地方政府应急管理的优化对策研究——基于危机生命周期理论

王义轩，翟雨浩，刘师楠

1.吉林体育学院；2.浙江工业大学管理学院；3.辽宁工业大学马克思主义学院

一、前言

近年来，我国社会各类突发事件逐渐增多。2015年，中央政治局会议提出“当前国际形势风云变幻，我国经济社会发生深刻变化，改革进入攻坚期和深水区，社会矛盾多发叠加，各种可以预见和难以预见的安全风险挑战前所未有，必须始终增强忧患意识，做到居安思危。”新时代背景下对政府的应急管理工作提出了新的要求。

地方政府是应急管理体系的基础单位，也是直面危机、直接联系群众的一线组织，地方政府应急管理工作决定着整个应急管理体系的成效。许多学者针对近年来的应急管理实践，提出了相应的问题。张海波（2020）[1]回顾政府应急实践，发现应急管理的过程中问题主要体现为风险预防、减缓等机制与其他响应机制互通不畅、对网络媒体的舆情应对不足以及学习机制的缺乏；对于危机应急管理中网络媒体和公众参与的作用，鲁肖麟，边燕杰等（2021）[2]发现政策机制和社会机制的应急防控效果是通过相互调节共同实现有效应急的。而对于政府内部应急管理机制中核心要害的问题，刘泽照（2021）[3]提出当前政府应急管理中，官员避责行为对地方应急及风险防控造成严重损害，是亟待关注和亟需有效解决的现实问题。

回顾历程，反躬自省，本研究分析应急管理工作和管理体系中亟待解决的问题，并引入危机生命周期理论，希望为我国地方政府的应急管理措施提出进一步的优化建议，为建立效率更高、效果更好、人民满意的地方政府应急管理体系提供理论参考。

二、地方政府应急管理现实困境

（一）理论概念有待厘清

“国家应急管理体系”这一概念自正式提出已有数年，但目前实务部门和理论界在相关表述中仍不完全统一，对其内涵的认识和边界的划定也不甚一致，在纵向时间历程上和横向部门之间对应急管理的内涵认定、表述也有所不一，基础概念上存在这种模糊空间就给指导实践工作留下了迷茫，这种迷茫体现在相关的法律法规等理论指导方面和部门设置、权责划分、执行措施等实践方面。

根据已有的研究和记载[4]，我国“国家应急管理体系”概念在发展历程上主要经历了4个阶段：第一阶段以分类管理为主，第二阶段以应急管理体系为主，第三阶段以公共安全体系为主，第四阶段则以应急管理体系为统领。

对于应急管理的内涵，党中央、国务院先后采用过“国家应急管理体系”“公共卫生等应急体系”等表述。在定义范畴上，应急管理对应的事务也时有变化，有时自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件均属应急管理范畴，有时应急管理责任只认定自然灾害、事故灾难两大类突发事件，可见目前应急管理的事权、责任归属还存在矛盾之处。

理论概念未完全厘清给法律法规的制定和落实造成了困难。例如我国已颁布、实施的与突发公共卫生事件和应急管理有关的法律法规之间，存在着不协调的现象，影响了突发公共卫生事件应急管理的效率。各个不同类别的法律法规中对应急措施、主体责任等方面的规定存在差异，甚至是规范界定上的模糊，都影响了面对突发事件时的手段选择、分工协调。并且，当面对两部甚至两部以上的法律法规不协调时，缺少最高权威性的明确指导，推诿掣肘、多头执法等现象便难以避免。

（二）协调机制有待疏通

由应急管理理论内涵的定义不统一导致部门设置和权责划分出现重叠和掣肘仍是当前制约应急管理工作优化的痛点，健全国家应急管理体系的工作还任重道远，而应急管理中府际间和各部门间的组织协作又是应急管理工作获得实效的关键。

首先，应急管理介入的事件多是复杂多变的非结构化问题，其难度和严重程度往往需要纵向央地关系和横向地方府际协作来实现应急管理。其次，现代行政体系受韦伯科层制影响，其流程标准化、分工专业化、层级正式化等本质特征虽然能够较好地适应大部分传统事务管理，但一定程度上与应急管理中需要的组织弹性、动态灵活等特性相悖。与此同时，问题的复杂程度越高，参与协作的组织部门数量往往越多，而科层制体系中组织异质性和部门专业壁垒等问题可能会进一步阻碍合作的开展。

目前省、市、县各级应对突发事件，常以临时性机构形式开展工作，其成员往往来自不同部门，横跨多个领域，涉及多方主体，而这些部门和主体目前的协调整合程度不高，没有形成确定的体系机制，在短时间内的协调配合效果不尽如人意，存在多头管理、各自为政的现象，一定程度上影响了应急管理工作的效率。另外，应急管理体系中分段管理、属地管理的问题也比较突出，出于责任划分和政绩考核等各方面原因，各地方应急管理部门对本属地发生的突发应急事件更为上心，而忽视了就突发事件可能造成的扩散影响与其他行政辖区进行及时的沟通协调，信息的横向传递过程共享、互通水平较低，影响突发事件的准确预警。

（三）避责行为亟待遏制

社会风险领域的德国专家乌尔里希·贝克从社会发展的视角，提出随着风险形式的突变和危机地来源于影响的不确定性逐渐超出人们的传统预期和理解，当代世界的管理者和普通人更倾向于回避风险减缓责任，社会上正频繁发生“有组织地不负责任”现象[5]。

危机事件本身的巨大影响力持续吸引着各方关切，在内外监督的压力下，“灭火”不力可能意味着职位不保。另外，新时代网络媒体的舆论传播会进一步放大危机事件的负面影响，相比危机带来的直接损失，危机的舆论扩散造成的损害更持久深入[6]。

突发性公共危机的出现，可能有损地方主政官员的政绩，受到上级问责，影响前途命运。在这种压力下产生了趋利避害的动机，酝酿了避责行为。衍生出了一系列的隐瞒行动、极端保守、形式主义等避责行为。这些避责行为的动机实质是个体在危机情境下，其内生利益偏好和选择的外在体现。诸如瞒报信息、重复检查、强制摊派等具体的避责行为，总体上或以替换性执行、过度性执行、象征性执行等形式表现在应急管理实践当中[7]。

一方面危机事件处理不力所带来的高损失的显性预期，显著拉高了个体的风险感知水平，加剧了消极心理暗示，进而酝酿出行政个体的避责动机和避责行为。通过许多已有实例，反映出一些地方政府领导，对于安全、应急相关工作避之不及的隐性避险心理[8]。另一方面，个体在上级考核压力下，或个人能力不足的情况下，往往产生消极保守心理，倾向采取推诿甩锅、转嫁责任，摊派任务、层层加码，逐级施压等策略性的躲避责任行为。

三、基于危机生命周期理论的地方政府应急管理优化

危机生命周期理论，是研究危机因子从诞生到消亡的过程中不同阶段生命特点的理论，该理论普遍被认为源自1986年美国学者芬克提出的“生命周期”四阶段模型。本研究基于危机生命周期理论，从危机因子生命演化过程视角，对地方政府应急管理措施和管理体系提出参考性的优化建议，将危机因子演化过程划定为酝酿期、爆发期、扩散期和后遗期。并根据问题分析需要，将危机分为长期积累的产生的质变结果，以及突然诞生的外部不可控危机。

（一）危机酝酿期

首先，在危机未成形前发挥自我革命精神，常态化筛查内部问题，继续强化中央和地方巡视组机制，并将巡视制度常态化、精细化。通过内部自上而下的自检自查，及时发现并排除系统内的弊病和外部问题，对于错误长期积累导致的危机具有较好预防效果。其次，建立健全基于大数据的危机感知体系。危机感知的信息工作贯穿应急管理全过程。危机尚在酝酿而未发生时的感知和预警难度较大，需要快速且精准的信息分析；后续在危机爆发期和扩散期，危机演化的趋势具有较强的离散性，影响的深度和广度难以预测，环境变化快速且剧烈。

健全完善危机感知体系能够在应急管理前期提高与危机相关信息的收集处理和分析能力。要健全完善的危机感知体系，首先要强化地方政府的信息工作能力，以大数据技术为重要抓手，通过与公有企业和私有企业的合作，在地方建立大数据平台和分析中心，以优惠政策吸纳信息科技人才。其次要提高对信息工作的重视程度，搜集网络社交媒体的舆情信息加以甄别，将其纳入危机感知体系，借助网络社交媒体贴近一线的群众属性来感知基层动态。

（二）危机爆发期

危机爆发期阶段的当务之急在于快速反应控制危机，尽可能地阻止其进入危机扩散期。因此保证应急工作的效率和效果就成为重中之重。此阶段的关键是要优化地方政府间的协作机制。应急管理最重要的主体是政府，完善的地方政府间协作机制是地方应急管理提质增效的关键优势。合理的组织间协作能够缓解单个组织的压力、有效降低应急管理的管理成本、提高应急资源利用的效率、避免无序的重复工作、加快应急反应的速度。

首先，以明确权责的协作制度为统领，以科学化的地方应急预案为指导，减少地方之间重复工作、推诿扯皮的情况；以相关法律法规的出台作为协作制度的法理基础；统筹参考现有的各部门应急预案，在此基础上细化权责和行为原则，同时根据经验、现状分析和未来预测，充分参考基层工作人员的经验建议，因地制宜制定区域化应急预案；要畅通地方之间应急管理部门的互联互通机制，弥补扩散期信息大爆发时的信息劣势，并及时沟通各地，做到规定和举措上协同并进，避免矛盾和重复工作；要畅通行政系统内部的意见发声通道。组织应急协作中每个部分作用都不可忽视，避免个别部门因为行政级别、权力属性等因素导致意见更难获得重视的可能，通过常规演练等形式探索科学协作机制，畅通上下级意见沟通渠道。

（三）危机扩散期

危机发展到扩散期时，危机事态不断扩大，涉及跨行业、跨区域的各个社会主体，对人民群众造成的负面影响不断加深，各类社会群体的需求不断增加，此时需要动员社会中多元主体参与应急管理，同时积极响应人民群众的必须要求，畅通民情反映渠道。社会组织协同参与在理论上部分弥补市场和政府在资源配置方面的不足，在实践中发挥其专业性、中介性和自治性作用，优化社会动员效果和沟通效率[9]，合理合法反映民间诉求，缓解危机扩散期造成的社会心理冲击，兼顾群众人性化需要和特殊群体需要。

首先，建议在现有的党委领导和基层单位联动机制下，支持并规范非政府组织、企业、媒体在应急管理过程中的参与路径，进一步优化基层社区志愿服务，支持专业的社会支援组织的建立和发展，推行社会志愿组织应急标准的“行业化”，在奖惩制度、财务制度等方面进一步正规化、精细化。其次，构建正式的社会组织与政府的应急联动平台，以定期或不定期的联席会议形式，构建志愿服务与政府应急合作联动的协调机制、信息共享行为互通机制。

（四）危机后遗期

危机后遗期是危机生命周期理论的最后阶段。此时危机已渐消亡，显性矛盾得到解决，但隐性矛盾仍然潜藏，深层次的危机亟待清除并充分复盘事件，否则隐性矛盾在发展中很可能催生新的危机进入酝酿期。因此，研究认为在危机后遗期，应当落实科学有效的监督问责机制，以现代化的舆情响应机制化解危机演化的前几个阶段造成的深层次社会影响。

首先，重视舆论作用，网络舆情的处理直接关乎党和政府的公信力和应急管理实效对于谣言和恶意引导舆论的情况及时透明公开正本清源，同时争取“意见领袖”的发声，充分发挥社交媒体态势感知、舆论引导、动员资源作用，提高群众配合工作的积极性和应对危机的信心。

其次，要探索现代化的舆情响应机制，应对较大地理跨度上的应急管理工作。利用网络社交媒体实时沟通的特点提高沟通群众的效率，化解矛盾意见，疏通政府与群众的双向交流。

再次，加强避责行为的遏制。设立科学合理的地方政府应急工作评价体系，通过全方位科学的视角构建应急管理评价体系，有效限制地方政府行为失范。

最后，提高事后评价考核的透明度，接受社会监督问责，提升监督问责效力的同时也能提高地方政府公信力；要赋予容错纠错空间，消除个体怕“犯错误”的心理负担，从而减少畏首畏尾的消极保守行为。

四、结语

应急管理是国家行政工作的重要内容和国家治理体系的重要构成，应急管理的成效与治理能力和行政队伍风貌息息相关。为不断完善国家应急管理体系、精进应急管理能力，还要持续发挥中国共产党领导和我国社会主义制度的显著优势，同时地方政府还需在上级党委和政府的指导下持续提高应急管理能力，优化组织间合作效能、畅通民情反映反馈渠道、杜绝行政避责行为、加强常态化的自省自查、打造现代化舆情响应机制，建立健全一套人民满意、效率更高、效果更好的政府应急管理体系。