了一定的改善，农村生活垃圾的治理也取得了明显成效。然理想与现实之间依旧存在差距。因农村思想观念、经济、地域位置等条件的制约以及立法、执法、守法之间的衔接问题，在具体治理的过程中仍存在诸多问题。文章以甘肃省渭源县的8 个乡镇为调研对象，旨在全面了解当地农村生活垃圾治理现状，深入剖析治理过程中存在的主要问题，提出符合当地实际情况的治理建议，提升老百姓居住的幸福感。

一、文献回顾及展望

在2005 年之前，国家政策侧重于农村经济发展，鲜少提及农村环境问题，学界对于农村生活垃圾治理的研究也几近全无。2005 年党的十六届五中全会将“加强村庄规划和人居环境治理”作为新农村建设的具体目标之一后，以农村生活垃圾为主题的研究明显增加；2012 年党的十八大首次提出生态文明建设，农村环境治理的地位空前上升，对农村生活垃圾的研究也更为深入和细化。

在自然科学领域，我国学者主要研究了农村生活垃圾的产量、物理特征、处置技术等方面。较多学者对农村生活垃圾的特性进行了研究，韩智勇等人指出：随着中国农业现代化、新型城镇化的发展，农村生活垃圾的组成具有低厨余和金属含量、高灰土含量高的特点[3]。在处置技术方面，罗俊超认为：针对不同的垃圾需要进行不同处理，而目前农村生活垃圾的处理主要有三种：焚烧、填埋及有机肥转化，前两种对环境危害很大[4]。经过多年的努力，自然科学的学者对于农村生活垃圾的特性及垃圾分类处理的可行性研究已经非常完善。在社会科学领域，学者们主要研究农村生活垃圾污染治理的社会影响、制度保障、治理模式等。楼苏萍认为：我国国情特殊，治理理念与方案不能一味照搬外国模式，要因地制宜地坚持中国特色，政府主导，层层优化，抓住突出问题并贴合实际[5]。张峰认为：未来我国环境治理模式的发展趋势，将是一种整合一优化型环境治理模式，强调治理理念的包容性、治理主体的多元性以及治理制度的系统性[6]。总体来看，我国对于农村环境治理方面的重视较晚，当前生活垃圾治理中垃圾分类习惯的未养成、农户环保意识不足、政府投入的资金不足等严重影响了治理的成效，导致我国农村生活垃圾至今在公共事务管理服务中处于较低水平。本文侧重帮助农户树立环保意识，鼓励农户及第三方主体积极参与到垃圾治理中，通过完善的治理规则来保障农村生活垃圾治理的规范化，以期为欠发达地区的垃圾治理工作有所帮助。

二、渭源县农村生活垃圾治理现状

渭源县隶属于甘肃省定西市，全县总面积2 065 km2，辖8 镇、8 乡，总人口35.17 万人，该地因是渭河的发源地而得名。2019 年8 月习近平总书记在甘肃考察时强调：“治理黄河，重在保护，要在治理”。2021 年4 月13 日，栗战书在陕西西安主持召开黄河保护立法座谈会时又强调，黄河生态环境保护、治理与高质量发展辩证统一。渭河作为黄河最大的支流，渭河的生态系统对“黄河流域生态保护和高质量发展”至关重要，当地生活垃圾的治理直接影响甘肃段渭河的生态系统及黄河流域的高质量发展。为此，渭源县从生态文明角度出发，根据省、市统一部署，分别于2017、2018 年制定印发《全域无垃圾综合治理实施方案》和《渭源县全域无垃圾长效机制工作方案》来规范当地的垃圾治理。通过对渭源县北寨镇、新寨镇、路园镇、清源镇、大安乡、秦祁乡、祁家庙乡、庆坪乡等8 个乡镇的实地调研发现，经过各方主体共同努力，渭源县对农村生活垃圾的治理取得了一定成效，“垃圾围村”现象明显好转，农户不再将垃圾随意丢弃在自家门前，主干道路安排了专门负责人进行清扫，路面垃圾明显减少，村容村貌较之前有了一定改变。但新时代农村生活垃圾治理工作依然任重道远。

三、农村生活垃圾治理的困境分析

（一）农户环保意识弱，垃圾分类难度大

渭源县农户环境保护意识孱弱，调研发现80%左右的受访农户对环境保护持一般或无所谓的态度，对于垃圾的分类投放从根源上未得到农户的支持和参与。造成当地村民环保意识淡薄的原因主要有三点。

1.农村老年人居多，传统习惯难以摒弃

在城镇化进程中，青壮年外出务工，农村人口以老人和孩子居多，导致农村居民环保意识和主体责任感不强。首先是对保护生态环境的重要性认识不足。此类群体因认识的局限性，根本不了解我国农村面临的垃圾围村、土壤污染、水污染等环境问题，他们对所居住地的环境质量要求并不高。其次是缺乏垃圾分类意识。农户对垃圾混投混弃的传统习惯难以改变，甘肃省虽于2017 年出台了《甘肃省农村生活垃圾管理条例》，对农村生活垃圾进行规范化治理，但收效甚微。调查显示，当地有18%的农户根本未听说过垃圾分类这一概念，82%的农户表示知道有此提法但并不清楚该如何具体进行分类。事实上，整个渭源县未曾有一家农户能做到对垃圾分类投放的。由此可见，农村的垃圾分类依然处于一个盲区，农户根本无法养成垃圾分类的习惯，要做到垃圾的源头治理任务重、挑战大。

2.村民受教育程度低

村民受教育程度的高低与其是否具有环保意识的行为呈正相关。长期以来，由于农村教育资源紧缺，教学质量不高，导致农民的整体文化素养偏低。根据对当地村民文化水平的调查，小学及以下文凭的占25.7%，多以老年人为主；初中文凭的占45.3%；高中文凭占17.4%；大专及以上文凭的仅占11.6%。在此情况下，农户很难理解有关垃圾分类方面的知识，难以区分可回收垃圾、不可回收垃圾、有害类垃圾等，对环境保护等社会公共问题一般是持一种漠不关心的态度。因此，政府在农村开展垃圾分类工作时，需要充分考虑当地村民的文化水平，进行有效沟通，制定出一套通俗易懂的垃圾分类工作方案。

3.村委会政策宣传不到位

宣传工作是落实行动的先导工程，一项政策的出台实施，在前期必须做好宣传工作。农村个别村庄本就地处偏僻，消息闭塞，无法及时收到最新消息。而在实地走访中发现，当前对生活垃圾分类的宣传还存在着宣传方式和宣传地点单一的问题。相关部门经常在县城繁华街道宣传而忽略了村镇基层，即使进入基层村镇宣传，个别村干部也只是简单地向村民传达一种政策性的规定，宣传效果微弱。很多农民对垃圾具体应如何分类、如何进行集中处理等具体的实施办法并不了解，这导致分类垃圾桶成为摆设，垃圾分类流于形式，从根本上未引起人们的重视。

（二）资金短缺，基础设施差

资金是一项活动正常进行、生存和发展的重要保障，但就目前情况而言，资金短缺是制约乡村环境整治的瓶颈。

1.城乡二元化发展模式的影响

在城乡二元体制背景下，“重城市，轻农村”已成为常态化现象。长久以来，国家对城镇的支持远大于农村，在垃圾治理方面亦是如此[7]。这使得农村生活垃圾治理在政府的公共决策与提供的公共服务中长期被忽视并处于弱势。近几年国家虽开始加大对农村环境整治资金的投入，但由于农村生态环境欠账太多，投入的资金具体到各乡镇的需求缺口仍然很大，这使得农村的环卫基础设施非常不完备。根据调研，当地90%的环卫基础设施只有简易的垃圾回收箱，且数量有限（10～20 家农户共用一个垃圾桶，且没有专人清理），而垃圾收集点数量也不足，没有专门用于垃圾回收、转运的垃圾车。保洁人员的数量配置较少，很多垃圾未能及时处理，垃圾无害化处置设施还未建成，无法实现垃圾无害化处理。现阶段还是采用填埋、焚烧等传统方法，容易造成二次污染，对环境危害很大。

2.农村地域的限制

我国的农村地区大多呈现地域分布广、人口分散的特点。甘肃省地形复杂，山脉纵横交错，渭源县多数地区道路崎岖，交通不便，村民居住地分散，导致生活垃圾的收集、清运更加困难，在一定程度上加大了治理难度。而甘肃省属于欠发达地区，经济发展缓慢，渭源县在2020 年才完成了贫困县摘帽任务，政府将大量的资金运用在道路硬化等具有实用性的基础工程上，忽略了对村民居住环境质量的改善。地方政府在垃圾治理方面的财政投入严重不足，使当地的生活垃圾治理举步维艰。

（三）治理主体单一，公众参与薄弱

党的十九大报告中明确提出要打造“共建共治共享的社会治理格局”[8]。农村环境问题的复合型特征决定了任何单一主体实施的治理路径都有其无法克服的弊端。而当前农村生活垃圾治理主要是以政府为主导构建和设计的，从垃圾处理场的规划、选址，再到相关的政策制定、资金供给、人员与设施配置，甚至调动和动员其他主体参与都是政府在包办。在社会管理理念的影响下，地方政府严格恪守管理的思维方式和手段，强调控制至上，很难从治理的角度出发，忽略了合作这一重要因素。政府部门与公众、社会组织等主体之间的互动协商机制难以建立起来。不管政府如何进行宣传，村民依旧我行我素，还是按照原来的习惯随意处置垃圾，并未意识到自己的行为会给环境造成多大影响。而村委会也只是被动地接受、执行政府下达的命令，第三方主体也未在治理过程中发挥主观能动性。这让农村生活垃圾的治理一直处于被动局面，无法发挥各方主体的合力作用。

（四）地方立法不完善，治理不规范

我国目前的环境立法主要集中在城市污染和工业污染方面，而对于农村面源污染和垃圾治理方面却没有系统性的相关立法，这就导致农村环境治理尤其是在垃圾治理中出现了无法可依的尴尬局面。村民对垃圾处理方面的法律法规完全没有关注，在治理过程中更是出现了执行主体、治理责任划分不明确，管理混乱等情况，使得农村生活垃圾治理成了一种自发行为。即使有低位阶的规定也都是针对城市垃圾处理而专门制定的，例如国务院1992 年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》、2007 年4 月建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》。而《民法典》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》中虽然也有关于垃圾治理的相关规定，但就农村垃圾治理而言，这些法律都存在指导性、原则性缺陷，并不适用于具体执行。如《固体废物污染环境防治法》第59 条规定，“省、自治区、直辖市等可以结合实际，制定本地方生活垃圾具体管理办法”，但就目前的立法现状来看，这方面的地方立法在绝大多数地区仍处于空白状态[9]。调研发现，甘肃省虽出台了《甘肃省农村生活垃圾管理条例》，但政府部门缺乏成熟的垃圾分类治理思路，只是鼓励和提倡农户自己进行垃圾分类，而不采取强制措施，这种软性的约束使得农村生活垃圾的治理具有很大的自发性而不具有规范性。同时，提高环境守法意识是生活垃圾治理的重要步骤，但在农村地区有近一半的村民不知道在垃圾治理方面的法律规定，影响了法律的权威性，降低了治理效率。

四、完善农村生活垃圾治理的对策建议

（一）加大宣传力度，树立环保理念

1.加强生态宣传教育，推动垃圾分类习惯养成

垃圾分类习惯的养成要循序渐进，不可急于一时。结合农村实际情况，村民短时间内要做到垃圾分类是不现实的。如何让垃圾分类成为习惯？首先，必须把农村教育摆在首要地位。要通过教育来提高农村地区人民的综合素质，让农民深切体会到自身才是生活垃圾治理的实践者和最终受益者[10]。学生是最认真的践行者，要在义务教育阶段开设有关环保教育的课程，让学生明白环境污染所带来的不良后果以及生活垃圾分类对环境保护的重要性。通过“小手拉大手”活动，由孩子影响家长，逐渐改变村民混投垃圾的不良习惯。其次，政府应加大宣传力度，让人们了解有关垃圾分类的知识。但宣传方式不可千篇一律，照抄照搬，应根据人们的文化水平、年龄阶层、喜好等采用线上线下相结合的方式进行宣传。例如对青少年群体可通过微信公众号、微视频、微博宣传片等对相关知识进行推送。对老人而言，可以在他们常聚集的地方以闲聊方式进行宣传，必要时村委会可派人进行入户宣传，与农户进行面对面的交流，手把手进行垃圾分类投放的指导。农村基层组织还需定期举办讲座、培训，将垃圾分类的知识印成挂历，发放到各户，在潜移默化中影响人们的行为[11]。最后，发挥模范引领作用，并定期进行检查。采取以奖励为主惩罚为辅的方式来检验农户的垃圾分类现状，可以在本村评选出“垃圾分类”模范之家并进行奖励，增强农户对垃圾分类的自主性与积极性。

2.提倡绿色消费

绿色消费又称“可持续消费”，是一种以适度节制消费，避免或减少对环境的破坏，崇尚自然和保护生态等为特征的新型消费行为和过程。坚持绿色消费符合可持续发展的理念，是对《民法典》中“绿色原则”这一项基本原则最好的体现。政府应引导老百姓转变消费观念进行理性消费和简约消费，鼓励村民在购物时自备购物袋，减少一次性产品和包装盒的使用，多使用再生材料的制品，在源头处减少农村垃圾产量，达到减少生活垃圾来源的效果。绿色消费是一种高层次的理性消费，是带着环保意识的消费活动，它体现出了人们崭新的道德观、人生观和价值观。

（二）增加投资力度，强化基础设施建设

资金投入不足成为基层农村生活垃圾得不到科学有效处理的关键性问题，相关的配套设施也不能满足实际需求。当前垃圾治理的资金来源单一，主要靠财政拨款，但在市场经济体制下，要通过多元化渠道来筹集资金，优化农村生活垃圾的资金占比结构，完善基础设施建设。首先是要加大财政资金的投入力度。国家在保证财政支出正常运行的情况下，适当增加农村垃圾治理预算在整体预算支出中所占的比重。地方政府应制定切实可行的方案，合理支配财政收入，建立农村环保专项资金，对相关支出进行公示，保证其资金使用过程的公开透明，确保专款专用。其次，根据“谁污染，谁付费”的原则，建立农村生活垃圾收费制度，强化村民责任感。合理的垃圾收费是解决资金不足和来源单一的有效举措，也是推动多元主体协同共治的关键一环[12]。调研发现渭源县的垃圾收费制度并不完善，大部分村落根本未建立垃圾收费制度，村民对垃圾在治理中收取费用持有不同意见。这要求政府在规定收费标准、计费方式时要充分听取村民的意见，考虑他们的接受程度，还要加大宣传和培训力度，让村民提高对垃圾收费的认知度，树立收费意识，减轻对垃圾收费的抵触情绪。要避免因资金问题影响到其他主体参与垃圾治理的积极性，进而影响垃圾治理的质量和效率。

（三）建立以政府为主导的多元主体治理体系

1.合理利用市场机制

市场化运作体现出了政府与其他社会主体共同治理的理念，其目的主要是打破政府部门的垄断，分散政府权力。在垃圾治理的过程中，不能仅依赖政府而忽视市场的作用，对农村生活垃圾的处理不仅需要政府的制度和保障为支撑，更需要市场的积极协作与配合，政府要鼓励市场积极参与到农村环境改善的项目之中。如采用PPP（政府与社会资本合作）的项目运作模式，发挥公私双方各自的优势，实现公共资源的价值最大化[13]。渭源县政府可进行公开招标的方式，选择具有投资、运营能力的清洁公司，双方签订协议将农村生活垃圾的处理工作委托他们负责，形成利益共享、风险共担、全程合作的伙伴关系[14]。此外，也可以结合城市生活垃圾处理中的物业化管理模式，因地制宜，形成一套适合农村实际情况的市场化运作模式。

2.村民参与下的协同共治

我国正在努力打造共建共治共享的社会治理新格局，强调治理主体的多元化以及主体间的协同共治。农村生活垃圾的治理工作涉及每一位生活在农村的村民，农民作为村庄的主人，理应发挥其在农村公共管理事务中的主体作用，但村民对垃圾治理在心理上有一定的政府依赖性和自我保护性，自觉性较差，主动参与到乡村社会事务中的意愿并不强烈。而乡规民约作为一种村民内部管理与约束的自治规则，对其的制定和执行过程是乡村多元主体共同参与、良性互动的关键环节，是村民达成共识的重要阶段，也是乡村社会成员共同意志的产物。乡规民约作为中国传统文化的重要组成部分，在实现农村社会的协同共治中发挥着举足轻重的作用[15]。基层政府应大力提倡、鼓励乡村社会关于垃圾治理的村规民约的生成行为，将政策、国家法律结合村域自身特点乡土化并表现为村规民约这一形式，使其更好地延伸到乡村社会治理中。为此，村级自治组织要与村民共同构建出符合当地自然环境、生产生活习惯的垃圾分类-收集-转运机制，让村民主动参与到垃圾治理的事务中来，而不是传统治理模式中的被管理者[16]。通过政府主导和村民自治相结合的方式，引导农民参与垃圾治理，推行垃圾治理的“村民计划”，让全体村民意识到对垃圾进行分类处理、保护环境是我们大家的责任，只有大家都行动起来，村庄才会整洁，人居环境才会变得美好。

（四）完善农村垃圾治理规范

1.完善相关政策法规

党的十九大报告指出：推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促发展，保障善治[17]。我国垃圾分类起步较晚，对生活垃圾治理方面的立法也是远落后于西方国家，到目前为止还未出台关于农村生活垃圾处理更为具体的法律。有学者建议应制定高位阶的法律来约束，体现国家对农村垃圾治理工作的重视，但是笔者认为基于农村的风土人情、传统习俗、地域条件等相差较大的情况下要出台一部统一的法律去规制农村的垃圾治理工作显然是不现实的。对农村生活垃圾不可采用“一刀切”的治理模式，还是需要各省、自治区、直辖市根据本辖区的经济发展状况制定地方性法规、规章、办法或条例，形成垃圾治理的长效机制。首先，要严格治理主体的法律责任，对政府部门及相关工作人员的“懒政行为”进行严肃处理，将农村生活垃圾治理工作作为评价政府生态文明建设的重要指标[18]。其次要细化村民责任，对于村民乱扔垃圾和未按规定完成垃圾分类投放的，有必要进行垃圾治理方面的义务劳动或其他经济处罚，严格坚持谁违规谁负责的原则，让农村的生活垃圾治理工作尽快走上规范化、法治化道路。此外，环境权作为公民的一项基本权利，遭受损害时必然会有救济。《民事诉讼法》《环境保护法》中规定了提起环境污染公益诉讼的主体，在农村生活垃圾治理中，若涉及公众利益的环境侵害，应鼓励村民、村小组、村委会通过诉讼渠道提起公益诉讼，让环境污染行为无处躲藏。

2.加强相关政策法规的落实

法律的生命力在于实施，实施的关键在于执行，全面推进依法治国的关键就在于严格执法，法律法规制定出来必须落到实处。因此，建立监督考评机制是农村生活垃圾治理效果的重要保证。受中国熟人社会的影响，在垃圾治理过程中缺乏监督，村民与村级自治组织成员之间不会明确指出各自的不足，这对了解垃圾治理的实际情况造成了干扰，因而建立监督系统很有必要[19]。可以采用外部监督与内部考评相结合的制度。首先应建立一支主管农村垃圾治理的监督队伍。通过实地走访、听取社情民意等方式对垃圾清理工作进行监督，对自愿指出当地工作人员不足或提出意见的村民进行奖励，并对监督情况进行实时通报。其次是设立内部考评机制。将农村生活垃圾治理的成效纳入相关工作人员的工作绩效之中，逐层进行考核，最终利用考核结果建立奖惩机制，对治理工作做得好的相关负责人进行物质和精神方面的奖励[20]。将好的做法推广到全县进行学习，对工作不到位的人员进行处分，激发大家的工作积极性和主动性。最后是要加强基层政府、公安机关与村委会之间的联合执法，提高对垃圾处理违法行为的打击力度，保障法律的权威性。此外，守法环节也不容忽视，政府工作人员、党员干部要带头守法，加强普法宣传，引导全体人民群众形成自觉遵守法律的意识和氛围，维护法律的权威。让人们养成良好的垃圾分类习惯，重视垃圾治理对于美丽乡村建设的作用。

五、结束语

美丽乡村是美丽中国的具体实践，农村生活垃圾治理与每个人的利益息息相关。做好农村生活垃圾治理工作是当前基层社会治理过程中的一项重要任务，这既是改善农村人居环境的客观要求，也是美丽中国建设目标的需要。要牢记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，对大自然保持一颗敬畏之心，保护好、维持好我们赖以生存的自然环境。通过推行“政府引导、市场运营、村民参与”的综合治理模式，形成农村生活垃圾治理的长效机制，积极推进农村环境的综合整治，让人们生活在空气清新、村庄整洁的舒适环境之中，让农村成为一代又一代人的乡愁与回忆。