数字化治理视域下的残疾人服务模式创新

衢州市委党校 钱勤英

随着“放管服”改革持续深化，打破“政出多门”的政务中心成为地方政府改革的重要举措，政府以建设人民满意的服务型政府为目标，敏锐抓住互联网、大数据等新兴信息技术助推政府信息化建设。江山市以残疾人基本服务状况和需求信息平台为依托，不断提升工作信息化水平，推动残疾人事业治理体系新发展。江山市地方政务中心从窗口到端口的转变带来政府服务效率的优化，形成地方政务一体化流程，有力推进残疾人服务体系建设。通过制定涉及残疾人相关领域的服务政策，初步建立起覆盖全市乡镇、街道、社区、行政村的残疾人服务网络，在残疾人服务全周期中充分凸显了数字化应用的优势和残疾人服务的地方特色[1]。

一、残疾人服务面临的新挑战

（一）残疾人服务的个性化、多层次需求凸显

随着残疾人社会保障的全覆盖，残疾人获得的服务取得巨大成就。公共服务基本保障的到位，使残疾人的服务需求朝着个性化、多层次方向不断发展。这就需要进一步了解各类群体的个性需求。尤其要处理好老年人、残疾儿童的生活、辅助器械、所需服务等不同需求，使各类残疾人群体在服务中得到良好的体验[2]。

（二）多元化服务供给机制有待完善

随着经济发展和生活水平的提高，仅依靠政府提供服务难以满足残疾人对辅助器械、养老、日间照料等服务不断增长的需求。这就需要充分利用政府以外的资源、引导外部力量兴办残疾人服务机构，充分发挥社会力量在提供残疾人公共服务中的作用，建立有效的服务供给机制。如何有效发挥各类服务机构的积极性，扩大服务能力，减轻财政负担，使得残疾人服务得到切实保障，成为当前的一个新挑战。

（三）残疾人就业问题有待改进

解决残疾人的就业问题不仅关乎残疾人个人价值的实现，也是社会公平正义的重要内容。当前江山市残疾人就业形势并不乐观。残疾人的身体现状决定了他们能选择的就业范围较小。在劳动密集型向技术密集型发展的过程中，残疾人的自身素质和能力难以适应企业的发展需求。世俗的观念也一定程度影响残疾人就业的意愿。在调查中发现，大部分监护人认为残疾人不需要就业或者不可能就业。部分企业不了解招聘残疾人的渠道以及残疾人进厂就业可以享受什么优惠政策等。就业过程中的种种因素造成了现实中残疾人就业的困难。如何解决好这一问题是江山市经济社会发展中遇到的现实问题[3]。

（四）残疾人受教育问题有待重视

教育是衡量社会高质量发展的重要指标，也是提升残疾人个人素养的重要途径。资料显示，教育程度与就业机会往往成正比。接受教育少的群体往往就业概率偏低。残疾人也不例外。从现实看，听力、语言和肢体残障人士的受教育程度相对较高，他们的就业机会相对高，而智力残疾和多重残疾群体的受教育机会相对较少，他们的就业比例也相对较低。农村适龄重度残疾人送教上门的机会几乎为零[4]。

（五）农村残疾人的社会需求快速增长

参加文化体育等社会活动，是培养残疾人群体的健康情操、促进残疾人全面融入社会的重要方式。现有的机构提供托养文体活动服务较以前有大幅提高，基本在城市实现了普及化的目标。城镇残疾人群体的辅助器具利用率、文化体育活动参与率都有了显著提高。农村地区残疾人的社会需求仍没有得到应有的重视和改善。在农村，残疾人所需的职业介绍和技能培训、辅助器具、法律咨询、无障碍设施改造等问题仍然突出，需要建立农村残疾人公共服务的有效供给机制[5]。

二、数字治理视域下的残疾人服务模式创新优势

（一）残疾人服务模式数字化有助于提升地方政府治理能力

数字化集中体现在业务整合与协同，将多部门的流程、个性化的需求以及信息技术服务设计进行整合优化，从而实现数据的共享，提升工作效能。

在推进数字政府建设中，地方政务中心数字治理的重要特征是统筹协调。地方政府内部、跨部门、跨层级、跨地区之间政务信息共享、政务服务一体化的表现就是业务协同。这种业务协同的特征具有三方面的核心内容：一是在对多部门、多流程、多供给和多主体进行重新融合中，表现为残疾人服务流程再造、协同治理、供给链重构、集中采购或网络简化等；二是以残疾人服务个性化需求为基础的组织重建。特别是提供残疾人一站式服务、服务流程全过程再造等多方面内容为主的整体性治理；三是基于信息技术对服务、交易、采购、办公或管理等领域数字化设计和变革[6]。

相较于传统的政府治理模式，地方政府的数字化转型表现出四种差异性特征：一是强调多领域多主体之间的重组和协同治理；二是以需求和整体性为原则的治理方式关注了政府与公众之间的关系；三是具有数字信息时代技术治理的嵌入特征，提供政府治理的技术支持，推动政府变革和改变政府运作方式；四是以公共服务供给为价值取向。因此，在数字治理时代背景下，地方政务中心能够使处于分散状态的组织模式走向业务协同的整体性政府模式。

江山市残疾人服务模式总体上呈现出“治理现代化”和“数据智能化”的特点和趋势，也开启了地方政府改革和治理模式在特殊领域先行先试的新模式。

江山市依托省市县一体化智能化公共数据平台，建设“残疾人服务数字化”场景应用，打通了9套跨层级、跨部门系统，对接34个数据接口，全面归集了涉残数据。通过数字化改革，对当地残疾人办证流程进行了简化。改革前，办证需要8个环节22个工作日，改革后只需要3个环节1个工作日，并实现无纸化办证。政府相关网页可直观展示江山残疾人的基本情况，包括残疾人口、年龄结构、失能概况和文化程度等数据。

（二）残疾人服务数字化改革能提升组织运作能力

数字技术和政府组织架构结合，可以有效提升政务服务能力，明确政务服务导向，实现政务服务的精准化和高效化，从而极大提升政府组织运作能力。

（1）数字化使政务服务能力优化成为可能 。数字技术作为一种物质性要素，其嵌入治理的本质是这种数字技术的物质性转变为组织结构的构成要素。以数字技术的物质性条件影响组织的结构、运行或者制度变革。数字技术要素的嵌入主要表现为技术的逻辑结构和赋能性的嵌入。前者强调数字技术作为一种要素或工具，具有自身运行或存在的逻辑结构，这种逻辑结构之下能够充分发挥技术的工具性。当技术逻辑结构嵌入到组织结构之后，技术的赋能性便显现出来。这种赋能性能够依托技术的作用发挥或提升组织的效率，提升组织的结构优化或运作能力。江山市政务中心从“窗口”到“端口”的转变，正是通过信息技术的介入，对政务中心组织结构和运作能力进行了嵌入和赋能，从而实现技术与政务中心组织的数字治理[7]。

（2）数字化使政务服务价值导向清晰。在地方政务中心从“窗口”到“端口”的数字治理过程中，政务中心作为公共服务的“供应方”，通过整合基层人员、多层级政务流程和多渠道的政务服务方式，集中统一地面向公众用户提供公共服务，体现为一种“集中式”服务供给形式。这些服务都指向“以用户为中心”的价值理念。一方面能够促使地方政府重新审视政务中心的组织结构和运作方式，构建各部门协同的一体化公共服务供给链条，实现以用户为驱动力的政务中心治理，另一方面可聚焦政务中心所提供服务能否满足用户的“使用价值”和“期望价值”，前者强调用户对政务中心提供服务的结果评价，后者关注用户对政务中心提供服务的过程体验。因此，“以用户为中心”的集中式服务供给逻辑能够为政务中心的数字治理提供价值导向，同时又能对用户的体验和感知进行保障和提升。

（3）数字化改革使组织结构扁平化成为可能。在地方政府改革及政务中心治理中，组织结构的扁平化优化备受关注。管理层次表示组织结构中的管理等级和层次划分，管理幅度表示两次管理层次之间进行管理行动所需的管理能力的大小[8]。

而实现这种管理层次和管理幅度变化的则是数字网络技术，政务中心通过数字技术实现了从“窗口”到“端口”的转变，表现在其组织结构上则是缩减管理层次实现扁平化组织结构的过程。创建残疾人服务数字化应用从“人找政策”到“政策找人”，高效服务的背后，离不开大数据协同和共享。通过数据的比对分析，例如关键字抓取，把信息推送给残联部门，进一步核实后将被动式服务变为主动式感知。残疾人服务数字化应用不仅实现了惠残政策的精准匹配，同时也让帮扶更精准。

（三）残疾人服务数字化改革能有效满足地方政府公共服务变革的需求

政务数据共享需要实现三个目标：一是不同政府部门间的数据共享，打破单一政府部门的“信息孤岛”，同时也是信息社会对政务数据的合理性优化，而不是庞大数据库的“闲置”；二是在政务数据共享的基础上，将政务数据应用于公共服务中，形成协同处理模式。这就需要政务数据在政府业务间的流动，消解政府部门的弱行动或无行动，这既是对地方政府业务通的协同回应，也是以数据驱动地方政府治理的具体实践；三是构建政府即平台的数字治理格局，通过政务数据共享，实现地方政府在政务服务的组织、资源、流程等环节上的整合，形成组织变革的内生动力，以整体性政府的形式搭建政务数据共享和应用的平台[9]。

残疾人服务涉及的政府部门相对较多，在服务过程中容易遭遇信息屏障。政府各个服务部门之间难以实现数据、业务流程的协同处理。数字化改革可以有效克服数据在不同部门之间的流动，从而形成数据的共通共享。比如在残疾人就业服务方面，数字化改革可以有效提升服务的精准度。通过数据筛选，一方面数据平台可以主动汇总企业招聘信息，另一方面数字平台可以根据用工需求，自动筛选符合条件的残疾人，并提供相应的技能培训，提升他们的就业能力，并将数据推送给相应的企业，实现数据信息匹配帮助更多的残疾人就业。通过残疾人服务数字化提升工程，江山市开辟了企业超比例安置残疾人阶梯式奖励机制，明显提高了区域内企业安置残疾人就业的积极性，有效帮扶了残疾人就业创业，开启残疾人实现共同富裕的现实路径。

（四）残疾人服务数字化改革极大提升了残疾人参与社会治理的好感

以用户为中心的数字时代具有三方面的内涵：区别于顾客，面向大规模的用户提供服务；构建包括用户、供应商、运营商、渠道等组成的多元群体来共同创造价值；强调提供服务的有用性和易用性，即关注用户的感知和体验。因此，以用户为中心的地方政府数字化改革提出了新的方向和要求：一方面，要建立以用用户体验为中心的体系，对政府内部组织架构和工作流程进行整合；另一方面，公民通过信息技术的便利性从而实现与地方政府的直接沟通，是公民现代化参与的主要内容[10]。

以互联网为代表的信息技术的开放性和去介质性将不同主体紧密联系起来，传统的政府治理理念的不适应性日益明显，以用户为中心的理念与政府治理的融合逐渐深刻。这种理念使得政府调整和改善组织结构，转变为用户驱动的治理形式，将电子政务、多部门协同一体化、服务价值等政府任务紧紧围绕于用户这一核心。

江山市残联将重点行业、重点企业、重点道路致残诱因一键推送给市社会治理中心，经分析研判再推送给应急管理、经信、公安、交通运输等职能部门，加强监管、消除隐患、形成闭环，以此来减少工伤事故致残和交通事故致残率。

三、小结

本文研究了地方政务中心从“窗口”到“端口”的 数字治理逻辑，总结了地方政务中心数字治理的工具性、价值性和过程性逻辑，将传统的政务中心治理研究和政务中心的数字治理研究建立联系，回应了当前数字政府转型的现实需要，集中体现在政府组织结构优化和改革的地方政务中心治理，将视角移步于整个改革和数字治理过程中，下沉到各个组织结构主体和执行过程，能够帮助我们更好地剖析和理解地方政务中心数字治理的现状和未来发展图景。地方政务中心的数字治理在技术发展、政策设计、治理实践和服务发展中是一个长期的行动。

残疾人服务数字化应用切口虽然小，但可以牵引出弱势群体共同富裕的大场景。作为一项探索，对于政务中心数字治理的整个过程只是一个阶段性研究，未来还需要进一步对其进行深入跟踪。在应用开发过程中，我们充分利用省市回流数据和公共组件，实现了低成本可复制可拓展，争取为浙江打造共同富裕示范区作出贡献。