人民调解的模式适用与程序规范化*

黄艳好

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

人民调解作为一项具有中国特色的群众自治性纠纷解决机制，在预防化解民间纠纷方面发挥了重要作用，被誉为“东方经验”、维护社会稳定的“第一道防线”。但上世纪90年代后，随着社会主义市场经济的蓬勃发展，社会结构的深刻转变，人民调解在整个纠纷解决系统中的功能和地位明显弱化。[1]112进入新世纪，面对日益严重的信访问题和法院案多人少的困境，基于社会治理和纠纷解决的实际需求，国家再度重视人民调解，并试图通过推行一系列调解政策、出台《人民调解法》等举措，重振人民调解。[2]6-7然而，从人民调解的模式及其运行来看，人民调解的角色定位不清，实践者对调解的作用及其局限认识不足，以及大量存在的程序性问题，使人民调解的权威难以再生。对此，本文结合现代调解的基本理念与程序原理，对人民调解的模式进行梳理，明确其适用的范围及条件，重点分析其中存在的程序性问题，进而提出程序规范化的基本路径，促使人民调解这一“东方经验”重焕生机。

一、人民调解的三种模式及其适用

就调解模式而言，国内外学者在理论上进行了不同的划分。有学者将调解模式划分为判断型、交涉型、教化型和治疗型四种模式。[3]62有学者将调解模式划分为辅助型、评估式、转化型调解三种模式。[4]873-908还有学者将我国常见的调解模式划分为教谕式、促进式、评估式三种类型。[5]1-4结合上述学者的划分，根据人民调解员的角色作用、调解特点和程序特征，本文将人民调解划分为主导劝服型、辅助促进型和纠纷评价型三种模式。

(一)主导劝服型人民调解的适用

主导劝服型人民调解是当前人民调解采用的主要模式，也契合立法对人民调解的基本定位。它部分承继了中国的传统文化和纠纷解决理念，广泛适用于基层民间纠纷，“讲事实、摆道理”“动之以情、晓之以理”是其生动的写照。该模式的特点在于，人民调解员往往在调解中扮演着一个“全能型”主导者的角色，善于动用组织背后的权力资源，并依据内部规则、乡规民约、传统道德等非正式性规范，“劝服”当事人接受调解结果。它更偏向于实体和结果，而不注重程序和过程。诚如学者所言，该模式下的调解“恰似一幕通过希望讲道理解决纠纷的第三人(说理者)与听别人讲道理而从内心表示服从的当事人(心服者)表演的戏剧”。[6]214

该模式在人民调解发展前期效果良好，但随着人民调解组织权威的消解，诉讼等正式纠纷解决方式的完善，以及非法律规范对人们的约束力降低，[7]33-34其局限性也日益凸显。其一，它更适合婚姻家庭、邻里、生产经营等传统民间纠纷，而对合同、消费、劳动争议等新型纠纷力有不逮。其二，它需要人民调解员具备一定权威并熟悉地方性知识，但德高望重型调解员在现代社会中却日益稀少。其三，它需要人们内心认可乡规民约、传统道德等非正式性规范，否则难以真正心悦诚服地接受调解。

(二)辅助促进型人民调解的适用

辅助促进型人民调解是受现代调解理念的影响，在调解员作为中立的纠纷解决促进者这一角色观念被逐渐接受后，在人民调解实践中生长出来的一种新模式。其特点在于，当事人才是纠纷解决的主角，人民调解员始终秉持着“辅助者”的身份，将几乎所有的调解事项交由当事人自行决定。人民调解员的“辅助”作用主要通过提出问题、归纳争点、挖掘寻找共同利益、协助当事人提出并分析解决方案等方式来实现。该模式下的调解员既不就调解结果向当事人建言献策，也不对法院判决结果进行预测，而是根据当事人的潜在需求在利益层面而不是法律层面与当事人沟通。[8]因此，它对人民调解员的中立性要求较高，并需要配备必要的程序装置和保障规则来确保调解的正当性。

辅助促进型人民调解当前主要出现在一些新发展起来的行业性、专业性人民调解中，适用于合同、消费和劳动等领域的纠纷调解。就纠纷的适用范围而言，除部分社会影响较大的群体性纠纷外，它适合调处的民间纠纷类型广泛，并未受到过多限制。当然，它也受到了一些现实条件的制约，如对人民调解员的经验和技术要求较高，需要其具备良好的沟通能力，掌握一定的现代调解技术，而当前的人民调解队伍还很难完全胜任；它也以当事人具备一定公民素质和自治力作为前提，否则很难调解出结果；其社会接受度也受社会治理方式和纠纷解决文化的影响，而目前仍有待提高。

(三)纠纷评判型人民调解的适用

纠纷评判型人民调解可视为一种“法律阴影下”的调解，在一定程度上满足了“许多纠纷不能都由审判处理却又期待着审判式处理”的社会心理需求。[3]52-54该模式中，人民调解员作为一个专业评判者通过对当事人权利义务关系、利益赔损等内容进行法律上的评判以促成当事人和解。与其评判特点相适配，它以查明基本事实、划分主次责任为基础，也因而需要设置相应的程序环节与配套规则。

纠纷评判型人民调解主要附设于法院、交警队、劳动仲裁委员会等权威机构下，适用于交通事故、医疗事故以及劳动争议等涉及赔偿并需要以法律评价作为参照的纠纷。该模式的适用，需要人民调解员具备良好的法律背景或专业知识，对权威机构提供的调解平台较为依赖，并需要良好的衔接机制支持。

二、人民调解实践暴露出的程序性问题

正如学者所预测，人民调解在未来纠纷解决体系中的优势将更加体现在“程序的效力性、灵活性和低成本性方面，而非实体处理上对人情世故的包容性”。[1]126然而，人民调解程序在灵活性与规范化之间存在着一定的悖论和紧张关系。[2]6-7如何妥善处理二者的关系并进行合理的程序设计，一直是困扰人民调解的实践难题。就目前来看，人民调解整体呈现出灵活有余而规范不足的实践样态，暴露出了诸多不同程度的程序性问题，需要重点分析。

(一)调解的自愿性保障严重不足

自愿是《人民调解法》明确的基本原则，也是人民调解生命力之所在。然而，在实践特别是适用主导劝服型人民调解的过程中，当事人的自愿性并未得到充分保障。其一，启动程序的自愿性保障不足。《人民调解法》规定了主动调解，并明确了当事人享有拒绝权。但这只是一个原则性的规定，实践中不乏出现人民调解员违背当事人意愿多次上门调解或不顾当事人的实际情况强行要求调解的情况。其二，正式调解过程的自愿性保障不足。以主导劝服型人民调解为例，由于人民调解员全程主导并善于给当事人制造各种“压力”，因而其自愿与压迫之间的关系十分紧张，容易出现以势逼调、以权压调的情况。当然，制造“压力”也可理解为一种调解策略，但无论是否适度，都必然对当事人意愿产生一些负面影响。其三，调解结果的自愿性保障不足。多数人民调解员会主动提供调解方案，虽然经过耐心“劝服”，当事人可能暂时性地接受了方案，但这种接受往往带有不情愿的色彩。实践中出现的大量的调解反悔和不履行调解协议甚至引发次生纠纷的状况，就是违背结果自愿性并产生危害的明证。

(二)调解的中立性难以保证

中立性是现代调解程序的一个基本要求。但无论是人民调解组织还是人民调解员的中立性在实践中均出现了严重的偏差。就人民调解组织而言，基于其制度设计和组织产生机制，各地人民调解委员会与当地基层政府有着千丝万缕的联系，由此导致在处理一些涉及当地政府及其行政机构纠纷的过程中，人民调解出现了调解当事人化的现象，违背了调解的中立性要求。就人民调解员而言，由于缺乏必要的程序性规制，其中立性也产生了危机。首先，由于缺少人民调解员回避义务的规定，且基于现实条件当事人又很难对人民调解员进行选择，由此导致无法确保人民调解员的利益中立。其次，由于缺少必要的培训和学习，人民调解员在调解中也很难做到立场中立。例如，不自觉地站在一方当事人的立场，与另一方当事人“讨价还价”；对调解弱势的一方给予过多同情，并出现了不同程度的偏袒；不注意在程序上给予当事人对等的待遇，让当事人对其中立性产生怀疑等。

(三)调解过程欠缺基本的规范性要素

虽然《人民调解法》对人民调解提出了规范化的要求，并对基本程序作出了具体规定。但该要求在实践中并未得到很好落实，不少人民调解处置随意，缺乏基本的规范性要素。其一，开场环节缺少必要的程序规范。多数人民调解员缺少开场的规范意识，很少会对当事人的调解意愿进行确认，也很少告知当事人有关调解程序的基本原则和事项，导致当事人对人民调解的了解和信任不足。其二，调解过程缺少对当事人权利的关注。例如，打断当事人的发言，未给予其充分发表意见的机会；对当事人的程序决定权缺乏重视，在联席会议转单方会谈等环节中未征求当事人的意见；缺少保密意识，向一方当事人泄露另一方的“底牌”或其他信息等。其三，调解协议的样式和内容不统一、规范。调解协议不仅是对当事人经过调解后利益分配方案的固定，也对可能的后续事件，如申请司法确认、调解反悔走向诉讼等产生重要的影响。但根据笔者的实践观察，人民调解协议即便是在同一个人民调解委员会中，也呈现出不同的样式；而在内容上，存在不少限制当事人诉权或表述不规范性、语句有歧义等问题。

(四)对事实和责任的认定过于“模糊”

实践中存在一种误区，即认为人民调解不需要过于关注事实和责任。必须承认，在部分案件尤其是认定事实和责任比较困难的案件中，搁置事实和责任的争论而采取“模糊”调解，确实是一种有效而实用的技术策略。但必须区分不同案件的不同情况。从实践来看，人民调解对事实和责任的认定表现出较大程度的轻视，出现了不少因对案件事实和责任认定不清，而导致调解不成或虽调解成功却留下巨大隐患、引发二次纠纷的情况。特别是在纠纷评判型人民调解中，“事实清楚”、“责任明确”是保证评判结果客观、合理的前提，若不加区别的运用“模糊”调解，就会使调解变成了各打五十大板的“和稀泥”，偏离了现代调解的本质。

三、人民调解程序规范化的基本路径

作为一项自生自发的群众性自治机制，人民调解在其发展过程中开始重视与现代调解的理念与规则相融合，但却并不尽如人意。实际上，随着人们对程序外观的需求和偏好日益强烈，实践中暴露出的种种程序性问题，已成为阻碍人民调解发挥制度优势、实现现代转型的一个关键性因素，亟需改进和完善。

(一)健全人民调解的自愿性保障规则

自愿原则贯穿于人民调解的全过程，其保障规则也应体现并落实到程序的各个环节中。第一，在调解启动程序中，应当在赋予当事人享有拒绝权的基础上，明确人民调解员在主动介入纠纷时负有告知当事人相关权利的义务。第二，对主动调解的时间和次数予以限制。在时间上，主动调解不得对当事人正常的生产、生活造成妨碍；主动调解以案件具有调解可能性为前提，且以调解一次为原则，除非再次出现适合调解的契机。[9]80第三，在调解过程中，应当明确当事人享有随时终结调解的权利，并适度调整人民调解员在调解中的角色定位。在调整的方向上，主导劝服型人民调解的调解员角色，应当逐渐向中立的纠纷解决促进者转变，人民调解员的主导在部分案件中确有其优势，但也应当保持其限度，不能替当事人作出决定，更不必“大包大揽”。第四，在调解的结果上，是否接受应当完全取决于当事人的意愿，而对于违背当事人意愿的调解协议可按相关规定予以撤销。

(二)保证人民调解的利益中立和立场中立

人民调解的中立性要求主要体现在利益中立和立场中立两个方面。首先，利益中立要求人民调解组织和人民调解员与发生的纠纷并无利益上的瓜葛。应当明确人民调解不适宜调解涉及地方政府及其他与人民调解存在利害关系的组织利益的纠纷，并在立法中将人民调解员主动披露自己与案件有利害关系，作为其职业伦理规范的基本要求。而立场中立则要求人民调解员在调解过程中，应当始终保持不偏不倚、客观理性的态度，尽可能避免当事人对自身的中立性产生质疑。具体的操作规则包括：应在耐心倾听双方的意见和对各方当事人进行提问等程序环节中，给予双方当事人同样的关注和同等的待遇，不能偏袒任何一方，也不宜决定任何一方的对错；合理地对待双方当事人在调解中可能存在的不平等地位，对于强势方不宜直接“打压”，而对于弱势方不宜给予过多同情，应当通过弱势方优先发言、建议增加弱势方参与调解的人数等程序性手段来保证调解的公平性。

(三)提升人民调解的过程规范性

过程规范作为程序规范的重要内容，其主要涉及程序事项的告知、调解过程的权利保障、调解协议的规范性等方面。第一，在调解开场环节，应当确认当事人的调解意愿，并充分告知其调解的原则、调解员的作用、调解的主要流程及当事人所享有的权利等具体事项。第二，在正式调解过程中，应当注重对当事人各项权利的保障。例如，规定双方当事人轮流发言，保证其有充分陈述的时间，并注意陈述时间的大致相等；尊重当事人对调解程序事项的决定权，允许当事人在调解过程中的任何时候对调解程序提出调整；严格遵守保密原则，告知一方当事人对方的相关信息，应当征得另一方的同意。第三，注重提高人民调解协议的规范性。可考虑由司法行政部门提供规范的调解协议样式，并对调解协议中容易出现的问题进行有针对性的培训和指导。

(四)区分不同案件对事实查明和责任划分的不同程序要求

不同于诉讼，人民调解不必对相关的案件事实进行全面而细致地调查，并严格划分当事人各自的责任比例。但这并不意味着人民调解不需要对案件事实进行查明和对当事人责任进行划分。事实上，不同案件对查明事实和划分责任的程序要求不同。例如，对于婚姻家庭、邻里等传统熟人社会的纠纷以及部分事实和责任认定困难的纠纷，可以采用“模糊”调解法，不必过于追求对案件真相的发现，也无需对当事人责任进行明确划分，因而自然就不必设置相应的查明事实和划分责任的程序环节。但对于交通事故、医疗事故等涉及损害赔偿的纠纷以及其他事实认定和责任划分对调解结果有重要影响的纠纷，就必须在程序上设置相对独立的环节并建立相应的规则。例如，东北三省首家互联网矛盾纠纷人民调解委员会就具有调取多个网络交易平台交易证据的职能，并建立了相应的调查程序和规则。

当然，调解程序与法律程序存在着明显的界限和区别，对人民调解程序规范的要求，应有一定的限度。换言之，调解程序的简便、灵活正是其有别于法律程序所具有的优势。作为提供正义和实现正义的一种安排，现代程序具有限制恣意、保证理性选择、“作茧自缚”的效应、反思性整合等价值和特征。[10]17-34但这些主要指向现代法律程序的价值，具体到人民调解必然有所调整。虽然本文倡导人民调解程序的规范化，但也必须考虑人民调解的制度优势和特征，坚持适度原则。在程序框架的设置过程中，应考虑到不同人民调解模式的不同特点，体现出不同的程序侧重和要求。