土地确权背景下农村养老保障模式的创新思路

李成星

（南京审计大学 公共管理学院,江苏 南京 210085）

党的十九届五中全会指出，中国已建成世界上规模最大的社会保障体系；但发展不平衡不充分问题仍然突出，如何健全多层次社会保障体系仍是未来发展的重要目标。土地在我国农村养老保障体系构建中扮演重要角色，随着农村养老保障模式的多元化发展，土地保障功能呈现出弱化趋势[1]。如何在土地流转过程中进一步发挥土地资源资产功能，满足农民养老保障的差异化需求，显得十分重要。

我国农村社会养老保障模式的发展因受经济生产力、“地缘”与“血缘”等因素转变的影响，具有阶段性特征。许照红将我国农村养老保障模式划分为自然经济阶段、计划经济阶段、社会转型阶段[2]。蒋军成依据政策变迁，将我国农村养老保障制度分为家庭养老制度、集体养老制度、农村家庭和集体养老保障制度和农村社会养老保险制度探索四个阶段[3]。牛文涛等则认为我国农村养老保障模式经历了传统家庭养老阶段、集体养老阶段、新型家庭养老阶段、社会化养老阶段[1]。虽然不同学者对农村养老保障形式发展阶段的划分并不完全一致，但是这些阶段的划分节点大致相同，多以土地产权制度转变时点作为划分依据。由此可见，土地制度发展变革对农村养老保障模式的探索有重要的影响。因此，厘清土地在各阶段养老保障模式中的作用，把握土地与农村养老保障形式转变之间的演变特征，有利于充分发挥土地对农村多元养老保障形式的构建与优化，对解决农村老龄化问题有着重要的意义。

一、土地产权制度变迁对农村养老保障模式的影响

自古以来，土地是农民养老的关键要素资源。探索土地与养老的关系是研究土地确权背景下农村养老问题的基础。

（一）农地产权与农村养老相互依存

不同的土地产权制度不仅决定了农村经济状况，也决定了农民的养老偏好。首先，土地制度与农民的生产态度直接相关，即与农村的经济有紧密联系。农村养老模式的进程受制于农村的生产力水平，农村经济基础水平较低使大量新型农村养老保障方式难以在农村扎根、推进。只有当农村实现一定程度的繁荣，农民拥有足够的资金支持其养老需求，新型农村养老方式才能够被广泛推广。其次，农民能否根据自身情况调整土地的利用方式，这取决于土地制度，直接影响农民对各种养老方式的偏好，也决定了土地是否会成为农民决策的重要依据。因此，养老作为农民无法避免而又要谨慎对待的问题，在很大程度上会受到土地产权制度的影响。

建国初期，土地产权归农民所有，但造成了土地投机问题的出现，使得部分农民因短视而失去土地，这些农民的养老无法被保障，于是开始采取措施改善土地制度，土地产权归集体所有。集体所有这种土地制度通过集体供养的方式解决全部农民的养老问题，很大程度上限制了农民的积极性，农民能够享受的集体养老水平很低。因此土地产权再一次做出调整，农民从土地获得更多的收入。但是随着交通的便捷化、城市化进程的推进，年轻农民相较于在农村务农，更愿意选择外出务工。土地的有限收入很难实现对农民的多元化养老需求的保障，大量土地被闲置。于是，土地产权制度进一步改进，“三权分置”的思想被提出以促进土地流转，拓宽农民的收入来源，使农民财产的构成更加多元，从而满足农民的养老需求的异质化。

（二）农地产权与农村养老相互作用

纵观历史，土地产权发生过多次转变，每一次的转变会影响农村养老保障模式的发展，而农村养老需求的变动也会反作用于土地产权。从新中国成立至20 世纪50 年代初，农村土地由地主所有转变为农民所有，调动了农民的积极性，土地成为农民养老物质资源的实际保障者。而此时的农村仍以小农种植为主，这种自给自足的生产方式，使得土地成为农民能够保障自身养老需求的精神寄托。在很多研究中认为家庭是当时老人养老的主要承担者，但无论是家庭为老人提供的养老物质基础，还是家庭给予老人的那种安全感，归根究底是源自土地的。因此，土地在这一阶段既扮演了物质保障者的角色，也扮演了精神寄托者的角色。国家为了避免农村贫富分化问题加剧，土地收归集体所有，养老问题也从家庭转交由集体负责。但是农民失去了土地使用权，加之集体生产制度的不完善，出现大量搭便车的现象，农村的经济、科技发展在极大程度上受到阻碍。低生产效率、低技术水平使得土地所得成为集体解决问题的主要物质来源，农民的养老问题也包括其中。而农民不再是土地的实际拥有者，不得不改变自身的精神寄托，由原来的土地变为集体。这一阶段较上一阶段，土地在农村养老中的保障效能有所下降。

20 世纪80 年代初至党的十八大召开，国家意识到集体生产并没有促进农村经济的发展，反而起到限制作用。于是，基于家庭联产承包责任制，国家重新对土地产权进行调整。农民虽然没有土地的所有权，但是经营权的转移意味着农民生产自负盈亏，再一次调动了农民的积极性。这种生产方式使得农民通过土地获得了更多的资源，在满足原有的养老需求的同时能够有所剩余，这为后期农村养老保险制度的探索奠定了基础。土地加快推动原有农村养老现代化探索。党的十八大至今，农村劳动力外出务工仿佛已经成为一种不可逆转的趋势，大量农民开始从事非农职业，农民收入来源也变得更加多元。与此同时，通讯技术的进步也使得农民能够从对方渠道收集资讯。农民对自身的养老愈发重视，养老也演变出多元化的需求。在这种现代化的发展趋势下，传统农村养老保障中起着重要作用的土地却被人们忽视，土地仅仅被农民用来种植日常的口粮，甚至被闲置。三权分置思想转变了这一局面，有效促进了土地流转，使土地收入成为农民多元化收入的一部分，为满足农民的多元化需求予以保障。

（三）农地产权与农村养老相互促进

目前学界关于农地确权是否促进农地流转观点并未达成一致，主要的观点如下：一类学者认为农地确权增加了土地产权的稳定性，减少农民对土地流转的顾虑，农民的流转意愿得到提高，因而促进了农地流转[4-6]；还有一部分学者认为土地确权在增加土地稳定性的同时，会造成农民的“禀赋效应”，从而造成土地流转成本上升，降低农民流转的意愿[7-9]；也有学者研究发现土地确权对土地流转不存在显著影响[10]。出现不同的研究结果是因为土地的流转存在转出方和转入方两类主体，而土地产权的稳定对不同主体所产生的效果也是不一样的。但是对于作为转出方的、占据大多数的农民来说，农地确权是有益于农地流转的。针对农地流转与村民土地收入之间的关系，也是学界关注的另一重要问题。史常亮等运用内生转换回归模型，证实土地流转对农户收入有着正向作用[11]；彭开丽等基于对湖北省东部的农户调研数据的分析，认为土地流转不仅提高了土地转出户的收入，也提高了土地转入户的收入[12]；杨宏力等通过分析2016 年全国劳动力动态调查数据得出土地确权能同时提高农业收入和农民总收入[13]。由此可见，土地流转对村民的土地收入有正向促进作用，并加快了农村现代化建设。在经济快速发展的推动下，越来越多社会资本介入农村养老保障，使得新型养老方式在农村快速兴起，让农民有更多机会接触、了解并选择这些养老方式，从而促进了农村养老的现代化。

二、土地产权制度变迁与农村养老保障模式探索

农村土地制度与农民的养老之间关系密切。因此，梳理在农村的不同养老阶段中土地所起到的作用，以期发掘土地对农村养老的意义。

（一）传统家庭养老保障——物质精神的双重承担者

我国长期处于封建社会，封建制度使得农村土地集中于少数地主的手中，农民只能接受各种不平等条件以换得少量土地维持自身的生活。中国共产党成立之后，逐步意识到土地与农民之重要性，开始采取一系列措施以保障农民的土地权益[14]。建国初期延续了这一发展趋势，继续推动农村土地农民私有化进程。1950 年《中华人民共和国土地改革法》（以下简称《土改法》）的出台，从法律层面确定农民拥有农地的所有权，标志着土地由地主所有变为农民所有，农民成为农地实质意义上的所有人。《土地法》的改革指导方向，使得农民拥有自由处决农地的权利，广泛调动了农民的劳动积极性，增加了农民的农业收入。尽管如此，在这一阶段，国家的首要目标是推动城市经济的发展。相较之下，小农经济体制下的农村，受制于经济发展水平、科技创新、国家政策偏向等因素，长期处于自给自足的状态下，土地成为农民养老承担主体——家庭收入的全部来源。因此，土地在该阶段中是农民养老问题中不可或缺的角色。

（二）互助集体养老保障——物质资源的实际供给者

在经过初步探索后，确定了农民私有特征的农村土地制度。虽然土地所有权归农民促使农村生产力在短时期得到迅速发展，但是正是这种所有权的转变，让一些农民因为短视或其他原因开始卖地，而另一些农户趁机囤地，于是农村出现了“两极分化”的发展趋势。为避免一部分农民剥削另一部分农民的现象再次出现，党提出互助组的生产形式，用生产的互助与合作来解决这一问题。1956 年提出在农村建立农业生产合作社，标志着农村土地公有制确立，农地为集体所有。这种集体所有的土地制度意味着农民失去土地的所有权，农民无法通过集体以外的方式获得收入、资源，于是农村居民的养老职责主体由家庭转变为农村集体。集体通过安排公社成员劳作，耕种公社土地以获得足够财产来担负农村居民的养老费用。家庭在这种集体经济体制下，扮演了陪伴老人、满足农民精神需求的角色[3]。但是公社这种组织形式进一步放大了农村“熟人社会”这一特征，公社中的每一位成员都能起到慰藉老人的作用。因此，总的来说，这一阶段的农民以集体养老为主要养老方式，土地扮演了农民养老问题的实际解决者。这种土地归集体所有的形式，虽然有效避免了土地在农民之间的交易，但同时也杜绝了农地流转的可能性。此外，由集体负责养老的形式，导致大量“搭便车”行为的出现，农民生产的积极性大幅下降，以至于集体只能够提供低水平的养老保障。直至改革开放，家庭联产承包责任制被提出，农民养老出现了新的转机。

（三）新型家庭养老保障——基于传统的创新推动者

为了解决人民公社体制带来的低效率、低收益，党在十一届三中全会首次通过了“包工到组，联系产量计算劳动报酬”的政策[14]，奠定了农地所有权仍由集体所有、农地经营权由农民所有的发展趋势。1980—1984 年陆续出台一系列中央文件都对家庭联产承包责任制的生产形式予以肯定。在这一时期内，农地所有权虽然仍由集体所有，但是农民拥有独自经营的权利，农村居民土地自收自支、自负盈亏[3]，农民为提高收入，乐于投入更多的资源与精力于土地。伴随着家庭联产承包责任制的广泛推广，基于土地收入的家庭再一次承担起农民养老的职能。

但是伴随着城市化、现代化、工业化的不断推进，越来越多的农村年轻劳动力选择外出务工，农村的老龄化、空心化问题愈发严重。外出务工农民因常年生活在城市无法经营土地，有些农民甚至视其为负担。留在村中的农民则多为老人、病患和妇孺，劳动力匮乏的问题出现。再加上农地的碎片化分布种植，使得现代技术无法在农村得到广泛应用。农村老人不断扩大的养老需求与农村落后的经济发展之间的矛盾愈发激烈，为有效缓解矛盾，国家开始采取一系列措施进行农村社会养老保险制度的探索。2009 年全国开始启动新型农村养老保险试点工作，农村养老保险制度的建立有效弥补了农村家庭养老保障的不足，并且形成了新型家庭养老保障形式：家庭承担主要责任，社会予以辅助支持。这一时期，土地在农民养老问题上起到的作用呈现弱化趋势，但土地是广大农民的精神寄托，如何有效发挥土地的保障功能，是农村社会发展的基础。新的土地制度为解决这一问题被提出。

（四）多元结合养老保障——多元选择的有效支持者

家庭联产承包责任制是基于小农经济产生的制度，加之相关的规章尚不完善，且仍然处于初期摸索阶段，使得当时农村无法大规模推广农地现代化规模种植方式。农民通过种植从土地获得的收入越来越有限，家庭养老功能走向弱化，土地养老的效用减弱。为解决传统养老保障形式功能不断弱化的问题，党和政府加快了农村社会养老保险制度的建设步伐[3]，大力推进农村社会养老新形式的探索。但在农村经济日益发达、科技不断引进的同时，农民养老呈现出需求层次提高、需求种类增多的特点。仅靠单一养老形式，已经无法满足农民的异质化需求，因此多元化养老保障方式成为未来解决农村养老问题的重要手段之一。但是对于多元形式养老的选择往往得拥有足够的资金作为保障。纵览古今，土地历来扮演着基本保障的角色，为农民不愿放弃的最后的精神依托。同时，相较于家庭养老受传统观念、劳动力外流、城乡二元结构等多重因素的复杂影响，社会养老因处于初步探索阶段而存在较多困难，需要面临较高的资金投入、成效显现周期过长等问题，提高土地养老保障功能的成本相对更小。由此可见，土地保障力的提升在未来农村养老完善过程中应被优先考虑。

要提高土地的保障力，首先要顺应农业发展的潮流——大规模机械种植。但很多农民因为土地产权制度的不完善，担心失去自身最后的保障，宁愿将土地闲置也不愿意对土地进行流转，这在极大程度上阻碍了农村经济的发展。近年来，为了盘活土地资源，政府提出了农地“三权分置”的思想，即探索土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。这种制度让农民能够通过更加多元的形式，充分发挥土地的效用。至此，提高农村土地保障力开始被人们重视。但是，加强土地保障力，并不是简单意义上的增加农民通过土地获取的物质财力，而是如何让农民更合理的利用这些资源，以达到满足自身多元化养老需求的目的。

三、土地产权制度发展中养老保障模式面临的困境

（一）农村老人养老缺乏规划

“养儿防老”的传统观念一直影响农村老人，家庭养老是农村老人的首要选择。原本老人将养老生活全部寄托于子女，而子女外出务工导致的缺位使得农村老人不得不调整其养老规划。但大多数农村老人缺乏合理规划老年生活、理性安排养老资金的能力，加之农村老人对现有养老模式缺乏充分了解，并不能正确看待新型养老方式，使得农村老人的养老规划缺乏科学性。

随着技术不断创新、市场不断扩大，正博首先面临的就是管理问题，特别是如何合理地管理工厂的生产线，把控生产与客户需求的统一。所谓没有规矩不成方圆。要想让公司稳健发展，没有规范的管理自然不行。因此，正博凭借自身的技术实力，根据自己的需求，灵活设计并自主研发了一套生产管理系统。晏小斌介绍道：“这个系统已经贯穿于我们整个生产使用中，现在我们已经能够做到透明化管理，也就是数据透明化。”

（二）土地风险防范意识薄弱

由于农村老人的文化水平普遍处于一个较低的水平，其对土地风险的防范、规避意识较为薄弱。一方面，农民之间的土地流转交易缺少正规交易合同，有时甚至以口头等不正规的形式达成交易，具有较高的风险性；另一方面，农村老人对土地使用形式单一，缺乏合理性，不能结合自身状况，实现收益的最大化，也会间接增加土地的风险性。

（三）相关政策法规制定滞后

政府相关政策的制定、颁布往往是在问题发生后，农村养老的相关政策具有滞后性。养老政策的不完善，农民养老问题解决方法的缺乏规范，派生出一系列后续问题，阻碍新型农村养老保障体系的构建。

（四）土地养老市场缺乏竞争

市场参与不足一直是农村现代化发展中亟须解决的问题，农村养老的探索更是如此。只有当农村土地养老市场实现充分竞争时，才能加速农村土地养老的探索。然而，因农村养老存在前期投资成本大、成本回收周期长等问题，市场的参与程度主要取决于政策导向。这就使得现阶段农村的市场主要参与农村社会养老的供给，而对于传统的土地养老的介入程度仍然较低。

四、土地确权背景下农村养老保障模式的创新发展思路

土地确权是农村养老体系优化与完善的契机。健全制度政策、引导多元主体参与并通过多种形式发挥土地的养老功能是现阶段农村养老问题的重要途径。

（一）多层次完善土地养老政策体系

农村养老政策监督体系的完善，首先需要在完善与农村养老问题直接相关的政策的基础上，将其他相关配套政策以及其子政策的完善也提上日程，从而有效避免因制度不完善而造成的推诿问题。同时，也需要将土地与养老的政策进行有机结合，解决两者之间的割裂问题。其次，需要保证各主体的监督职能够落实到位，尤其是直接利益相关的主体。只有直接利益相关方能够且尽责地行使其监督职能，才能够加快现存问题的暴露，以便政策及时进行调整、加以解决。

（二）多主体协同探索农村养老模式

多元化农村养老保障模式的构建的关键是将养老方式进行多样、有效的组合，需要通过政治、经济等手段引导多元主体的参与，加快推动农村多元养老保障模式的落实。农村养老保障模式的多元化，使农民能够针对自身不同性质的养老需求，进行养老保障模式的个性化组合，实现养老需求的高水平保障。需要注意的是，多元养老保障模式应该以农民的实际需求作为依据进行有效供给，避免农村资源的无效利用，提高农民对养老服务的满意度。

（三）多形式发挥土地养老保障功能

短期内提高农民养老生活规划能力难以实现。而拓展土地的利用形式，可以为农村老人提供土地养老这种方式进行替代选择，同时可以起到分散土地风险的作用。针对不同性质的农民调整土地利用方式，提高土地的养老功能：对纯农民采用鼓励政策，鼓励有能力的农民承包外出务工农民的土地，扩大其土地种植范围，提高土地养老保障功能；对于兼业农民，在允许其利用闲暇时间务工的同时，对其种植进行适度补贴，以增加土地收入；对于纯务工农民，应该加快完善农村土地产权的明晰化，促进土地的流转，激活闲置土地，充分合理利用农村资源。

五、结束语

通过梳理土地在农村养老保障模式演变进程中角色的转变，发现土地产权的变化会引起农村养老保障模式相应变动。土地确权工作的落实，促进了农村土地的流转，盘活农村的闲置土地，为农村养老现代化提供了充足的物质资源。清晰的土地产权可以消除农民的顾虑，加强农民的流转意愿，让农民有足够的资金更加合理、多元的安排自身的养老规划，满足异质养老需求。