廊坊临空经济区融资模式探讨

杨慧丽，申家杰，刘久照

（1.应急管理部 附属华北科技学院，河北 廊坊 065201；2.天津市蓟州城镇基础设施建设投资有限公司，天津 蓟州 301900）

党的十九届五中全会明确指出：“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略。 ”[1]36同时强调“实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面”。这为廊坊临空经济区的建设、发展指明了方向，经济区正值起步建设阶段， 融资模式的规划与实践无疑十分重要，有必要予以深入探讨。以往相关研究多以PPP 为切入点，将其纳入基础设施建设融资体系，本文旨在以临空经济区的产业规划、特殊政策叠加（临空经济区+自贸区+保税区）以及跨行政区域共管特色为分析前提， 探讨经济区与腹地联动的融资模式设计，以尝试弥补现有研究的空白。

一、廊坊临空经济区融资模式现状

廊坊临空经济区目前的融资模式主要包括以下四种：

其一，发行地方政府专项债。廊坊临空经济区于上海证券交易所成功发行150 亿元专项债券， 分别为“北京大兴国际机场临空经济区（廊坊）开发建设（一期）之航空物流园区基础建设专项债券项目”和“北京大兴国际机场临空经济区（廊坊）开发建设（一期）之科技创新园区基础建设专项债券项目”。

其二，设立专项基金。 根据《廊坊临空经济区总体规划》中“设立合作发展基金，按照年度投资计划，重点支持生态环境、交通设施、基础设施、公共服务设施等领域建设， 加快推进大兴国际机场临空经济区建设”的有关要求，参照北京城市副中心基金模式，设立临空基础设施基金，该基金总规模为150 亿元，按照1∶4 的杠杆比例，由廊坊临空经济区开发建设公司（简称“临空公司”）出资30 亿元，撬动社会资本出资120 亿元， 用于临空经济区内市政基础设施和公共服务设施项目。

其三，向银行贷款。 以临空公司为融资主体，与河北省的工行、农行、光大银行、华夏银行、廊坊银行等签订战略合作协议，获得意向综合授信额度1500亿元，用于支持临空经济区内项目建设、村址拆迁及土地流转等重点工作。

其四，争取开发性金融服务。廊坊临空经济区市场化棚改项目通过招投标的形式确定实施主体。 项目实施主体根据政府购买棚改服务协议、 特许经营协议等进行市场化融资， 开发银行等银行金融机构对其发放贷款。

综上，简要分析如下：

首先， 地方政府专项债融资模式须结合产业招商政策，统筹测算偿付能力。 根据财政部《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83 号），政府专项债面向有一定收益的公益性项目， 园区基础设施专项债指向一个项目组合， 即园区公路等无收益的基建项目与园区未来的有收益的出租厂房项目，两项目综合方才满足项目的收益性要求，但是通常园区租金减免会成为招商入驻的优惠举措， 专项债所赖以偿付本息的专项收入是否充足， 需要在运用该项融资模式之时统筹测算。

其次， 专项基金融资模式应兼顾基础设施建设和产业招商，两者不可偏废。 已有的临空公司引导的产业基金专项用于基础设施建设， 应另行由地方政府以财政资金引导成立产业基金专项用于为招商入驻融资，两项基金应同步推进，方能相辅相成。

再次， 传统银行贷款融资模式应积极尝试突破省域行政区划限制。 通过河北省内银行牵头组建银团贷款，引入省外银行参与，京津部分银行，尤其是股份制银行，具有通过参与外地银团借贷的方式，开展域外优质项目的意愿，可积极争取。

另外， 开发性金融服务模式亦应从单一开发贷向更丰富的形式拓展。除国开行常规贷款外，亦可争取国开金融有限责任公司（简称“国开金融”）的股权投国开金融作为国开行全资子公司， 以股权投资方式为主，国家和地方重大产业城市开发、基础设施等领域的项目是其重要的投资方向。

二、廊坊临空经济区融资模式存在的问题

（一）主要集中于基础设施建设融资，前瞻性不足

综上， 廊坊临空经济区目前的融资模式均服务于基础设施建设。 诚然，临空经济区发展的初期，首要工作是基础设施建设，基建融资首当其冲，但是产业布局发展与基建同步，产业招商启动的同时，适应产业发展的融资路径和模式应一并开启。按照《北京大兴国际机场临空经济区总体规划（2019—2035年）》，临空经济区廊坊片区主要规划建设航空物流区和科技创新区，其中临空高端服务、航空物流、航空服务保障等产业集群是面向全球市场、 资源全球配置的高端枢纽经济， 航空科技创新产业集群重点发展新一代信息技术、高端生物技术、智能制造产业和前沿材料产业。 与规划产业相适应的融资模式尚未见， 更遑谈根据具体的产业业态量身定做融资模式，这无疑暴露了融资模式缺乏前瞻性，滞后于产业招商，对其支持不足。 经济区发展初期，金融支持力度的不平衡，也即资金主要用于基础设施建设，产业发展得不到充分支持， 不利于规划产业链的形成和资源配置。

（二）政府对金融资源的整合不充分，引导性缺乏

综上， 地方政府的确参与到临空经济区的融资模式之中， 一方面以政府自身为主体发债或实施市场化棚改融资， 另一方面借助政府平台性质的临空公司设立基金或贷款， 但政府在这之中均是作为融资参与者出现，而其作为金融政策的制定者、金融资源的整合方的主体地位却鲜有体现， 可见当下的临空经济区融资缺乏政府引导。 伴随着临空经济区的发展， 融资等金融服务对政府的依赖作用将会经历从强到弱的转变。 临空经济区发展的初期是临空金融市场的萌芽阶段，政府的引导作用十分重要；相反在临空经济区发展相对成熟的时期， 相应的金融服务体系业已建立， 市场主导下的融资是可以满足需要的。

（三）对规划产业的融资特殊性认识欠缺，致融资动力不足

临空经济区的规划产业以高端科技企业为主，这类企业在对智力资本严重依赖的同时， 对金融资本的依赖程度也较传统产业更严重， 金融服务的需求应优先得以满足。 尤其是中小创新型高科技企业通常以轻资产为主， 无法为金融资本提供适格担保物，传统的银行贷款模式适用性差[2]132，同时企业存续期也较短，无法形成稳定的现金流，故以现金流为基础的证券化融资模式也较难应用。总之，临空经济区规划的产业形态难以通过传统的银行业务获取资金支持。

与此同时， 临空经济区依托河北自由贸易试验区大兴机场片区和北京大兴国际机场综合保税区（廊坊片区）而建，此类自由贸易园区或自由贸易实验区的贸易发展方向， 亦决定了其融资模式不同寻常，应提早筹划。

（四）临空经济区与腹地区域未形成金融联动，腹地金融服务供给匮乏

“临空经济区”的概念历经较长发展历程，廊坊临空经济区被公认为第四代临空经济区模式。 第四代临空经济区的终极目标是打造“航空大都市”，要达此目标，注定临空经济区不能独立存在，其与腹地区域的一体化发展是必然[3]33，其中又以金融资源的联结为重要，在廊坊临空经济区目前的融资模式中，完全未见周边区域的金融资源对临空经济区的供给， 更谈不上金融在临空经济区与腹地区域之间发挥促使衍生共进的作用。

三、廊坊临空经济区融资模式之完善

（一）构建针对产业规划的特色融资模式

创新型高科技企业是廊坊临空经济区的主要招商对象，如上所述，这一类企业在适用传统融资模式上不具备优势， 分别针对成熟期和初创期的科技企业，发展与之相适应的融资模式。

一方面，针对成熟期科技企业，依托自贸区，建立对外开放的高附加值产业集群， 产业链转型升级同时，形成全球采购、加工、销售的产业链，也即企业离岸经贸业务， 必然要求与之匹配的是离岸金融市场，离岸金融脱离金融当局管制，束缚少，效率高，既可利用保险缓释融资风险， 加强外贸企业的风险缓释，助力企业扩大银行授信规模，降低准入门槛，获得便捷资金支持；又可以利用担保降低融资难度，发挥银政协作、风险共担优势，为融资产品增信。 具体而言，一则尝试开展外币银行贷款，能够拓宽银行贷款的资金来源； 二则发展境外银行进行贸易融资资产的跨境转让[4]137，大幅降低融资成本，有力支持经济区内入驻企业；三则通过自由贸易区的建设、升级和资本账户的自由化等为临空经济区融资市场的发展创造环境。

另一方面，针对初创期科技企业，分类型对接风险投资平台， 对不同成长阶段企业的不同融资需求提供种子投资、天使投资、券商业务等有区分度的融资服务， 同时形成与品牌风险投资机构的常态化协同工作方式，产业园区可以股权跟投形式，强化风投机构对投资临空经济区内企业的信心，亦增加园区、园区内企业与风投机构的粘性， 提升融资效率。 另外，产业园区应常设融资服务部门，为企业和各类资方对接服务、搭建合作平台，尤其是对接前的企业商业计划书及演示文案的修正工作， 对接中的沟通交流，应由融资服务部门无偿指导辅助。

与此同时，科技企业由初创期向成熟期过渡时，融资模式发生替换， 园区融资服务部门应对这一时期的企业给与充分关注与支持，使其完成风险投资、战略投资择机退出，银行信贷、创业板甚至主板市场平稳顺利衔接。

（二）形成临空经济区与腹地的金融资源供给模式

临空经济区与腹地的金融资源供给模式的建立发展直至发挥功效需要一定的时间， 与企业招商同时推进，时机正好。 具体可从以下方面着手：

其一，腹地建立科技产权交易模式，扎实经济区科技融资基础。在腹地成立科技产权交易所，力推临空经济区企业的科技成果，帮助其完成市场定价，为企业融资提供适格担保物， 解决轻资产不利融资的弊端，同时便捷了技术、产品和资本的市场化结合，同时为创业板市场、主板市场的互通互联创造条件。

其二，腹地优化科技金融业务模式，助力经济区临空指向的科技融资方式多元化。 廊坊市金融办等政府部门通过制定政策、组织辖区内各大商业银行、风险投资机构等金融机构形成定期或不定期的协商沟通机制， 以临空经济区的产业规划为重点整合金融资源，可筹建专门临空指向的科技型股份制银行，或至少在现有机构内创造科技金融业务部门， 专门进行以经济区内企业为重点的科技金融业务模式创新，如设计股权、知识产权质押、信用保险质押等科技金融产品，拓展道路两旁广告收费权、标的冠名权的质押功能，以及科技贷款担保、科技保险等融资模式[5]35。

其三，腹地以聚集各银行分散资金的银团模式，支持经济区基础设施建设。一则，立足腹地内银行现状，廊坊市为地级行政区划，辖区内银行机构的级别亦相对较低，权限内贷款额度有限，银行间的联合能更加有效地满足临空经济区基础设施建设的大量资金需求， 同时又可最大范围地动员腹地内的银行业资金供给[6]87。 银团的牵头银行对基础设施项目进行评估，并与临空公司签订具有法律效应的贷款协议，且统筹项目进展、 负责贷款期满后将本息归还给其他参与银行， 其他参与银行各自独立评审并自助授信授权，对所涉及的项目进度进行监控。

（三）设计多元灵活的系统性金融政策支撑模式

其一， 建立财政长效支撑的政府负担和引导模式。一则，除被广泛应用的PPP（公共私营合作制）模式外， 各级财政预算应确保每年按照一定的比例对临空经济区的基础设施建设提供资金支持， 可以股权投资模式注入临空公司；二则，以财政担保、贴息等方式支持银行、保险及私募机构等对经济区内入驻企业开展融资服务，也应将符合产业规划的龙头企业和大型项目向商业银行推介，充分发挥政府的引导及资源整合作用；三则，以财政资金引导成立产业基金，带动社会资金对经济区规划产业的投入；四则，通过优先安排上市、风险补贴等方式对临空经济区内企业给予扶持。

其二，建立差异化明显的税费优惠政策模式。财税优惠政策是通常临空经济区都会采用的举措，目的在于降低企业经营成本，吸引企业入驻。但是在对应财政预算有限的情况下， 税费优惠政策的制定与执行必须坚持“差异化”。按照经济区的产业规划，对企业的经营范围、资产规模、经营收入、发展潜能及临空指向性等标准进行科学赋值[7]21，对综合分值划分不同的档次，不同档次享受差异化的税收、土地使用费等优惠政策的同时， 亦将获取差异化的企业资本性支出（如建厂房、购设备等）费用的政府专项补贴。科学制定政策的情况下，可以确保财政优先支持需要重点发展和急需发展的业态和项目。

其三，建立京冀政策联动衔接模式，丰富和深化国家赋予的政策便利。一方面，廊坊临空经济区目前已形成“1+6+5”政策体系，“1”即《关于促进廊坊临空经济区（自贸区）高质量发展的若干意见》，“6”即廊坊临空经济区（自贸区）优化政务服务环境、发展用地、金融服务、人才发展、科技创新、产业发展的政策措施，“5”是为深化做好政策体系支撑，近期围绕核心产业草拟了关于支持集成电路、生物医药、航空科技、高端智能装备、总部经济5 项具体意见。 上述政策的制定主体是临空经济区（廊坊）管委会。 鉴于北京大兴国际机场临空经济区（自贸区）属于京冀共建共管区域，政策的京冀联动衔接特性未能得到体现，有待建立京冀政策沟通机制，形成协同度高的政策模式。 另一方面，临空经济区、自贸区相关的上位规划、政策，亟待在经济区管委会这一层面予以深化， 明确具体的实施举措， 落实国家赋予的政策便利，上位规范如《京津冀协同发展规划纲要》《北京大兴国际机场临空经济区总体规划（2019—2035 年）》及 《北京大兴国际机场临空经济区产业发展与科技创新专项规划》等均明确完善创新驱动的金融服务，具体到经济区管委会， 既可以切实支持金融机构开展供应链金融业务创新， 促进新型产业集群核心企业和产业链上下游企业做优做强， 也可引导金融机构在合规合法、 风险可控的前提下， 与股权众筹平台、网络借贷信息平台等开展合作，以及落地其他可行的创新型金融模式。

四 结论

本文认为， 就廊坊临空经济区现已使用的融资模式，一方面，可针对模式本身予以扩展丰富与细化关联政策统筹；另一方面，已用模式存在政府引导金融资源力度不足、 产业融资滞后及与腹地金融联动匮乏等问题， 可通过建立与招商产业同步转换的融资模式， 腹地金融机构拓展面向经济区的科技金融服务，以及建立体系化、差异化的金融政策体系予以解决。